ECLI:CZ:NSS:2021:1.AFS.365.2020:32
sp. zn. 1 Afs 365/2020 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudkyň
Mgr. Sylvy Šiškeové a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: Základní umělecká škola
PAMFILIA, z. s., se sídlem Lázeňská 238, Velké Losiny, zastoupené JUDr. Josefem Sedláčkem
st., advokátem se sídlem Starobranská 4, Šumperk, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní
rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, o žalobě proti nečinnosti žalovaného,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 9. 9. 2020,
č. j. 10 A 92/2020-17,
takto:
I. Kasační stížnost se za m ít á .
II. Žalobce ne m á p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Regionální rada regionu soudržnosti Střední Morava sdělila žalobci přípisem ze dne
9. 2. 2015 (dále také „přípis“), že neschválila jeho žádost o financování projektu „(Ne)muzeum
aneb Cesta k pokladu“ z Regionálního operačního programu regionu soudržnosti Střední
Morava. Žalobce považoval přípis za rozhodnutí a podal proti němu odvolání k žalovanému,
který o něm podle jeho tvrzení dosud nerozhodl. Dne 8. 2. 2017 podal žalobce první žalobu
na ochranu proti nečinnosti žalovaného, kterou Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“)
usnesením ze dne 12. 7. 2017, č. j. 8 A 36/2017-40, odmítl pro nepřípustnost spočívající
v nevyčerpání prostředků ochrany před nečinností dostupných ve správním řízení. Kasační
stížnost proti uvedenému usnesení zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 27. 6. 2019,
č. j. 2 Afs 279/2017-31; ústavní stížnost proti rozsudku Nejvyššího správního soudu
odmítl Ústavní soud pro zjevnou neopodstatněnost usnesením ze dne 30. 9. 2019,
sp. zn. IV. ÚS 2798/19.
[2] Žalobce poté podal dne 25. 10. 2019 ministryni pro místní rozvoj návrh na učinění
opatření proti nečinnosti, na nějž ministryně reagovala přípisem ze dne 5. 11. 2019,
č. j. MMR-47985/2019-91, v němž žalobci sdělila, že žalovaný podle jejího názoru postupoval
správně, pokud rozhodnutí o odvolání nevydal, a proto opatření proti nečinnosti neučiní.
Druhou žalobou na ochranu proti nečinnosti žalovaného ze dne 20. 8. 2020 se žalobce domáhal
toho, aby městský soud žalovanému uložil rozhodnout ve lhůtě třiceti dnů od právní moci
rozsudku o jeho odvolání proti přípisu z roku 2015. Městský soud dospěl k závěru, že žaloba
je opožděná, jelikož lhůta pro její podání uplynula dne 12. 6. 2017, a proto ji odmítl usnesením
ze dne 9. 9. 2020, č. j. 10 A 92/2020-17.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl usnesení městského soudu kasační stížností
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s.“). Nesouhlasil se závěrem městského soudu, že otázku včasnosti žaloby je třeba
posuzovat pouze na základě žalobních tvrzení, neboť mohou nastat případy, v nichž se způsob
vedení správního řízení vymyká základním zásadám, jeví znaky svévole a nerespektuje zákonné
postupy. Takové rysy vykazuje jednání žalovaného, který odmítá rozhodnout o stěžovatelově
odvolání, přestože se stěžovatel domnívá, že žalovaný je stále povinen o něm rozhodnout.
Je nepřijatelné, aby byla ve prospěch žalovaného zohledněna skutečnost, že stěžovatel vyčkával
na skončení odvolacího řízení a nestěžoval si na liknavý postup úředníků žalovaného, v důsledku
čehož nesplnil formální podmínku při podání první žaloby na ochranu proti nečinnosti.
[4] Výklad zastávaný městským soudem, podle nějž se lhůta pro podání nečinnostní žaloby
odvíjí od okamžiku marného uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí, nikoliv od okamžiku
bezúspěšného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti podle zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, podle stěžovatele nezohledňuje smysl §80 s. ř. s. a neposkytuje účastníku řízení
právní jistotu. Podle stěžovatele je nutno obě zákonné podmínky přípustnosti nečinnostní žaloby
posuzovat jako rovnocenné a kumulativní, tj. pro přípustnost žaloby nestačí jen nedodržení lhůty
pro vydání rozhodnutí, ale rovněž vyčerpání prostředku ochrany před nečinností. Počátek běhu
lhůty pro její podání pak závisí na splnění obou podmínek.
[5] Stěžovatel dále dodal, že právní jistota dosažená marným uplynutím lhůty pro podání
nečinnostní žaloby by neměla převážit nad fixací právního stavu, který odporuje objektivnímu
právu. Nesouhlasil ani se závěrem městského soudu, podle nějž ve věci nenastaly žádné
mimořádné okolnosti, které by vyžadovaly výjimečný přístup ve smyslu závěrů nálezu Ústavního
soudu ze dne 14. 7. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 25/19 (bod 47.). Ve správním řízení je patrná neochota
žalovaného věc meritorně řešit a stěžovatel považuje jeho postup za svévolný. Lhůta stanovená
v §80 odst. 1 s. ř. s. nadto nemůže být aplikována v rozporu se svým účelem a vést tak ke zhojení
nezákonného procesního postupu žalovaného. Stěžovatel proto trvá na tom, že lhůta pro podání
nečinnostní žaloby počala běžet až doručením přípisu ministryně pro místní rozvoj dne
5. 11. 2019. Teprve na základě v něm obsaženého stanoviska vyšlo najevo, že do té doby
probíhající nečinnost žalovaného je trvalá. Nečinnostní žalobu proto stěžovatel podal včas a její
odmítnutí nebylo namístě.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti shrnul předchozí procesní vývoj a ztotožnil
se se závěry městského soudu. Dále poukázal na skutečnost, že přípis (sdělení podle §10a odst. 4
zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů) nelze považovat
za rozhodnutí ve smyslu §67 správního řádu, ale toliko za úkon podle části páté správního řádu,
jímž je žadatel informován o tom, že veřejnoprávní smlouva o poskytnutí dotace s ním nebude
uzavřena. Tento úkon lze považovat za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a napadnout
jej žalobou podle uvedeného ustanovení, tak stěžovatel ovšem neučinil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná. Poté přezkoumal napadené usnesení
městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil
při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Předmětem sporu je posouzení, zda byly v řízení před městským soudem splněny
podmínky pro odmítnutí žaloby pro opožděnost.
[10] Podle §79 odst. 1 věty první s. ř. s. „ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní
předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může
se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.“
[11] Podle §80 odst. 1 s. ř. s. platí, že „žalobu lze podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci,
v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo
osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním
orgánem proti žalobci učiněn poslední úkon.“ Podle odst. 2 téhož ustanovení nelze zmeškání lhůty
prominout.
[12] Stěžovatel se mýlí, dovozuje-li, že běh lhůty pro podání nečinnostní žaloby se odvíjí
od kumulativního splnění podmínek nedodržení lhůty pro vydání rozhodnutí a vyčerpání
prostředku ochrany před nečinností. Ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. vymezuje dvě specifické
podmínky řízení o nečinnostní žalobě: (1) tvrzení, že správní orgán nevydal rozhodnutí nebo
osvědčení, přestože mu to zákon ukládá, a (2) bezvýsledné vyčerpání prostředků, které procesní
předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti nečinnosti. Nejsou-li tyto
podmínky (spolu s obecnými podmínkami řízení ve smyslu §46 odst. 1 a 2 s. ř. s.) splněny, soud
musí žalobu jako nepřípustnou odmítnout (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 5. 2016, č. j. 5 As 9/2015-59, č. 3409/2016 Sb. NSS), jak městský soud správně
učinil v případě první stěžovatelovy nečinnostní žaloby. K dodatečnému splnění podmínky
bezvýsledného vyčerpání prostředku k ochraně proti nečinnosti nelze přihlížet. Tím méně
pak lze dodatečné splnění této podmínky zohlednit až ve fázi po uplynutí zákonné žalobní lhůty
(zde dne 12. 6. 2017, zatímco návrh na učinění opatření proti nečinnosti podal stěžovatel až dne
25. 10. 2019).
[13] Objektivní lhůta pro podání nečinnostní žaloby se podle §80 odst. 1 s. ř. s. odvíjí buď
od uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí či osvědčení, nebo od posledního úkonu v řízení.
Městský soud správně zhodnotil, že lhůta pro vydání rozhodnutí o odvolání měla žalovanému
skončit dne 10. 6. 2016. Lhůta pro podání nečinnostní žaloby tudíž uplynula v pondělí dne
12. 6. 2017. Běh žalobní lhůty závisí na uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí (zde lhůta 30 dnů,
srov. §90 odst. 6 ve spojení s §71 odst. 3 správního řádu), nikoliv na podmínce řízení spočívající
v marném vyčerpání prostředku ochrany proti nečinnosti ve správním řízení. Městskému soudu
lze přisvědčit rovněž v tom, že při výkladu zastávaném stěžovatelem by mohl být počátek běhu
lhůty žalobcem libovolně oddalován, neboť žalobce by mohl podle libosti vyčkávat s uplatněním
prostředku ochrany před nečinností podle §80 správního řádu. Uvedené pochopitelně
neznamená, že takový úmysl stěžovatel v této věci skutečně pojal.
[14] Argument, že objektivní jednoroční lhůta poskytuje právní jistotu pouze správnímu
orgánu, nikoliv účastníku řízení, odmítl Ústavní soud v již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/19.
Smysl lhůt totiž spočívá v „omezení entropie v uplatňování práv, a to obecně, nikoli pouze ve vztahu
k soukromým osobám“, a „neslouží jen zájmům toho, vůči komu je prostředek, který je lhůtou limitován, namířen
(…) nýbrž slouží právní jistotě jako takové, která je hodnotou sama o sobě“. Ačkoliv §80 odst. 1 s. ř. s.
nevede vždy a za všech okolností k okamžitému nastolení právní jistoty, přesto „k odstranění
entropie významně přispívá“.
[15] Stěžovatel rovněž usiloval o vylíčení okolností jeho věci způsobem svědčícím o potřebě
výjimečného postupu. Kasační soud se však ztotožnil s posouzením ze strany městského soudu,
že v nyní souzené věci žádné mimořádné okolnosti nenastaly. Počátek běhu jednoroční objektivní
lhůty se zde odvíjí od uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí o odvolání, a není proto obtížné
jej s jistotou určit. Skutečnost, že stěžovatel „trpělivě čekal na dokončení odvolacího řízení“ a nestěžoval
si na „liknavý postup úředníků“, je projevem jeho procesní neopatrnosti a jako takovou je třeba
ji klást k tíži stěžovatele, nikoliv žalovaného. Jak Nejvyšší správní soud konstatoval ve věci
stěžovatele již v rozsudku č. j. 2 Afs 279/2017-31 (viz zejm. body 15 a 16), proti případné
nezákonné nečinnosti poskytují správní soudy ochranu v řízení o nečinnostní žalobě až tehdy,
selžou-li dostupné prostředky nápravy „uvnitř“ systému veřejné správy. Stěžovatel se proto
měl domáhat rozhodnutí o odvolání postupem podle §80 odst. 3 správního řádu, a až v případě
neúspěchu se v zákonné lhůtě obrátit na správní soud s nečinnostní žalobou. Teprve poté,
co by městský soud zjistil, že stěžovatel využil prostředky, které správní řád stanoví k jeho
ochraně před nečinností správního orgánu, by bylo namístě zkoumat další procesní podmínky
pro věcné projednání žaloby, zejména její včasnost (analogicky srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 10. 2007, č. j. 2 As 46/2006-100, č. 2276/2011 Sb. NSS, ve vztahu
k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu). V nyní řešené věci však stěžovatel podal nejprve
nepřípustnou nečinnostní žalobu, neboť nevyčerpal prostředky nápravy podle správního řádu,
a následně další nečinnostní žalobu, která však již byla zjevně opožděná. Prostředky nápravy sice
stěžovatel ve druhém případě bezvýsledně vyčerpal a splnil tak tuto podmínku řízení, avšak stalo
se tak s časovým odstupem několika let. Městský soud proto nepochybil, pokud žalobu jako
opožděnou odmítl.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl. Nejvyšší správní soud nezjistil ani žádný důvod
pro zrušení napadeného usnesení z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl tedy kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[17] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. za použití §120
téhož zákona. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti. Žalovanému, kterému by jinak jako úspěšnému účastníku právo na náhradu
nákladů řízení příslušelo, pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné
úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. března 2021
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu