ECLI:CZ:NSS:2020:NAD.155.2020:143
sp. zn. Nad 155/2020 - 143
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: J. N., proti
žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha
2, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného, o nesouhlasu Krajského soudu v Praze
s postoupením věci,
takto:
I. Nesouhlas Krajského soudu v Praze s postoupením věci je dův o dný .
II. Soudem m ís t n ě p ř ís l u š n ý m k řízení ve věci vedené prvotně u Městského
soudu v Praze pod sp. zn. 6 A 70/2018 je Městský soud v Praze.
Odůvodnění:
[1] Žalobou podanou u Městského soudu v Praze (dále též jen „městský soud“) dne
30. 4. 2018, ve znění upřesňujícího podání ze dne 29. 5. 2019, se žalobce domáhal ochrany proti
nečinnosti žalovaného spočívající v nevydání rozhodnutí o jeho žádostech o obnovu řízení
ze dne 20. 10. 2017, 13. 1. 2018 a 19. 1. 2018.
[2] Po upřesnění žaloby a jejího petitu městský soud řízení usnesením ze dne 6. 8. 2019,
č. j. 6 A 70/2018 – 74, částečně zastavil podle §47 písm. a) soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“). Poté zůstala předmětem řízení tvrzená nečinnost žalovaného tak, jak je uvedena
v odstavci [1] výše. Žalobce brojil proti usnesení č. j. 6 A 70/2018 – 74, včasnou kasační stížností
podanou u Nejvyššího správního soudu, řízení však bylo následně zastaveno pro zpětvzetí
kasační stížnosti (usnesením ze dne 31. 10. 2019, č. j. 6 As 166/2019 – 16).
[3] Městský soud dále po více než dvou letech od zahájení řízení v rámci zkoumání
podmínek řízení, konkrétně místní příslušnosti, zjistil, že řízení ve věci žádostí žalobce o obnovu
řízení jsou vedena v návaznosti na řízení o vyřazení žalobce z evidence uchazečů o zaměstnání
podle zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (dále jen „zákon o zaměstnanosti“). V této
souvislosti připomněl, že od 26. 11. 2012 nabyla účinnosti novela s. ř. s. provedená zákonem
č. 396/2012 Sb. Nejvyšší správní soud v této souvislosti opakovaně zdůraznil, že zákonodárce
zmíněnou novelou založil speciální místní příslušnost podle §7 odst. 3 s. ř. s., a to mimo jiné
„ve věcech zaměstnanosti“. Nejvyšší správní soud dovodil, že pojem „ve věcech zaměstnanosti“ zahrnuje
taková řízení, která byla vedena a v nichž bylo vydáno rozhodnutí podle zákona o zaměstnanosti.
[4] Městský soud konstatoval, že řízení, v jejichž rámci se žalobce domáhá ochrany před
nečinností žalovaného, přímo navazují na původní rozhodnutí o vyřazení žalobce z evidence
uchazečů o zaměstnání. To je upraveno v §30 zákona o zaměstnanosti a úzce souvisí
s problematikou zprostředkování zaměstnání. Projednávaný případ je tak podle názoru
městského soudu věcí zaměstnanosti ve smyslu §7 odst. 3 s. ř. s. Je přitom nerozhodné,
že se jedná o žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, a nikoli přímo o rozhodnutí
ve věci zaměstnanosti. Tento závěr podpořil městský soud odkazem na komentářovou literaturu
k s. ř. s., podle níž se §7 odst. 3 s. ř. s. vztahuje na všechny žalobní typy ve správním soudnictví.
Na postup městského soudu nemělo vliv, že v jiné obdobné věci žalobce tento soud jeho žalobu
věcně projednal, ani to, že v nynější věci již činil procesní úkony a též procesně rozhodoval.
Podstatné bylo, že dosud ve věci nezačal jednat.
[5] S ohledem na výše uvedené městský soud s poukazem na bydliště žalobce v D. rozhodl
usnesením ze dne 15. 7. 2020, č. j. 6 A 70/2018 – 133, o postoupení věci Krajskému soudu
v Praze, do jehož obvodu tato obec spadá.
[6] Krajský soud v Praze (dále také jen „krajský soud“) s postoupením věci nesouhlasí.
Proto věc dne 13. 10. 2020 předložil dle §7 odst. 6, věty druhé s. ř. s. k rozhodnutí zdejšímu
soudu. Svůj nesouhlas zdůvodňuje tím, že autoři odborného komentáře k s. ř. s. a rovněž městský
soud nijak argumentačně nerozvádějí svůj závěr o tom, že §7 odst. 3 s. ř. s. dopadá na všechny
žalobní typy. V komentáři citovaná judikatura (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 5. 2009, sp. zn. Nad 12/2009) se týkala řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
a neobsahuje žádný právní názor dopadající na nyní posuzovanou věc. Podle krajského soudu
vede naopak gramatický a systematický výklad dotčených ustanovení k tomu, že při aplikaci
§7 odst. 3 s. ř. s. je nutné přihlížet k obsazení soudu dle §31 odst. 2 s. ř. s. Obě zmíněná
ustanovení by měla být vykládána obdobně.
[7] Krajský soud poukazuje na judikaturu kasačního soudu, z níž plyne, že žaloby,
které projednává a rozhoduje specializovaný samosoudce podle §31 odst. 2 s. ř. s., jsou vždy jen
žaloby proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 s. ř. s. V případech ostatních žalobních
typů rozhoduje vždy senát. Podle Nejvyššího správního soudu je totiž v případě těchto ostatních
žalobních typů předmětem řízení nečinnost nebo zásah správního orgánu, nikoli „věc“, od níž
se nečinnost nebo zásah odvíjí. Krajský soud dále podotýká, že rovněž dikce §56 odst. 3 s. ř. s.
zjevně rozlišuje mezi žalobami na ochranu proti nečinnosti správního orgánu a proti
nezákonnému zásahu na straně jedné, a mezi žalobami v ostatních zde vyjmenovaných „věcech“,
které směřují proti rozhodnutí správního orgánu.
[8] Z uvedeného podle krajského soudu vyplývá, že v případě žaloby na ochranu před
nečinností je meritem tato nečinnost, a nikoli „věc“ samotná ve smyslu §31 odst. 2 s. ř. s.
Dle předkládajícího soudu jsou naznačené závěry plně přenositelné i na určování místní
příslušnosti na základě §7 odst. 3 s. ř. s. V nynějším případě se proto uplatní obecné pravidlo pro
určení příslušnosti dle §7 odst. 2 s. ř. s. Zvláštní pravidlo stanovené v odstavci třetím tohoto
ustanovení se zde neaplikuje, protože žaloba není podána „ve věcech zaměstnanosti“, jak tvrdí
městský soud, avšak žalobce brojí pouze proti tvrzené nečinnosti žalovaného, která jako taková
představuje onu „věc“.
[9] Krajský soud uzavírá, že §7 odst. 3 s. ř. s., respektive pojem „věc“, je třeba vykládat
obdobně jako související či obdobná ustanovení téhož zákona [§31 odst. 2 s. ř. s., §56 odst. 3
s. ř. s., jakož i §104a s. ř. s. a §16 odst. 2 písm. b) stejného zákona (ve znění do 31. 12. 2011)].
Ostatně rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 1. 2015,
č. j. 9 Azs 66/2014 – 69, systematicky vyložil pojem „věc mezinárodní ochrany“ (s odkazem
na §31 odst. 2 s. ř. s.) tak, že se vztahuje k řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
Není žádného rozumného důvodu pro to, aby byl §7 odst. 3 s. ř. s. vykládán odlišně
od zmiňovaných ustanovení. Krajský soud proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud určil,
že soudem příslušným k projednání a rozhodnutí věci je městský soud.
