ECLI:CZ:NSS:2021:1.AFS.362.2020:67
sp. zn. 1 Afs 362/2020 - 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
Mgr. Sylvy Šiškeové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobkyně: Společnost Podané ruce
o. p. s., se sídlem Hilleho 1842/5, Brno, zastoupené JUDr. Petrem Smejkalem, advokátem
se sídlem Jugoslávská 622/64, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj,
se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne
6. 3. 2020, č. j. MMR-10529/2020-26, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 22. 9. 2020, č. j. 11 A 51/2020-30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Řídící orgán Integrovaného regionálního operačního programu (dále jen „řídící orgán“)
opatřením ze dne 13. 10. 2019 rozhodl o tom, že žalobkyni nevyplatí část dotace ve výši 5 %
z částky určené k financování veřejné zakázky „Stavební práce – rekonstrukce objektu
Podcestného Mlýna“. Tato část dotace ve výši 530.066,40 Kč nebyla vyplacena proto,
že žalobkyně nezahájila otevírání obálek s nabídkami bez zbytečného odkladu po uplynutí lhůty
pro podání nabídek. Lhůta pro podání nabídek skončila dne 13. 8. 2018 o půlnoci, přičemž
k otevírání obálek s nabídkami došlo až dne 14. 8. 2018 s časovou prodlevou deseti hodin.
Rozhodnutím uvedeným v záhlaví tohoto rozsudku shledal žalovaný na základě námitek
žalobkyně opatření řídícího orgánu za oprávněné a potvrdil je.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně bránila žalobou, kterou Městský soud v Praze
(dále jen „městský soud“) zamítl. Podle soudu je klíčovou otázkou výklad pojmu bez zbytečného
odkladu podle §110 odst. 1 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Městský soud
citoval judikaturu Ústavního soudu i Nejvyššího soudu a zdůraznil, že s myslem požadavku
na otevírání obálek s nabídkami bez zbytečného odkladu je záruka transparentnosti řízení, včetně
znemožnění manipulace s nabídkami. Mělo by se tedy jednat o časový odstup v řádu minut
či desítek minut s cílem otevřít obálky co nejdříve po skončení lhůty pro podání nabídek.
[3] Do tohoto pravidla by mohla zasáhnout pouze objektivní překážka, kterou by byla
zejména vyšší moc, např. povodeň. Takovou objektivní překážkou však podle městského soudu
nemůže být noc. Okamžik konce lhůty pro podání nabídek totiž stanovila žalobkyně; měla tedy
určit takovou lhůtu, aby mohla dostát zákonné povinnosti. V posuzované věci však došlo
k otevření obálek s nabídkami až za deset hodin po uplynutí lhůty pro podání nabídek. Pokud
by soud přijal výklad žalobkyně, musel by též akceptovat otevírání obálek až po uplynutí
víkendových dní, pokud by lhůta končila o páteční půlnoci, případně například až po skončení
vánočních svátků. Noční doba tedy podle městského soudu není okolností, která by ospravedlnila
otevírání obálek s nabídkami s časovým odstupem deseti hodin.
II. Kasační stížnost žalobkyně a vyjádření žalovaného
[4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) v kasační stížnosti uplatnila důvod podle §103
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Odmítá,
že by zákon o zadávání veřejných zakázek zakazoval určovat lhůty pro podávání nabídek
ve dnech. Tento zákon ani nestanoví povinnost otevřít obálky s nabídkami do několika minut,
resp. několika málo hodin po skončení lhůty pro podání nabídek. Soudem citovaná judikatura
podle stěžovatelky není přiléhavá.
[5] Stěžovatelka popírá, že by porušila zásadu transparentnosti. Při stanovení lhůty
pro podání nabídek vycházela z §54 zákona o zadávání veřejných zakázek. Stěžovatelka
nesouhlasí s tím, že důvod pro kvalifikovaný odklad otevírání obálek s nabídkami může spočívat
pouze v přípravě na toto otevírání a nemůže být odůvodněn jinými okolnostmi. Vše, co neplyne
ze svévole zadavatele, může být podle stěžovatelky objektivní okolností a vyžaduje individuální
posouzení.
[6] Podstatná část prodlení s otevíráním obálek s nabídkami byla v případě stěžovatelky
způsobena noční dobou, což je příčina objektivní a předvídatelná. Otevírání obálek v průběhu
hluboké noci by bylo nejen nestandardní, ale i diskriminační pro značnou část uchazečů. Dobu
od skončení lhůty pro podání nabídek do zahájení obvyklého života v následující pracovní den
lze podle stěžovatelky považovat za legitimní součást doby nezbytně nutné k administrativní,
technické a organizační přípravě tohoto úkonu.
[7] Podle stěžovatelky je z hlediska zásady transparentnosti nerozhodné, jak dlouho nejsou
obálky otevřeny. Hrozba ovlivnění výběru nabídky souvisí výhradně se subjektivními,
neprůhlednými důvody na straně zadavatele, což není tento případ. Stěžovatelka je přesvědčena,
že okamžik otevírání obálek stanovila správně. Doba 10:00 hodin dopoledne je čas přibližně
dvě hodiny po začátku obvyklé pracovní doby a byla využita k organizační přípravě jednání
a umožnila mimobrněnským uchazečům účastnit se úkonu. Tyto okolnosti byly očekávatelné
a předem předvídané v zadávací dokumentaci.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že určení konce lhůty pro podání
nabídek spadá do sféry vlivu zadavatele, jenž si musí být vědom svých zákonných povinností.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti nejprve hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] V posuzované věci byla stěžovatelce krácena dotace poskytnutá na rekonstrukci objektu
Podcestného Mlýna v rozsahu 5 % z celkové části dotace, neboť stěžovatelka v rozporu
se zásadou transparentnosti i s §110 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek po skončení
lhůty pro podání námitek nepřistoupila k otevírání obálek bez zbytečného odkladu. Jádrem sporu
je posouzení otázky, zda byla porušena zásada transparentnosti v situaci, kdy lhůta pro podání
nabídek skončila o půlnoci, a k otevření obálek s nabídkami došlo v 10:00 hodin následujícího
dne. Stěžovatelka je přesvědčena, že tuto otázku městský soud posoudil nesprávně; překážka
v podobě nočních hodin byla podle ní objektivní a nedošlo tedy k porušení zásady
transparentnosti.
[12] Podle §14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech nemusí poskytovatel dotace
vyplatit dotaci nebo její část, domnívá-li se důvodně, že její příjemce v přímé souvislosti
s ní porušil povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržel účel dotace nebo
podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta.
[13] Podle §6 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek „zadavatel při postupu podle tohoto
zákona musí dodržovat zásady transparentnosti a přiměřenosti“.
[14] Podle §110 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek se otevírání nabídek podaných
v listinné podobě provede „formou otevírání obálek s nabídkami, kterého se mají právo účastnit účastníci
zadávacího řízení a další osoby, o nichž tak stanoví zadavatel. Zadavatel zahájí otevírání obálek bez zbytečného
odkladu po uplynutí lhůty pro podání nabídek“.
[15] Zásada transparentnosti je dlouhodobě jednou ze základních zásad ovládajících úpravu
zadávání veřejných zakázek. Závěry vyvozené judikaturou jsou proto použitelné i tehdy, pokud
se vázaly k dříve účinnému zákonu. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
15. 9. 2010, č. j. 1 Afs 45/2010-159, č. 2189/2011 Sb. NSS, „význam zásady transparentnosti v prvé
řadě směřuje k cíli samotného práva veřejných zakázek, kterým je zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti
nakládání s veřejnými prostředky. Zákon tohoto cíle dosahuje především vytvářením podmínek
pro to, aby smlouvy, jejichž plnění je hrazeno z veřejných prostředků, byly zadavateli uzavírány při zajištění
hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli. Právě k zajištění konkurence mezi dodavateli
slouží rovněž zásada transparentnosti“. Kasační soud v tomto rozsudku odkázal i na judikaturu
Soudního dvora Evropských společenství, který v rozsudcích ze dne 7. 12. 2000 ve věci
C-324/98, Telaustria Verlags GmbH a Telefonadress GmbH proti Telekom Austria AG (Recueil
s. I-10745, bod 62), či ze dne 13. 11. 2008 ve věci C-324/07, Coditel Brabant SA proti Commune
d’Uccle a Région de Bruxelles-Capitale (Sb. rozh. s. I-8457, bod 25) vyložil, že zásada
transparentnosti spočívá v zárukách poskytovaných všem potenciálním uchazečům o veřejnou
zakázku stran odpovídajícího stupně publicity umožňujícího otevření zadávacího řízení
konkurenci, stejně jako stran kontroly nestrannosti průběhu zadávacího řízení.
[16] V zadávacím řízení se zásada transparentnosti odráží mimo jiné v požadavcích
na optimální průběh procesu po podání nabídek. Obálky s nabídkami by se tak měly otevřít
v co nejkratším čase po skončení lhůty pro podání nabídek. Samozřejmostí by mělo být umožnit
při tomto úkonu zadavatele účast uchazečů.
[17] Nejvyšší správní soud se shoduje se stěžovatelkou, že zákon o zadávání veřejných zakázek
nezakazuje stanovit lhůtu pro podání nabídek podle dní ani neurčuje způsob stanovení konce této
lhůty. Zadavatelé podlimitních veřejných zakázek, mezi něž se v této věci řadí stěžovatelka, musí
dodržet minimální lhůty pro podání nabídek podle §54 zákona o zadávání veřejných zakázek.
Nastavení okamžiku konce této lhůty je pak plně na uvážení zadavatele. Uplynutí lhůty
pro podání nabídek o půlnoci dne 13. 8. 2018 tedy stanovila sama stěžovatelka. Tímto
nešťastným načasováním, následovaným určením termínu otevírání obálek s nabídkami
na dopolední hodinu následujícího dne, však sama vyšla vstříc pro ni nepříznivému následku
v podobě krácení dotace. Pro ospravedlnění otevření obálek s nabídkami s časovým odstupem
deseti hodin nelze za dané situace nalézt oporu v zákoně, odborné literatuře ani v rozhodovací
praxi soudů či Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Naopak, tato přiléhavě citovaná
judikatura apeluje na zadavatele, že mezi skončením lhůty pro podání nabídek a otevíráním
obálek má být prodleva co nejmenší, aby byla zachována zásada transparentnosti.
[18] Kasační soud se ve shodě s městským soudem neztotožnil s tím, že by noční doba
představovala objektivní okolnost na úrovni vyšší moci, která by znemožnila otevírání obálek
v souladu se zákonným příkazem bez zbytečného odkladu. Vyšší moc, která může odůvodnit odklad
otevírání obálek s nabídkami, je popisována jako nepředvídatelná, neodvratitelná a nezaviněná
událost; typicky se jedná např. o živelní pohromu. Noční doba, tedy úsek každého kalendářního
dne, oproti tomu nastává zcela pravidelně a předvídatelně, a proto nespadá mezi okolnosti
nahodilé, které mohou ospravedlnit prodlevu s otevíráním obálek s nabídkami.
[19] Veškeré svízele, které stěžovatelka popisuje v souvislosti s možným otevíráním obálek
s nabídkami v noční době, jdou na vrub stanovení konce lhůty pro podání nabídek na půlnoc
rozhodného dne, a nemohou změnit názor kasačního soudu na výklad pojmu bez zbytečného
odkladu. V posuzované věci nezabránila otevírání obálek žádná neočekávaná překážka. Zahájení
otevírání obálek s prodlevou v délce deseti hodin, která uplynula od konce lhůty pro podání
nabídek, nelze považovat za jednání bez zbytečného odkladu, a to ani tehdy, pokud značnou část
této doby představovala noční doba. Nadto nahodilost a nepředvídatelnost tohoto prodlení
je vyloučena již tím, že uvedený termín otevírání obálek byl stanoven již v zadávací dokumentaci.
[20] Správnosti výkladu městského soudu nasvědčuje také interpretace pojmu bez zbytečného
odkladu v kontextu jiných právních odvětví. Nejvyšší soud dovodil, že „že jde o velmi krátkou lhůtu,
jíž je míněno bezodkladné, neprodlené, bezprostřední či okamžité jednání směřující ke splnění povinnosti
či k učinění právního úkonu či jiného projevu vůle, přičemž doba trvání lhůty bude záviset na okolnostech
konkrétního případu“ (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 12. 2013, sp. zn. 32 Cdo 2484/2012).
K obdobným závěrům dospěl také Nejvyšší správní soud např. při rozhodování v oblasti
správního trestání (rozsudek ze dne 20. 11. 2008, č. j. 6 As 1/2008-48).
[21] Nejvyšší správní soud na závěr doplňuje, že finanční postih v podobě krácení dotace
v dané věci neznamená, že by snad stěžovatelka, která je známá jako prospěšný subjekt
neziskového sektoru, sledovala stanovením okamžiku otevírání obálek s nabídkami nekalý úmysl.
To však nemůže mít vliv správnost závěru, že o krácení dotace bylo rozhodnuto v souladu
se zákonem.
IV. Závěr a náklady řízení
[22] Stěžovatelka se svými námitkami neuspěla. Nejvyšší správní soud nezjistil ani žádný
důvod pro zrušení napadeného rozsudku z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl tedy
kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[23] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. za použití §120
téhož zákona. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti. Žalovanému, kterému by jinak jako úspěšnému účastníku právo na náhradu
nákladů řízení příslušelo, pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné
úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. dubna 2021
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu