ECLI:CZ:NSS:2020:ARS.1.2020:25
sp. zn. Ars 1/2020 - 25
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského
referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Tomáše
Langáška, soudkyně a soudců Josefa Baxy, Michaely Bejčkové, Radana Malíka, Petra Mikeše,
Pavla Molka a Ivo Pospíšila (soudce zpravodaj) v právní věci navrhovatele: Přípravný výbor
pro vyhlášení místního referenda ve statutárním městě Zlíně, jednající zmocněncem P. S.,
zastoupen Mgr. Markétou Vojtáškovou, advokátkou se sídlem Kvítková 124, Zlín, proti odpůrci:
statutární město Zlín, se sídlem náměstí Míru 12, Zlín, zastoupen Mgr. Tomášem Machurkem,
advokátem advokátní kanceláře MT Legal s. r. o., se sídlem Jakubská 121/1, Brno, týkající se
návrhu na vyhlášení místního referenda, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení
Krajského soudu v Brně ze dne 20. 12. 2019, čj. 67 A 2/2019 - 243,
takto:
I. Kasační stížnost se o d mí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) se v řízení před krajským soudem domáhal podle
§91a odst.1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), vyhlášení místního referenda na území statutárního města Zlín k těmto třem
otázkám:
1. „Má statutární město Zlín odvolat na nejbližší valné hromadě Vak Zlín stávající členy orgánů Vak Zlín,
zvolit nové členy a uložit těmto členům realizovat výsledky referenda?“
2. „Má statutární město Zlín jako ovládající osoba Vodovodů a kanalizací Zlín (dále jen ‚Vak Zlín‘)
na nejbližší valné hromadě Vak Zlín uložit jeho vedení prosazovat samostatné provozování vodohospodářské
infrastruktury Vak Zlín a za tímto účelem neprodlené ukončení smluv s Moravskou vodárenskou a.s.?“
3. „Souhlasíte s tím, aby statutární město Zlín při výkonu své samostatné působnosti nepokračovalo ve stávajícím
provozním modelu provozování vodohospodářské infrastruktury, kdy je tato infrastruktura pronajímána
společnosti Moravská vodárenská a.s.?“
[2] Stěžovatel uplatnil návrh na konání místního referenda u odpůrce dne 14. 1. 2019,
přičemž zastupitelstvo odpůrce na zasedání dne 7. 2. 2019 vyhlášení místního referenda
neschválilo; usneslo se, že o takto navržených otázkách nelze místní referendum konat, protože
otázky jsou v rozporu s právními předpisy nebo by s nimi mohlo být v rozporu rozhodnutí
v místním referendu [§7 písm. d) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu (dále jen „zákon
o místním referendu“)]. Odpůrce drží ve Vodovodech a kanalizacích Zlín, a.s., podíl ve výši
46,27 % a nemá tak nadpoloviční většinu hlasů na valné hromadě, a tedy není sám schopen
„realizovat provedení otázek“. Podle odpůrce jde o plnění nemožné a otázky jsou formulovány
tak, že by mohly vyvolat protiprávní jednání spočívající v zasahování do obchodního vedení
Vodovodů a kanalizací Zlín, a.s. V případě otázky č. 3 není zcela jasný její smysl.
[3] Krajský soud usnesením ze dne 14. 3. 2019, č. j. 67 A 2/2019-136, návrh zamítl,
neboť ve shodě s odpůrcem dospěl k závěru, že kladnou odpověď na první otázku nelze
realizovat. Odpůrce nemá nadpoloviční většinu hlasů na valné hromadě nutnou pro odvolání
členů představenstva a dozorčí rady. Tvrzení stěžovatele, že pro odvolání stávajících členů orgánů
budou hlasovat i jiní akcionáři, označil krajský soud za spekulaci. Pokud by odpůrce hodlal
realizovat výsledek referenda v rámci první otázky, buď by jej realizovat nemohl, nebo
by ho musel realizovat bez toho, že by disponoval dostatečným počtem hlasů na valné hromadě.
Rozhodnutí v místním referendu, které by to odpůrci ukládalo, by mohlo být v rozporu
s právními předpisy [§7 písm. d) zákona o místním referendu]. Krajský soud však současně
dospěl k závěru, že v případě závadnosti jedné z dílčích otázek, jež jsou otázkami zřetelně
již podle samotného stěžovatele provázanými a evidentně se vztahujícími k jednomu tématu
(v daném případě otázky první, která je nehlasovatelná), nelze konat referendum o otázkách jako
celku, a proto krajský soud návrh zamítl jako celek.
[4] Tento názor korigoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 11. 2019,
č. j. Ars 1/2019-38. Vyšel v něm z toho, že stěžovatel v kasační stížnosti nezpochybnil závěry
krajského soudu, pokud jde o první a druhou otázku, ani pokud jde o hodnocení jejich
provázanosti, ale předmětem jeho nesouhlasu byla otázka třetí a možnost jejího oddělení
a samostatného vyhlášení. Dospěl přitom k závěru, že třetí otázka má povahu konzultativní
a je od prvních dvou oddělitelná. Výsledek hlasování o ní by nebyl jasným příkazem adresovaným
odpůrci a stanovujícím, jak má či nemá s konečnou platností rozhodnout, ale šlo by pouze
o vymezení „přístupu“, který má při provozování vodohospodářské infrastruktury prosazovat.
Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že třetí otázku lze posuzovat zcela samostatně, a zavázal
krajský soud, aby posoudil, zda tato otázka je sama o sobě položena jednoznačně, zda není sama
nepřípustná a zda lze o ní konat místní referendum.
[5] Krajský soud nyní napadeným usnesením vyhlásil místní referendum na území
statutárního města Zlína, a to pouze o původní otázce č. 3 „Souhlasíte s tím, aby statutární město Zlín
při výkonu své samostatné působnosti nepokračovalo ve stávajícím provozním modelu provozování
vodohospodářské infrastruktury, kdy je tato infrastruktura pronajímána společnosti Moravská vodárenská a.s.?“,
a ve zbývající části návrh zamítl. Vyšel přitom z toho, že podle rozsudku Nejvyššího správního
soudu navrhovatel v kasační stížnosti nezpochybnil předchozí závěry krajského soudu, pokud
jde o hodnocení první a druhé otázky a jejich provázanosti; Nejvyšší správní soud se k nim
nevyslovoval, a krajský soud proto neměl důvodu se od svých původních závěrů odchýlit.
Zopakoval tedy svůj předchozí závěr, že první dvě otázky spolu souvisejí, jsou provázány,
doplňují se a mají v rámci působení na voliče tvořit jeden celek, přičemž realizace výsledku
odpovědi na první otázku je nemožná, neboť odpůrce drží ve Vodovodech a kanalizacích
Zlín, a. s., pouze podíl ve výši 46,27 % a nedisponuje na valné hromadě většinou hlasů. Na tom
nic nemění ani skutečnost, že na minulých jednáních valné hromady se účastnili akcionáři
se součtem hodnot akcií nižším než 100 %, ani to, že z doložených stanovisek dalších akcionářů
(obec Želechovice nad Dřevnicí), nebo z průběhu jednání jejich zastupitelstev (obce Lukov
a Fryšták) plyne, jak budou na budoucích valných hromadách postupovat. Pokud jde o návrh
na vyhlášení prvních dvou otázek, krajský soud jej proto výrokem III usnesení opět zamítl.
[6] Krajský soud byl naopak vázán závěry Nejvyššího správního soudu stran oddělitelnosti
třetí otázky. Posoudil, že nejde o otázku nejasnou do té míry, že by byla nehlasovatelná,
a neshledal ani její nepřípustnost, proto v této části návrhu vyhověl a vyhlásil místní referendum
pouze o této třetí otázce (výrok I usnesení), přičemž respektoval změnu petitu, kterou provedl
navrhovatel, pokud jde o původně navrhovaný termín konání místního referenda, a termín
stanovil společně s nejbližšími volbami do krajského zastupitelstva (výrok II usnesení).
[7] Stěžovatel napadl usnesení krajského soudu novou kasační stížností. Ačkoliv v jejím textu
uvedl, že brojí toliko proti výroku III usnesení krajského soudu, tedy proti výroku, jímž soud
zamítl návrh na vyhlášení místního referenda o otázkách č. 1 a 2, v závěrečném shrnujícím žádání
(petitu) navrhl zrušit usnesení jako celek (Nejvyšší správní soud však stěžovatele nevyzýval
k odstranění tohoto rozporu, neboť, jak bude uvedeno níže, nemohl mít vliv na posouzení
kasační stížnosti a její odmítnutí pro nepřípustnost).
[8] Stěžovatel v kasační stížnosti namítl nezákonnost spočívající v nesprávném posuzení
právní otázky soudem. Podle stěžovatele krajský soud postupoval v rozporu s čl. 22 Listiny
základních práv a svobod, neboť navržené otázky č. 1 a 2 posoudil přísně formalisticky,
a to i přesto, že splňují zákonné podmínky k realizaci politického práva hlasovat v místním
referendu. Stěžovatel se domnívá, že není úlohou soudu, aby hodnotil, jakým způsobem a jakými
prostředky odpůrce výsledky referenda bude realizovat, pokud otázky splňují zákonné podmínky
podle zákona o místním referendu. Závěr krajského soudu o nemožnosti realizace výsledku
referenda je založen na extenzivním výkladu §7 zákona o místním referendu, neboť zákon
nestanovuje, že by se mělo při posuzování obsahu a formy otázek řešit také to, jak se budou
výsledky referenda realizovat. Soud pak ani neuvedl, z jakého konkrétního zákonného důvodu
považuje první dvě otázky za nepřípustné.
[9] Stěžovatel je dále toho názoru, že dostatečně prokázal, že výsledek referenda by bylo
možné fakticky realizovat s ohledem na stanoviska a postoje dalších akcionářů (obce Fryšták,
Želechovice nad Dřevnicí a Lukov). Odpůrce společně s těmito akcionáři bude mít na valné
hromadě nadpoloviční většinu hlasů, i kdyby se jí účastnili akcionáři disponující 100 % hlasů.
Stěžovatel dále namítal, že odpůrce vždy na valných hromadách disponoval nadpoloviční
většinou hlasů, a není důvodu, aby tomu tak nebylo i v budoucnu. Krajský soud však k těmto
skutečnostem nijak nepřihlížel a jeho závěr o nerealizovatelnosti výsledku referenda je tak stejnou
spekulací, jakou vytýká stěžovateli.
[10] Jako nezákonný označil stěžovatel i závěr soudu, že důsledky nemožnosti postupovat
podle výsledku referenda by byly nekorektně přičítány v dalším politickém boji k tíži odpůrce,
resp. jeho stávající politické reprezentace. Tento závěr je dle stěžovatele rovněž pouze spekulací,
která naopak brání volné soutěži politických sil a vůči stávající politické reprezentaci
je „ochranářská“. Krajský soud tak upřednostnil zájem stávajících politiků před zájmem občanů.
[11] S ohledem na to stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu
zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení, případně aby sám Nejvyšší správní soud vyhlásil místní
referendum ve znění všech tří otázek.
[12] Nejvyšší správní soud se zabýval nejprve otázkou, zda jsou v dané věci splněny veškeré
podmínky řízení, přičemž shledal, že kasační stížnost je nepřípustná.
[13] Podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. „[k]asační stížnost je dále nepřípustná proti rozhodnutí,
jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí,
je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního
soudu.“
[14] Nepřípustnost kasační stížnosti se vztahuje k otázkám, které již dříve v téže věci závazně
posoudil Nejvyšší správní soud. Tato skutečnost vyplývá rovněž z usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 - 165, podle kterého „[l]ze tedy
konstatovat, že ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. obecně vyjadřuje nepřípustnost kasačních stížností
směřujících proti rozhodnutím soudu vydaným po předchozím zrušení jejich původních rozhodnutí Nejvyšším
správním soudem. Tato zásada nepřípustnosti kasačních stížností je prolomena jen v případech, kdy je namítáno,
že se soud neřídil závazným právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozhodnutí.“
[15] Uváděné usnesení rozšířeného senátu rozšířilo odkazem na dispoziční zásadu
nepřípustnost kasační stížnosti podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. i na situaci, kdy stěžovatel
uplatňuje v opakované kasační stížnosti námitky nové, které neuplatnil v předchozím řízení
o kasační stížnosti. „Podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. je kasační soud vázán rozsahem a důvody kasační
stížnosti, přičemž nad jejich rámec posuzuje skutečnosti v těchto ustanoveních uvedené. Po stěžovateli lze
spravedlivě požadovat, aby v souladu s principem ,vigilantibus iura’ a dispoziční zásadou uplatnil veškeré důvody,
z nichž dovozuje nezákonnost rozhodnutí krajského soudu nebo vady řízení, které jeho vydání předcházely,
již v první kasační stížnosti, pokud tak (mj. s ohledem na obsah řízení před krajským soudem a důvody jeho
rozhodnutí) učinit může.“ Rozšířený senát proto dospěl v odkazovaném usnesení k závěru,
že ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Nejvyššímu správnímu soudu brání i v tom,
aby posuzoval námitky, které účastník řízení ve své první kasační stížnosti neuplatnil, ačkoliv
je uplatnit mohl. Nejvyšší správní soud o takových námitkách v řízení o předchozí kasační
stížnosti nerozhodoval, a jejich posouzení se proto nestalo a nemohlo stát součástí závazného
právního názoru. Účastník řízení pak v druhé kasační stížnosti může napadnout jedině
nesprávnou realizaci závazného právního názoru či pokynu a závěry z ní vyplývající, včetně
nastolení otázek, které nemohly být předmětem první kasační stížnosti (typicky pro procesní vady
nebo pokud došlo k zásadní změně zjištěných skutkových okolností) (bod 28 usnesení
rozšířeného senátu).
[16] Uvedené závěry jsou plně použitelné i na nynější případ stěžovatele. V předchozím
rozsudku ze dne 13. 11. 2019, č. j. Ars 1/2019-38, vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační
stížnost tak, že stěžovatel nezpochybňoval závěry krajského soudu stran posouzení první a druhé
otázky, namítal pouze jejich nepřezkoumatelnost a brojil proti tomu, že tvrzení stěžovatele soud
hodnotil jako spekulace. Tyto námitky Nejvyšší správní soud označil za nedůvodné
a v předchozím rozsudku je vypořádal (body 19 a 20 rozsudku; pro úplnost lze uvést, že námitku
pozastavení výkonu hlasovacích práv některých akcionářů a v důsledku toho snížení kvóra
pro hlasování na valné hromědě pak označil jako nepřípustnou podle §104 odst. 4 s. ř. s.,
neboť ji stěžovatel neuplatnil v původním řízení před krajským soudem). Nejvyšší správní soud
se proto právním hodnocením první a druhé otázky věcně nezabýval, neboť k tomu stěžovatel
rozsahem svých námitek ani nedal prostor. Právní hodnocení krajského soudu korigoval kasační
soud pouze pokud jde o oddělitelnost třetí otázky, a v tomto rozsahu zavázal krajský soud jejím
posouzením z hlediska její jednoznačnosti a přípustnosti. Vázán tímto právním názorem rozhodl
krajský soud znovu, přičemž samostatně posoudil třetí otázku, kterou shledal způsobilou
vyhlášení.
[17] Pokud stěžovatel nyní v opakované kasační stížnosti brojí proti výroku usnesení krajského
soudu, jímž byla zamítnuta zbývající část jeho návrhu na vyhlášení otázek č. 1 a 2 v referendu,
jedná se o kasační stížnost nepřípustnou, neboť nyní uváděné námitky neuplatnil již v předchozí
kasační stížnosti, ačkoliv mu v tom nic nebránilo. Smyslem řízení o kasační stížnosti je posoudit
rozhodnutí krajského soudu ze všech hledisek uvedených v §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., pokud
možno v jednom řízení, nikoliv je postupně přezkoumávat v závislosti na tom, který důvod
stěžovatel uplatní v dalších kasačních stížnostech poté, co jeho předchozí námitce bylo
vyhověno. Takové „řetězení“ kasačních stížností by odporovalo zásadě právní jistoty a principu
předvídatelnosti rozhodování, a nebylo by korektní ani ve vztahu ke krajskému soudu, jehož
rozsudek vydaný za nezměněných skutkových a právních poměrů by byl postupně zrušován
na základě nových důvodů uplatňovaných v opakovaných kasačních stížnostech (viz již citované
usnesení rozšířeného senátu, bod 27).
[18] Podle Nejvyššího správního soudu nedošlo v novém řízení před krajským soudem
k takovým změnám, které by mohly vést k uplatnění jakékoliv výjimky z nepřípustnosti
opakované kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že stěžovatel v novém řízení
před krajským soudem doložil účast jednotlivých akcionářů na předchozích valných hromadách,
stanoviska některých akcionářů a zápisy z jednání jejich zastupitelstev, to však nepředstavuje
změnu skutkového stavu oproti předchozímu řízení před krajským soudem, neboť tyto
skutečnosti (tj. že účast na valných hromadách nedosahovala 100 % hlasů a že další akcionáři
jsou připraveni hlasovat pro odvolání členů z orgánů Vodovodů a kanalizací Zlín, a.s.) stěžovatel
tvrdil již v předchozím řízení a krajský soud se s nimi vypořádal v prvním usnesení. Stěžovateli
tak nic nebránilo v tom, aby posouzení těchto skutečností učinil předmětem již předchozí kasační
stížnosti.
[19] Stěžovatel tak v kasační stížnosti uplatnil námitky týkající se právního hodnocení první
a druhé otázky, které mohl uplatnit již v předchozí kasační stížnosti, o níž Nejvyšší správní soud
rozhodl rozsudkem ze dne 13. 11. 2019, č. j. Ars 1/2019-38. Kasační stížnost směřující proti této
části usnesení krajského soudu je proto nepřípustná podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.
[20] Jak již bylo zmíněno, ačkoliv v textu kasační stížnosti stěžovatel výslovně uvedl, že napadá
toliko výrok III usnesení krajského soudu, a pouze k němu se upínala jeho argumentace, v petitu
kasační stížnosti naopak specifikoval, že navrhuje zrušení usnesení krajského soudu jako celku,
tj. včetně jeho výroku I, jímž krajský soud stěžovateli vyhověl a vyhlásil místní referendum o třetí
otázce. Nejvyšší správní soud má za to, že kasační stížnost směřující nejen proti zamítavému
výroku, ale rovněž proti výroku, jímž bylo stěžovateli vyhověno, je tzv. subjektivně nepřípustná,
neboť by jí stěžovatel brojil proti části usnesení, která byla vůči jeho návrhu naopak příznivá
a nemohla mu na jeho právech vzniknout újma (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 12. 2012, č. j. 1 Ans 17/2012-33). Návrhem na zrušení celého usnesení krajského soudu
směřuje stěžovatel proti vlastní argumentaci, na níž založil již předchozí kasační stížnost,
totiž že třetí otázka je od prvních dvou oddělitelná a je samostatně způsobilá vyhlášení v místním
referendu. Napadením celého usnesení krajského soudu pak nelze zhojit ani nepřípustnost
kasační argumentace ve vztahu k zamítavému výroku krajského soudu, jak byla konstatována
výše. Není důvodu, aby si stěžovatel tímto způsobem, pokud to tak vůbec zamýšlel, otevřel
přezkum té části usnesení, která je založena na právních závěrech, které se nemohly stát
předmětem přezkumu Nejvyšším správním soudem v předchozím řízení o kasační stížnosti.
[21] Ze všech výše uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítl
podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
[22] O nákladech řízení mezi účastníky bylo rozhodnuto podle §93 odst. 4 s. ř. s., dle kterého
nemá ve věcech místního referenda žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. února 2020
Tomáš Langášek
předseda senátu