[10] Podle §7 odst. 2 s. ř. s. nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, je k řízení místně příslušný
soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo jinak zasáhl
do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany. Má-li tento správní orgán sídlo mimo obvod své působnosti, platí,
že má sídlo v obvodu své působnosti. Podle §7 odst. 3 s. ř. s. dále platí, že ve věcech důchodového pojištění
a dávek podle zvláštních předpisů vyplácených spolu s důchody a ve věcech zaměstnanosti, ochrany
zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, dávek státní sociální podpory, dávek pěstounské péče,
dávek pro osoby se zdravotním postižením, průkazu osoby se zdravotním postižením, příspěvku na péči a dávek
pomoci v hmotné nouzi je k řízení příslušný krajský soud, v jehož obvodu má navrhovatel
bydliště nebo sídlo, popřípadě v jehož obvodu se zdržuje.
[11] V §7 odst. 6 s. ř. s. je dále stanoveno, že není-li soud, u něhož byl návrh podán, k jeho vyřízení
místně příslušný, postoupí jej k vyřízení soudu příslušnému. Nesouhlasí-li tento soud s postoupením věci, předloží
spisy k rozhodnutí o příslušnosti Nejvyššímu správnímu soudu. Rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o této
otázce jsou soudy vázány.
[12] V prvé řadě Nejvyšší správní soud odkazuje na usnesení rozšířeného senátu ze dne
20. 11. 2018, č. j. Nad 99/2018 – 75, ve kterém zdejší soud dospěl k závěru, že „[k]rajský soud
může podle §105 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. z vlastní iniciativy zkoumat nedostatek místní
příslušnosti jen do doby, než začne jednat ve věci samé, tj. do doby, než při ústním jednání vyzve účastníky
k přednesům ve věci. Rozhoduje-li soud bez jednání, může místní příslušnost zkoumat do vydání rozhodnutí
ve věci samé. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že místně nepříslušný krajský soud již učinil procesní
úkony týkající se vedení řízení či vydal rozhodnutí procesního charakteru, ani doba, která mezitím uplynula
od podání žaloby.“ V posuzované věci však městský soud již rozhodl o částečném zastavení řízení
(usnesením ze dne 6. 8. 2019, č. j. 6 A 70/2018 – 74). Jakkoli se nejednalo o rozhodnutí ve věci
samé ve vlastním slova smyslu, tedy o rozhodnutí o vlastním meritu žaloby (zde ve smyslu
namítané nečinnosti žalovaného), jde nepochybně o rozhodnutí konečné, kterým bylo
pravomocně o části řízení (předmětu žaloby) rozhodnuto. Rozhodnutí o zastavení řízení není
pouze procesním úkonem týkajícím se vedení řízení či toliko rozhodnutím o procesních
otázkách, neboť řízení se jím pravomocně končí. I pokud by tedy městský soud nebyl místně
příslušným soudem k projednání žaloby, došlo by v důsledku jeho rozhodnutí o zastavení řízení
(tedy vydáním rozhodnutí, jímž se řízení končí, jakkoli šlo o zastavení toliko částečné) ke zhojení
nedostatku místní příslušnosti. Po rozhodnutí o částečném zastavení řízení byl pro další řízení
nadále příslušný městský soud, i kdyby tomu tak na počátku řízení nebylo (přiměřeně dále srov.
usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2018, č. j. Nad 124/2018 – 109).
[13] Nejvyšší správní soud však nesouhlasí ani s tím, z jakých důvodů městský soud přistoupil
k postoupení věci krajskému soudu, a je přesvědčen, že městský soud byl od počátku řízení
místně příslušným soudem k projednání žalobcovy žaloby. Kromě výše uvedeného, tedy,
že městský soud již ve věci rozhodoval, a proto nadále nebyl oprávněn vyslovit z moci úřední
svou místní nepříslušnost, respektive věc postoupit podle něj příslušnému soudu, tak neobstojí
ani jím prezentovaný názor na otázku místní příslušnosti v dané věci a použití §7 odst. 3 s. ř. s.
