ECLI:CZ:NSS:2020:9.AZS.298.2019:17
sp. zn. 9 Azs 298/2019 - 17
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: Y. M., zast. Mgr. Vratislavem
Polkou, advokátem se sídlem Vinohradská 1233/22, Praha 2, proti žalované: Komise pro
rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí
žalované ze dne 4. 9. 2017, č. j. MV-187917-4/SO-2015, v řízení o kasační stížnosti žalované proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 10. 2019, č. j. 5 A 169/2017 – 32,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 10. 2019, č. j. 5 A 169/2017 – 32, se zru š u je a
věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 23. 10. 2015, č. j. OAM-3891-27/ZM-2015, zamítlo Ministerstvo vnitra,
Odbor azylové a migrační politiky, podle §46 odst. 6 písm. a) ve spojení s §56 odst. 1 písm. a) zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), žádost žalobce o vydání zaměstnanecké karty,
neboť žalobce ve stanovené lhůtě nepředložil doklady za účelem ověření údajů uvedených v žádosti.
[2] Žalovaná v záhlaví citovaným rozhodnutím zamítla odvolání žalobce proti uvedenému
rozhodnutí a toto rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdila.
[3] Městský soud v Praze žalobou napadené rozhodnutí žalované zrušil a vrátil jí věc k dalšímu
řízení. Městský soud ze správního spisu zjistil, že žalobce po celou dobu správního řízení setrval
na svém tvrzení, že má ubytování v České republice zajištěno v pokoji v bytě na ulici X v X. Na tuto
adresu byla žalobci během správního řízení doručována také pošta. Žalobce si zaslanou poštu dvakrát
osobně na poště vyzvedl, jednou byla zásilka adresovaná žalobci poštou prvostupňovému orgánu
vrácena. Žalobce k prokázání svého tvrzení o zajištění ubytování kromě požadovaného dokladu o
ubytování doložil na výzvu správního orgánu prvního stupně ještě i nájemní smlouvu ze dne 18. 11.
2014. Další požadované doklady o uskutečněných platbách nájemného doložil žalobce až v odvolacím
řízení. Na žalobcem uvedené adrese provedla policie tři pobytové kontroly, přičemž ani při jedné z nich
se nepodařilo dostat do domu a policie nenalezla ani žalobcovo jméno na domovních zvoncích.
Městský soud k posouzení prokázání zajištění ubytování žalobce poukázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 6. 4. 2016, č. j. 6 Azs 143/2015 – 23, a ztotožnil se s námitkou žalobce, že ve
správním řízení prokázal, že měl po rozhodné období na území České republiky zajištěno ubytování na
adrese, kterou uvedl v žádosti a v potvrzení o zajištění ubytování. Dále konstatoval, že žalobce byl po
celou dobu řízení na této adrese dosažitelný; prvostupňový orgán mu na tuto adresu doručoval a
žalobce si zásilky buď osobně vyzvedl anebo reagoval na vhozenou poštu. Z poznámky poštovní
úřednice (žalobce na adrese neznámý) tak nebylo možné učinit závěr, že žalobce nebyl v určeném místě
ubytován. Tento závěr nebylo možné učinit ani ze sdělení policie ze dne 10. 4. 2015 o proběhlých
pobytových kontrolách, neboť policie se nedostala vůbec do domu a nezískala tak žádné konkrétní
poznatky o žalobcově ubytování. Žalobce naopak prokázal, že mu k pronajaté části bytu svědčí řádný
právní titul, a to nájemní smlouva ze dne 18. 11. 2014. Podstatným pro splnění podmínky zajištění
ubytování žalobce v daném řízení bylo toliko zjištění, že disponuje věrohodným užívacím oprávněním
k části bytu na jím uvedené adrese, kde bude mít po dobu uděleného pobytového oprávnění zajištěnu
reálnou možnost uspokojovat své ubytovací potřeby, což podle městského soudu na základě listin
obsažených ve správním spise prokázal, takže bylo nadbytečné se zabývat tím, zda hradil nájemné a zda
se na adrese fyzicky zdržoval.
II. Argumenty kasační stížnosti
[4] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost co do obsahu opřela o důvody uvedené
v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítala, že v případě žalobce se pobytovými kontrolami
nepodařilo prokázat, že pobývá na adrese hlášeného místa pobytu. Z tohoto důvodu vyzval správní
orgán prvního stupně žalobce k součinnosti, a to doložením dokladů o uzavření nájemního vztahu
a dokladů o uskutečněných platbách za nájem a služby. Žalobce na výzvu reagoval opětovným
doložením smlouvy o nájmu pokoje ze dne 18. 11. 2014 mezi ním a vlastníkem nemovitosti. Doklady
o uskutečněných platbách za nájem a služby ze strany účastníka řízení doloženy nebyly. Stěžovatelka
upozornila na to, že řízení o vydání zaměstnanecké karty je (stejně jako jiná řízení zahajovaná na žádost
účastníka řízení) ovládáno zásadou dispoziční. Podstatou této zásady je svěření iniciativy účastníku
řízení, který má povinnost tvrdit rozhodné skutečnosti a navrhovat důkazy k prokázání svých tvrzení.
Bylo tedy na žalobci, aby správnímu orgánu prvního stupně poskytl veškeré informace, které považoval
za důležité a poskytl také součinnost ke zjištění rozhodných skutečností pro vydání povolení
k dlouhodobému pobytu.
[6] Stěžovatelka uvedla, že žalobce sice doložil k žádosti všechny náležitosti, jak požaduje §46 odst.
1 ve spojení s §31 zákona o pobytu cizinců. Citovaný zákon však stanoví i jiné podmínky pro vydání
povolení k dlouhodobému pobytu ve formě zaměstnanecké karty, a proto správní orgán prvního
stupně dále zkoumal, zda jsou i tyto podmínky v případě žádosti žalobce splněny.
[7] Stěžovatelka konstatovala, že zákon o pobytu cizinců vymezoval (a vymezuje) podmínky
pro vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání (vydání či prodloužení
zaměstnanecké karty) pozitivně i negativně. Pozitivní podmínky jsou uvedeny v podobě náležitostí
žádosti a negativní jsou pak uvedeny v §56 zákona o pobytu cizinců. Při posuzování tak správní orgán
zjišťuje nejen splnění pozitivních podmínek, ale zkoumá také, zda nenastala některá z negativních
podmínek pro vydání požadovaného pobytového oprávnění. Správní orgán prvního stupně
proto postupoval správně, pokud vyzval žalobce k součinnosti, neboť provedenými pobytovými
kontrolami se nepodařilo prokázat, že žalobce na výše uvedené adrese skutečně pobývá a může
uvedenou nemovitost nebo její část užívat. Stěžovatelka nepolemizovala ani se závěry plynoucími
z městským soudem citované judikatury Nejvyššího správního soudu; dospěla však k závěru, že právě
doklady k prováděným platbám za poskytnuté ubytování mohly prokázat, že žalobce má možnost
zajištěné ubytování skutečně využívat.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[8] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační
stížnosti, a proto přezkoumal jí napadený rozsudek městského soudu v rozsahu a v rámci kasační
stížností uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí či jemu předcházející řízení
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
městského soudu. Stěžovatelka pod bodem III. kasační stížnosti uvedla, že tuto stížnost podává
mj. také pro důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy pro nepřezkoumatelnost z důvodu
nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě pro jinou vadu řízení před soudem.
Stěžovatelka pak odůvodnění kasační stížnosti založila výhradně na popisu skutkových okolností
případu a vyjádření nesouhlasu se závěry plynoucími z odůvodnění napadeného rozsudku městského
soudu. Stěžovatelka nijak blíže nespecifikovala, v čem spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku nebo jinou vadu řízení před soudem. Nejvyšší správní soud proto pouze obecně konstatuje,
že napadený rozsudek vyhovuje kritériím přezkoumatelnosti stanoveným ustálenou judikaturou
Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudky ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52,
ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 78, či ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb. NSS). Městský soud srozumitelným
a přezkoumatelným způsobem odůvodnil své závěry pro zrušení napadeného rozhodnutí stěžovatelky
a Nejvyšší správní soud zároveň neshledal ani jiné vady řízení před městským soudem. Námitka není
pro uvedené důvodná.
[11] Stěžovatelka dále založila svou další argumentaci na polemice závěrů odůvodnění napadeného
rozsudku městského soudu. Nesouhlasila s tím, že správní orgán prvního stupně pochybil, pokud
po žalobci požadoval další doklady prokazující to, že skutečně pobývá na jím uváděné adrese; podle
stěžovatelky nebylo ve správním řízení prokázáno, že žalobce skutečně splňuje podmínky pro udělení
zaměstnanecké karty, neboť nebylo možné ověřit skutečnosti uváděné žalobcem v jeho žádosti
o zaměstnaneckou kartu.
[12] Z ustanovení §31 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců je patrné, že cizinec je povinen
přiložit k žádosti o udělení víza doklad o zajištění ubytování po dobu pobytu na území. Ubytováním
se pak podle §99 odst. 2 zákona o pobytu cizinců rozumí vztah založený smlouvou o ubytování,
nájemní smlouvou, podnájemní smlouvou nebo smlouvou s obdobným obsahem. Judikatura
Nejvyššího správního soudu pak v této problematice dále dovodila, že zajištěním ubytování
se dle zákona o pobytu cizinců nerozumí pouze uzavření příslušné smlouvy. Nelze totiž odhlédnout
od předmětu smluvního vztahu, kterým je závazek ubytovatele umožnit cizinci disponovat předmětem
způsobilým uspokojovat jeho ubytovací potřebu za podmínek stanovených zákonem o pobytu cizinců.
Účelem právní úpravy je v tomto ohledu zabránit situaci, kdy v neúměrně malých ubytovacích
prostorách byl ubytováván nepřiměřeně vysoký počet cizinců. V citované právní úpravě se v tomto
ohledu odráží zájem státu na tom, aby cizinec, kterému je udělen daný pobytový status, měl na území
České republiky zajištěno ubytování v odpovídající kvalitě. Z judikatury je pak zřejmé, že není
povinností cizince se v místě zajištěného ubytování trvale či pravidelně zdržovat. Cizinec by ale měl mít
možnost zajištěné ubytování skutečně využívat. Nelze tedy přijmout výklad zákona, podle kterého
je zajištění ubytování toliko formálním úkonem spočívajícím v uzavření příslušné smlouvy a vydání
potvrzení o zajištění ubytování, aniž by byla zohledněna faktická možnost cizince uspokojovat skrze něj
své ubytovací potřeby. Takovýto výklad by byl v rozporu se smyslem a účelem zákona (srov. k tomu
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2015, č. j. 8 Azs 137/2015 – 37, nebo na něj
navazující rozsudek ze dne 6. 4. 2016, č. j. 6 Azs 143/2015 – 23).
[13] Nejvyšší správní soud z obsahu správního spisu zjistil, že žalobce podal dne 5. 3. 2015 žádost
o zaměstnaneckou kartu. K této žádosti připojil mj. také doklad (potvrzení) o zajištění ubytování
na adrese X, X. Správní orgán prvního stupně požádal přípisem ze dne 27. 3. 2015 Krajské ředitelství
policie hl. m. Prahy, Odbor cizinecké policie, o prověření informací v místě hlášeného pobytu cizince.
Zároveň zaslal žalobci na jím uvedenou adresu výzvu k odstranění vad žádosti (předložení dokladu
prokazujícího pracovněprávní vztah). Tato zásilka byla správnímu orgánu vrácena s vyznačením „adresát
je na uvedené adrese neznámý“. Dne 10. 4. 2015 informovala policie správní orgán prvního stupně o
výsledcích pobytové kontroly provedené na žalobcem uvedené adrese; z této zprávy vyplynulo, že
policie provedla celkem tři kontroly, a to dne 7. 4. 2015 v 19:00 hod., 8. 4. 2015 v 17:30 hod. a 9. 4.
2015 v 16:25 hod. Hlídka na místě zjistila, že se jedná o činžovní dům, který je uzamčen a není označen
ani číslem popisným a orientačním; domovní zvonky nebyly označeny jménem žalobce ani jménem
pronajímatele. V přízemí tohoto domu se nachází lékárna. Při poslední kontrole se podařilo hlídce
v lékárně zjistit, že se skutečně jedná o adresu X. Nic dalšího se hlídka nedozvěděla. Správní orgán
prvního stupně pak přípisem ze dne 2. 7. 2015 vyrozuměl žalobce o pokračování v řízení a zároveň jej
požádal o součinnost. Žádost zdůvodnil tak, že se mu nedařilo na adresu uvedenou žalobcem
doručovat a policejní hlídka ho na uvedené adrese taktéž nezastihla; k prokázání údajů uvedených
v žádosti proto žalobce vyzval k doložení relevantních dokladů k uzavření nájemního vztahu a také
k dokladům k uskutečněným platbám za nájem a služby na žalobcem uvedené adrese. Žalobce požádal
o prodloužení lhůty, které správní orgán vyhověl. Dne 17. 8. 2015 žalobce doručil správnímu orgánu
prvního stupně nájemní smlouvu ze dne 18. 11. 2014. Dne 15. 9. 2015 se žalobce seznámil s podklady
pro vydání rozhodnutí, aniž by se k nim vyjádřil. Prvostupňový správní orgán pak výše citovaným
rozhodnutím zamítl žádost žalobce o vydání zaměstnanecké karty.
[14] Podle městského soudu nelze vyvodit z toho, že se žalobci nepodařilo na adresu doručit zásilku
a že se policii nepodařilo na uvedené adrese žalobce zastihnout, že žalobce nesplnil podmínky
pro získání zaměstnanecké karty. Podle názoru městského soudu tyto podmínky splnil již prokázáním
toho, že mu k pronajaté části svědčí řádný právní titul.
[15] Nejvyšší správní soud s tímto posouzením napadeného rozsudku nesouhlasí. Jak plyne z výše
uvedené judikatury, pro splnění podmínek udělení určitého pobytového oprávnění (v projednávané věci
žádosti o zaměstnaneckou kartu) nepostačí pouze formální prokázání příslušného potvrzení (dokladu
o zajištění ubytování nebo nájemní smlouvy). Jak plyne z ustálené judikatury, je nutné, aby cizinec měl
faktickou možnost v dané nemovitosti uspokojovat své ubytovací potřeby. Je sice pravda, že cizinec
není povinen se na adrese trvale nebo pravidelně zdržovat, to však nevylučuje právě prokázání faktické
možnosti využívání takových ubytovacích prostor.
[16] V projednávané věci přitom nebylo prokázáno, že by žalobce měl možnost se na jím uvedené
adrese skutečně zdržovat. Je sice pravda, že se mu na uvedenou adresu v několika případech podařilo
doručit zaslanou poštu, na stranu druhou však správní orgán volil i náhradní doručení na adresu jeho
zaměstnavatele, kam se mu taktéž podařilo jednu ze zásilek doručit. Tato skutečnost nevypovídá nic
o tom, zda žalobce měl možnost na uvedené adrese uspokojovat svou ubytovací potřebu, a to bez
ohledu na to, zda se na ní pravidelně zdržoval či nikoliv. Účelem a smyslem plynoucím z právní úpravy
a judikatury k projednávané problematice je omezit situace, kdy by se na uvedených adresách nemohly
reálně osoby ubytovat vůbec, případně by na adresách bylo uváděno neúměrně vysoké číslo
ubytovaných cizinců. Ani v jednom případě by přitom pouhé formální prokázání nemohlo prokázat
stav skutečný. V projednávané věci přitom nebylo možné tuto skutečnost ověřit, neboť hlídka
se do bytu žalobce (ani do činžovního domu samotného) vůbec nedostala.
[17] Správní orgán prvního stupně dal žalobci možnost rozptýlit pochyby o možnosti faktického
užívání jím uvedeného ubytování, když jej přípisem ze dne 2. 7. 2015 uvědomil o tom, že se mu
na danou adresu nedaří doručovat a ze žalobcem uvedených informací nelze ověřit, zda na uvedené
adrese pobývá. Nejvyšší správní soud v této souvislosti poznamenává, že v případě tohoto požadavku
správního orgánu se nejednalo o exces, jak uváděl žalobce v žalobě; obdobnou věcí se již Nejvyšší
správní soud zabýval, avšak v této věci na rozdíl od nyní projednávaného skutkového stavu správní
orgán prvního stupně žalobce vyzval k předložení nájemní smlouvy a dokladu o zaplacení nájemného,
aniž by jakkoliv uvedl, co bylo touto výzvou sledováno. V těchto okolnostech je tedy nutné oba případy
odlišit, neboť v nyní projednávané věci správní orgán prvního stupně žalobci přesně konkretizoval,
proč nepovažuje jím dodané potvrzení o zajištění ubytování za dostatečné, srov. k tomu rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2018, č. j. 9 Azs 140/2018 - 22. V citované věci bylo právě
pro tuto vadu zrušeno rozhodnutí správního orgánu již městským soudem. Správní orgán prvního
stupně dal žalobci také možnost doložit tuto skutečnost relevantními podklady, což žalobce splnil
pouze částečně. Samotná nájemní smlouva totiž stejně jako potvrzení o zajištění ubytování nevypovídá
nic o skutečném stavu a může být v tomto případě považována taktéž za čistě formální doklad. Žalobce
mohl správní orgán kdykoliv informovat o tom, že pracuje do pozdních hodin, a proto nebyl v době
pobytových kontrol na uvedeném místě pobytu k zastižení. Tuto informaci však uvedl až v doplnění
odvolání.
[18] Na věci nemůže nic změnit ani to, že žalobce předložil doklady o hrazení nájemného a služeb
s ním spojených a také fotografie z pronajímané nemovitosti až v řízení o podaném odvolání. Zásadu
koncentrace řízení vyjádřenou v §82 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř.“), podle kterého se k novým skutečnostem a k návrhům
na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, přihlédne
jen tehdy, pokud jde o skutečnosti nebo důkazy, které nemohl uplatnit účastník již dříve, je nutné užít
také v nyní projednávané věci. Lze sice přisvědčit, že tato zásada není neomezená a v určitých typech
řízení je prolomena zásadami uvedenými zejména v §2 a §3 s. ř., avšak v nynějším případě takovou
výjimku uplatnit nelze. Řízení bylo vedeno o žádosti žalobce, tedy nebylo zahájeno z moci úřední.
Nebylo rozhodováno ani o uložení povinnosti ani o otázce správního trestání. Žalobce neuvedl
ani žádné relevantní důvody, které by objasnily, proč nemohl doklady předložit již v řízení před
správním orgánem prvního stupně. Aplikace koncentrace řízení proto nebyla v projednávané věci
zbytečným formalismem, ale s ohledem na shora uvedené postupovala stěžovatelka zcela správně.
[19] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů uzavírá, že každý cizinec, který chce pobývat
na území České republiky, má povinnost si k tomu zajistit právní titul. Žalobce se přitom vlastní vinou
nepokusil pochybnosti správního orgánu o místu jeho skutečného pobytu vyvrátit a správnímu orgánu
prvního stupně tak neposkytl dostatečnou součinnost pro prokázání skutečností uváděných v žádosti
o zaměstnaneckou kartu.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Pro uvedené shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost důvodnou, a proto jí napadené
rozhodnutí městského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž
je vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu dle §110 odst. 4 s. ř. s. O věci přitom rozhodl
bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[21] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. ledna 2020
JUDr. Radan Malík
předseda senátu