[14] Městský a krajský soud se neshodnou v otázce, zda v případě žaloby žalobce jde o věc
zaměstnanosti, a místní příslušnost je tak upravena speciálním pravidlem obsaženým v §7 odst. 3
s. ř. s., či zda se místní příslušnost odvíjí od toho, že žalobce podal žalobu na ochranu před
nečinností správního orgánu (tj. bez ohledu na to, v jaké „věci“ měl nečinný správní orgán
rozhodnout). Podle krajského soudu je právě otázka tvrzené nečinnosti žalovaného meritem věci,
a proto se místní příslušnost řídí dle obecné úpravy v §7 odst. 2 s. ř. s.
[15] Nejvyšší správní soud se ztotožnil s názorem krajského soudu.
[16] Městský soud svůj názor o nutnosti aplikace §7 odst. 3 s. ř. s. opřel zejména
o to, že podle něj řízení, v jejichž rámci se žalobce domáhá ochrany před nečinností správního
orgánu, přímo navazují na původní rozhodnutí o vyřazení žalobce z evidence uchazečů
o zaměstnání. Tento postup je upraven v zákoně o zaměstnanosti a posuzovaná věc tak spadá
pod citované ustanovení, bez ohledu na to, že jádrem sporu před správními soudy je tvrzená
nečinnost žalovaného a nikoli vydání rozhodnutí podle zákona o zaměstnanosti. Na podporu
uvedeného odkázal na názor doktríny prezentovaný v komentáři k s. ř. s. v části týkající
se §7 tohoto zákona (KÜHN, Zdeněk, et al. Soudní řád správní: komentář. Praha: Wolters Kluwer,
2019. ISBN 978-80-7598-479-1).
[17] Ve výše uvedené komentářové literatuře je uvedeno, že „[p]ravidlo bydliště navrhovatele
se uplatní pouze u vybraných agend, které jsou vyjmenovány v §7 odst. 3 s. ř. s. Vztahuje se na všechny žalobní
typy, nikoliv jen na řízení o žalobě proti rozhodnutí (usnesení NSS Nad 12/2009-66).“ Krajskému soudu
lze dát za pravdu v tom, že uvedený názor zde není dále nijak odůvodněn. Autoři odkazují toliko
na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2009, č. j. Nad 12/2009 – 29 (citovaný
komentář k s. ř. s. odkazuje na usnesení č. j. Nad 12/2009 – 66, pod danou sp. zn. však bylo
usnesení ve věci určení příslušného soudu vydáno právě na č. l. 29 – pozn. soudu). V tomto
usnesení však není učiněn žádný závěr o dopadu §7 odst. 3 s. ř. s. na všechny žalobní typy.
V tehdejší věci se jednalo o žalobu proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ve věci
invalidního důchodu, tedy nepochybně o věc důchodového pojištění a důchodového zabezpečení ve smyslu
tehdejší úpravy §7 odst. 3 s. ř. s. (ve znění účinném do 31. 12. 2011), místní příslušnost proto
byla určena bydlištěm žalobkyně. Usnesení č. j. Nad 12/2009 – 29, neobsahuje obecně platné
závěry ve vztahu k aplikaci §7 odst. 3 s. ř. s., které by byly relevantní pro nyní projednávaný
případ.
[18] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že meritem sporu je žalobcem tvrzená
nečinnost žalovaného spočívající v nevydání rozhodnutí, která nespadá pod věci zaměstnanosti
ve smyslu §7 odst. 3 s. ř. s. Dle konstantní judikatury tohoto soudu je u nečinnostních
a zásahových žalob předmětem řízení samotná nečinnost nebo zásah správního orgánu, nikoliv
„věc“, od níž se nečinnost nebo zásah odvíjí (srovnej krajským soudem odkazovaný rozsudek
ze dne 22. 11. 2011, č. j. 1 Ans 10/2011 – 86, a další tam citovanou judikaturu). Městský soud
proto postupoval nesprávně, jestliže na základě původního předmětu řízení (vyřazení žalobce
z evidence uchazečů o zaměstnání) dovodil, že i nynější věc, v níž se žalobce domáhal ochrany
před nečinností žalovaného ve věci jeho žádostí o obnovu řízení, je věcí zaměstnanosti
dle §7 odst. 3 s. ř. s. U žalob na ochranu před nečinností správního orgánu je předmětem sporu,
a tedy meritem věci, právě žalobcem tvrzená nečinnost při vydání rozhodnutí nebo osvědčení.
Je přitom nepodstatné, od jaké „věci“ (respektive v jaké věci a s jakým předmětem bylo správní
řízení konkrétně vedeno, případně o čem má být dané rozhodnutí či osvědčení vydáno) se tato
nečinnost odvíjí.
[19] Sporný §7 odst. 3 s. ř. s. je proto nutné vykládat tak, že nedopadá na všechny žalobní
typy, ale jen na žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s. (ve zde
vyjmenovaných věcech). Vskutku není rozumného důvodu, aby bylo citované ustanovení
vykládáno odlišně od jiných souvisejících ustanovení s. ř. s., na která poukázal krajský soud,
především od §31 odst. 2 tohoto zákona, dle něhož ve věcech důchodového pojištění, úrazového pojištění,
nemocenského pojištění, uchazečů o zaměstnání a jejich podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci
podle předpisů o zaměstnanosti (…), jakož i v dalších věcech, v nichž tak stanoví zvláštní zákon, rozhoduje
specializovaný samosoudce. Toto ustanovení Nejvyšší správní soud již dříve vyložil tak, že se vztahuje
pouze na rozhodování o žalobách proti rozhodnutí správního orgánu ve zde vyjmenovaných
věcech, a nedopadá tak na žaloby nečinnostní a zásahové, byť by s uvedenými „věcmi“ jinak
souvisely (viz např. již výše citovaný rozsudek č. j. 1 Ans 10/2011 – 86).
[20] Krajský soud nadto trefně poukázal na možnost analogické aplikace judikaturních závěrů
ke zvláštnímu stanovení místní příslušnosti soudů dle §32 odst. 3 zákona č. 325/1999 Sb.,
o azylu, a k pojmu „věc mezinárodní ochrany“. I zde bylo kasačním soudem v minulosti judikováno,
že ve vztahu k jiným žalobním typům, než je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu, se toto
zvláštní pravidlo neužije a postupuje se podle §7 odst. 2 s. ř. s. (srovnej usnesení ze dne
15. 2. 2007, č. j. Nad 48/2006 – 18, či již výše zmiňované usnesení rozšířeného senátu
č. j. 9 Azs 66/2014 – 69, v němž se tento soud zabýval výkladem pojmu věc mezinárodní ochrany dle
§104a odst. 1 s. ř. s.).
[21] Podle §79 odst. 2 s. ř. s. žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení má povinnost
vydat rozhodnutí nebo osvědčení. Tímto správním orgánem je v projednávané věci Ministerstvo práce
a sociálních věcí se sídlem v Praze. Soudem místně příslušným k projednání a rozhodnutí
žalobcem podané žaloby na ochranu proti nečinnosti je tedy městský soud, v jehož obvodu
má sídlo správní orgán, který se podle žalobního tvrzení dopustil nečinnosti (§79 odst. 2 s. ř. s.,
ve spojení s §7 odst. 2 s. ř. s.; srovnej usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2020,
č. j. Nad 72/2020 – 31).
[22] S ohledem na výše uvedené proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že nesouhlas Krajského
soudu v Praze s postoupením věci je důvodný (výrok I. tohoto usnesení) a určil, že soudem
místně příslušným k projednání a rozhodnutí věci původně vedené u Městského soudu v Praze
pod sp. zn. 6 A 70/2018 (nyní vedené u Krajského soudu v Praze pod sp. zn. 54 A 19/2020),
je právě Městský soud v Praze (výrok II. tohoto usnesení). Rozhodnutím Nejvyššího správního
soudu o otázce místní příslušnosti jsou soudy vázány (§7 odst. 6, věta třetí s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou přípustné opravné prostředky
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 19. listopadu 2020
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu