ECLI:CZ:NSS:2021:1.AFS.447.2019:31
sp. zn. 1 Afs 447/2019 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudce
JUDr. Ivo Pospíšila a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: město Štramberk,
se sídlem Náměstí 9, Štramberk, zastoupen JUDr. Taťánou Přibilovou, advokátkou se sídlem
Kadláčkova 894, Kopřivnice, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem
Vršovická 1442/65, Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne
20. 5. 2019, č. j. MZP/2019/330/1024, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 18. 11. 2019, č. j. 11 A 118/2019 - 36,
takto:
I. Kasační stížnost se za mí t á.
II. Žalobce n e má právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n e p ři z n áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce podal dne 17. 1. 2018 žádost o podporu projektu „Zásobování vodou lokality
Libotín“ (dále jen „projekt“) z Operačního programu Životní prostředí. Rozhodnutím ze dne
6. 9. 2018, č. 115D312020119, ve znění změnového rozhodnutí ze dne 9. 8. 2019, žalovaný
přiznal žalobci podle §14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová pravidla“), dotaci na projekt ve výši 6.225.800,58 Kč.
[2] Žalovaný rozhodl dne 4. 4. 2019 pod č. j. MZP/2019/330/126 podle §14e rozpočtových
pravidel o nevyplacení částky dotace ve výši 277.309,17 Kč z prostředků Operačního programu
Životní prostředí (dále jen „rozhodnutí o nevyplacení dotace“). Důvodem nevyplacení části
dotace byla dvě pochybení, která spočívala v tom, že žalobce v rozporu se zásadou přiměřenosti
a zákazu diskriminace a proti smyslu kvalifikačních požadavků
a) stanovil v zadávací dokumentaci k veřejné zakázce na stavební práce s názvem
„Odkanalizování lokality Libotín a zásobování vodou lokality Libotín“, že dodavatel musí mít
se členy realizačního týmu uzavřenou smlouvu na dobu neurčitou, případně na dobu
určitou s minimální platností do konce předpokládané lhůty pro dokončení veřejné
zakázky;
b) požadoval v zadávací dokumentaci k téže veřejné zakázce, aby dodavatelé předložili
přehled nástrojů, pomůcek, provozních a technických zařízení, které musí mít dodavatel
při plnění veřejné zakázky k dispozici, se specifikací obsahující výrobní číslo, popřípadě
státní poznávací značku, pokud jí zařízení disponuje.
[3] Rozhodnutím ze dne 20. 5. 2019, č. j. MZP/2019/330/1024 (dále jen „napadené
rozhodnutí“), zamítl ministr životního prostředí námitky žalobce proti rozhodnutí o nevyplacení
dotace.
[4] Žalobce brojil proti napadenému rozhodnutí žalobou podanou u Městského soudu
v Praze (dále jen „městský soud“), který napadeným rozsudkem žalobu zamítl. Upozornil,
že podle zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“), nesmí být
zadávací podmínky stanoveny tak, aby určitým dodavatelům bezdůvodně přímo nebo nepřímo
zaručovaly konkurenční výhodu nebo vytvářely bezdůvodné překážky hospodářské soutěže.
V daném případě jde spíše o jednodušší zakázku spočívající v provedení stavebních prací, která
není nikterak rozsáhlá a specificky technicky náročná. Přisvědčil názoru správních orgánů,
že požadavek na konkrétní úpravu pracovněprávního vztahu osob, které budou zakázku
uskutečňovat, je nepřiměřený.
[5] Za problematický městský soud nepovažuje sám o sobě požadavek, aby uchazeč
o zakázku doložil, že bude mít při jejím provedení k dispozici např. stavbyvedoucího či další
osoby s konkrétně vymezenými kompetencemi. Nepřiměřený je však požadavek, aby potenciální
dodavatel měl s danými pracovníky uzavřenu pracovní smlouvu na dobu neurčitou, případně
na dobu určitou s minimální délkou do konce předpokládané doby ukončení zakázky. Tento
požadavek navíc omezuje uchazeče o zakázku pouze na osoby, vůči nimž jsou daní pracovníci
v pracovněprávním vztahu. Žalobcův požadavek nevyplývá ani ze stavebních předpisů
vyžadujících provádění stavby pod kvalifikovaným dozorem, neboť to neznamená, že by stavba
musela být po celou dobu prováděna shodnými osobami a že by v jejím průběhu nemohlo dojít
ke změně pracovníků. Navíc žalobce předmětnou podmínku nestanovil jen ve vztahu
ke stavbyvedoucímu, nýbrž i dalším členům realizačního týmu. Byť má požadavek žalobce určité
ratio, klíčové je, aby případní noví členové týmu disponovali nezbytnou kvalifikací, nikoliv
aby zakázku po celou dobu uskutečňovali shodní pracovníci. S ohledem na charakter zadávané
zakázky neshledal soud žádný objektivní důvod, který by daný požadavek ospravedlňoval,
a ani žalobce žádný takový důvod neuvedl.
[6] Podle §79 odst. 2 písm. j) ZZVZ byl žalobce oprávněn požadovat pouhý přehled
nástrojů, pomůcek a zařízení, která je dodavatel zakázky povinen mít při jejím provádění
k dispozici. Tomu odpovídá požadavek, aby uchazeč o zakázku předložil přehled, podle něhož
bude mít k dispozici nákladní automobil a další vybavení, nikoliv však žalobcův požadavek,
aby potenciální dodavatelé přesně identifikovali každé jednotlivé zařízení jeho výrobním číslem,
případně státní poznávací značkou. Tím žalobce fakticky vyloučil z možnosti se o zakázku
ucházet zejména ty dodavatele, kteří požadované nástroje a zařízení nevlastní. Dodavatel, který
má uzavřenou např. rámcovou nájemní smlouvu, není v okamžiku, kdy se o zakázku uchází,
schopen přesně identifikovat zařízení či nástroj, který mu bude jeho smluvním partnerem
poskytnut. Tento požadavek nepřípustně zužuje potenciální okruh dodavatelů, kteří by se mohli
o zakázku ucházet, a je tudíž nepřiměřený a diskriminační.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[7] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností.
Nesouhlasí se závěrem, že se jedná spíše o jednodušší zakázku. V žalobě na žádná specifika
zakázky nepoukazoval, neboť jsou dána právními předpisy, které se vztahují na provádění
vodohospodářských staveb; např. používané stroje a nástroje nesmí zatěžovat životní prostředí
a musí používat ekologické náplně. Není zřejmé, na základě čeho soud dospěl k závěru,
že se jedná o jednodušší zakázku. Naopak zakázka obsahuje zbudování vodovodu, kanalizace,
opravy a rekonstrukce komunikací, zbudování čistírny odpadních vod včetně strojního vybavení
a technologie čištění vod samotné. S ohledem na charakter zakázky měl stěžovatel pro stanovené
technické požadavky ospravedlnitelné důvody, neboť měl zájem na tom, aby stavební práce byly
prováděny řádně a kvalitně i proto, aby nedošlo k ohrožení zdraví lidí a životního prostředí.
[8] Podle stěžovatele není požadavek pracovněprávního vztahu u realizačního týmu
nepřiměřený a diskriminační. Odkazuje na důvodovou zprávu k ZZVZ, dle které může zadavatel
požadovat seznam techniků či technických útvarů, které budou veřejnou zakázku přímo plnit.
Domnívá se, že jeho názor podporuje i §83 ZZVZ, k němuž důvodová zpráva uvádí, že pokud
dodavatel prokazuje některé požadavky prostřednictvím subdodavatele, musí se tato jiná osoba
písemně zavázat, že bude stavební práce nebo služby skutečně provádět. V případě
stavbyvedoucího tak musí být závazek platný po celou dobu stavby.
[9] Nelze mít dále za to, že stěžovatel omezil účast stavbyvedoucího a jeho zástupce na dobu
neurčitou či na dobu určitou s platností nejméně do konce předpokládané lhůty pro provedení
zakázky, neboť dále v zadávacích podmínkách definoval podmínky záměny těchto osob. Nadto
podle §105 odst. 2 ZZVZ může zadavatel požadovat, aby jím určené významné činnosti plnil
přímo vybraný dodavatel. Stěžovatel dále nesouhlasí s tvrzením soudu obsaženým v bodě 41
napadeného rozsudku, neboť požadavek pracovněprávního vztahu nestanovil obecně
pro všechny členy realizačního týmu, ale pouze pro stavbyvedoucího, zástupce stavbyvedoucího
a technologa. U ostatních osob požadoval pouze uvedení vztahu, nikoliv zaměstnaneckého
poměru.
[10] Stěžovatel se domnívá, že dle §79 odst. 2 písm. j) ZZVZ se musí jednat o přehled
provozních technických zařízení, která budou konkrétně specifikovaná, a bude možné u nich
ověřit, že splňují požadavky zadávací dokumentace a právních předpisů. Trvá na tom, že podle
§79 odst. 2 písm. j) ZZVZ může požadovat konkrétnější informace než podle písm. e) téhož
ustanovení. Pokud má mít dodavatel (pozn. NSS: stěžovatel zjevně nesprávně uvedl „zadavatel“)
zařízení při plnění k dispozici, musí jít o konkrétní zařízení, ke kterému má či bude mít přístup.
Má tedy k němu nějaký právní vztah a musí být schopen jej identifikovat. Z komentáře k ZZVZ
plyne, že postačí, pokud dodavatel prokáže, na základě jakého právního titulu bude mít potřebné
vybavení k dispozici, a jsou zde příkladmo uvedeny doklady, které může dodavatel předložit.
Stěžovatel dovozuje, že v nich jsou požadované konkrétní údaje uváděny. Svůj požadavek
považuje za legitimní, neboť jde o vodohospodářské stavby. Dodává, že uchazeči mohli nahradit
doklady o kvalifikaci čestným prohlášením dle §53 odst. 4 ZZVZ.
[11] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že projekt stěžovatele
je běžným typem projektu Operačního programu Životní prostředí 2014 - 2020. Zakázka, která
byla v rámci projektu zadána, není nikterak technicky náročnější a neobsahuje specifika, která
by odůvodňovala jinak diskriminační charakter zadávacích podmínek. K dosažení svých cílů
zvolil stěžovatel nevhodné prostředky. Požadavek na kvalitní a odborné provádění stavby nelze
vykládat tak, že stavba musí být po celou dobu prováděna shodnými osobami. Ze stěžovatelem
citované části důvodové zprávy k ZZVZ plyne, že není rozhodující, zda mají příslušné osoby
s dodavatelem zaměstnanecký či jiný vztah, avšak stěžovatel v zadávací dokumentaci požadoval,
aby dodavatel uvedl, v jakém pracovněprávním vztahu je osoba prokazující příslušnou kvalifikaci,
přičemž zároveň požadoval smlouvu na dobu neurčitou nebo na dobu určitou s platností
nejméně do konce předpokládané lhůty pro dokončení zakázky. Z §79 odst. 2 písm. c) ZZVZ
však plyne, že takový požadavek nelze stanovit. Jeho oprávněnost neplyne ani z §83 ZZVZ.
[12] Podle žalovaného byl stěžovatel oprávněn požadovat pouze přehled nástrojů, pomůcek
a zařízení, které je dodavatel povinen mít při provádění zakázky k dispozici, ale nebylo v souladu
se zásadou přiměřenosti, aby dodavatelé přesně identifikovali každé jednotlivé zařízení jeho
výrobním číslem, případně poznávací značkou. V rámci plnění veřejných zakázek je zcela běžné,
že uchazeči o zakázky nevlastní všechny nástroje a zařízení, které jsou k provedení zakázky
nezbytné, což řeší uzavíráním smluv, dle nichž budou mít nástroje k dispozici v příslušné době.
Ty však stěžovatel bez objektivního důvodu fakticky vyloučil z možnosti ucházet se o zakázku.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost je přípustná, má požadované
náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil
Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti
[§109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen “s. ř. s.”)].
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] V daném případě je mezi účastníky řízení sporná otázka, zda zadávací dokumentace
k veřejné zakázce na stavební práce obsahovala diskriminační a nepřiměřené podmínky, které
byly v důsledku způsobilé vyloučit určitý okruh dodavatelů. Diskriminační charakter podmínek
měl spočívat v tom, že stěžovatel jako zadavatel veřejné zakázky vyžadoval od uchazečů prokázat,
že s vybranými členy realizačního týmu má uzavřenou smlouvu na dobu neurčitou či alespoň
na dobu určitou po celou dobu trvání zakázky. Nepřiměřenost podmínek se pak týkala
požadavku na zcela konkrétní specifikaci nástrojů, pomůcek, provozních a technických zařízení,
včetně jejich výrobních čísel, jimiž bude uchazeč zakázku provádět.
[16] Nejvyšší správní soud se po posouzení kasačních námitek stěžovatele ztotožnil s právním
závěrem městského soudu, a to z následujících důvodů. Soud nijak nezpochybňuje, že stavby
vodohospodářských objektů musí splňovat zvláštní kritéria stanovená právními předpisy
na ochranu zdraví a životního prostředí. Nicméně pokud městský soud vyslovil, že se jedná spíše
o jednodušší stavební zakázku, která není nijak rozsáhlá ani technicky náročná, je třeba tento
závěr hodnotit především v kontextu odůvodnění celého rozsudku. Městský soud v rámci dané
zakázky neshledal žádná specifika, která by ospravedlňovala jinak diskriminační požadavek
stěžovatele. Nadto provádění staveb vodovodů, kanalizací a s tím souvisejících stavebních děl
skutečně nepatří mezi neobvyklé a technologicky náročné stavební práce.
[17] Otázka složitosti zakázky však v daném případě není rozhodující. Podstatné totiž
je, že požadavek na dobu trvání vztahu mezi dodavatelem a příslušnými členy realizačního
týmu nebyl pro uskutečnění zakázky ničím opodstatněný a že s ohledem na cíle, které jeho
stanovením stěžovatel sledoval, byl zcela bezpředmětný, ať už se jednalo o zakázku složitou
či jednoduchou. Jestliže stěžovatel poukazuje na to, že se prostřednictvím sporného požadavku
snažil zajistit, aby byla zakázka provedena kvalitně a v souladu s právními předpisy, pak ho to
neospravedlňovalo k tomu, aby zasahoval do délky trvání vztahů mezi dodavateli a osobami,
které se budou na provádění zakázky podílet. Pro řádné provedení stavby je důležité, aby určité
činnosti vždy uskutečňovaly osoby, které k tomu mají příslušnou kvalifikaci. Není nutné, a tedy
ani přiměřené, aby se jednalo po celou dobu provádění stavby o totožné osoby. Požadavek
zachování kvality a odbornosti stavební činnosti stěžovatel zajistil tím, že stanovil pro případnou
výměnu členů realizačního týmu podmínku zachování potřebné kvalifikace a zkušeností. Sporné
kritérium tak v tomto kontextu zcela postrádalo smysl, a stalo se v podstatě obsoletním.
Na zachování kvality prací ani možnost výměny příslušných osob totiž nemělo jakýkoliv vliv,
avšak nepřípustně zasáhlo do vzájemných vztahů mezi potenciálním dodavatelem a třetími
osobami a bylo způsobilé předem vyloučit okruh uchazečů, kteří nemají z celé řady důvodů
uzavřeny stěžovatelem požadované smlouvy, přesto by jinak prokázali svou způsobilost veřejnou
zakázku provést v příslušné kvalitě.
[18] V kontextu shora uvedeného nemůže mít na správnost napadeného rozsudku vliv
ani tvrzení stěžovatele, podle kterého nepožadoval pracovněprávní vztah obecně pro všechny
členy realizačního týmu, ale pouze pro stavbyvedoucího, zástupce stavbyvedoucího a technologa,
přičemž u ostatních osob požadoval pouze uvedení vztahu, nikoliv zaměstnaneckého poměru.
Ať už se mělo jednat o subdodavatelský, zaměstnanecký či jiný vztah mezi stěžovatelem a členy
realizačního týmu, stále platí shora uvedené závěry, dle nichž byl požadavek na dobu trvání
tohoto vztahu nepřiměřený, neboť neměl reálný a opodstatněný význam a pouze představoval
určitou překážku pro dodavatele, kteří tuto podmínku nemohli splnit.
[19] Kromě toho není tvrzení stěžovatele pravdivé, neboť v zadávacích podmínkách stanovil
ke stavbyvedoucímu, zástupci stavbyvedoucího, technikovi i manažeru kvality a geotechnikovi,
že předložený profesní životopis musí obsahovat údaj o jejich pracovněprávním vztahu
k dodavateli, přičemž smlouva, kterou spolu uzavřeli, musí být na dobu neurčitou či na dobu
určitou s platností nejméně do konce předpokládané lhůty pro dokončení zakázky. Povinnost
uvést, v jakém pracovněprávním vztahu jsou příslušné osoby k dodavateli (včetně požadavku
na dobu trvání tohoto vztahu), dále stěžovatel stanovil i pro svářeče plastů, technologa svařování
termoplastů a kontrolora VT. Pokud tedy stěžovatel vyžadoval existenci pracovněprávního
vztahu pro všechny uvedené osoby, omezil tím mimo jiné i dodavatele, kteří si tyto profese
zajišťují subdodavatelsky. Přitom již z textu zákona [§79 odst. 2 písm. c) ZZVZ] i z části
důvodové zprávy citované stěžovatelem vyplývá, že u požadavku na seznam určitých členů
realizačního týmu není rozhodující, zda jde o zaměstnance dodavatele či osoby, které mají
k dodavateli jiný vztah. Z §79 odst. 2 písm. c) ZZVZ ani z důvodové zprávy nelze vyvozovat,
že by zadavatel mohl určovat podmínky vztahu mezi dodavatelem a třetími osobami. Pokud
zadavatel může požadovat seznam techniků, kteří budou zakázku přímo plnit, neznamená to,
že může chtít, aby byli k dodavateli v pracovněprávním vztahu, a to navíc na dobu neurčitou
či minimálně na dobu uskutečňování veřejné zakázky.
[20] Stejně tak z §83 ZZVZ neplyne, že byl požadavek stěžovatele v souladu se zákonem.
Dle tohoto ustanovení se subdodavatel, jehož prostřednictvím dodavatel prokazuje určitou
kvalifikaci, musí zavázat, že bude dané práce či služby skutečně vykonávat. Ani z toho však nelze
usuzovat, že by snad zadavatel mohl stanovit, na jakou dobu má být uzavřena smlouva
mezi dodavatelem a subdodavatelem. Předmětné ustanovení se navíc týká situací, kdy dodavatel
prokazuje určitou kvalifikaci subdodavatelsky. Stěžovatel však stanovil, že vztah mezi shora
jmenovanými členy realizačního týmu a dodavatelem má být pracovněprávní.
[21] Námitkou, jíž stěžovatel upozorňoval, že dle §105 odst. 2 ZZVZ může zadavatel
požadovat, aby jím určené významné činnosti plnil přímo vybraný dodavatel, se Nejvyšší správní
soud nezabýval, neboť tím stěžovatel neargumentoval již v žalobě a poprvé tak učinil až v kasační
stížnosti. Tato kasační námitka je tak nepřípustná (§104 odst. 4 s. ř. s.).
[22] Stěžovatel rovněž namítá, že jeho požadavek na specifikaci některého vybavení dle §79
odst. 2 písm. j) ZZVZ nebyl stanoven nepřiměřeně. Tvrdí, že dodavatel musí mít právní titul,
na jehož základě bude mít příslušná zařízení k dispozici, a musí být proto schopen je konkrétně
specifikovat. Tím však nijak nereaguje na argumentaci žalovaného a městského soudu, podle
které nemohou zařízení konkrétně identifikovat zejména dodavatelé, kteří mají uzavřenou např.
rámcovou nájemní smlouvu, dle níž budou mít konkrétní nástroje k dispozici až v budoucnu.
S tím se Nejvyšší správní soud ztotožňuje a nesouhlasí se stěžovatelem, že dodavatel je schopen
vždy podrobně specifikovat konkrétní zařízení, jestliže jej bude mít k dispozici v době provádění
zakázky. Je totiž zcela běžné, že dodavatel má uzavřenou smlouvu, v níž je pouze typově určeno
zařízení (např. nákladní automobil o nosnosti 15 t), které bude mít v budoucnu k dispozici,
avšak neví, které konkrétní zařízení (tedy specifikované výrobním číslem, případně SPZ) to bude.
Takový požadavek je nepřiměřený i s ohledem na to, že dodavatel v době zpracování nabídky
neví, zda vůbec bude zakázku provádět, a není tudíž důvod, aby si již v tomto okamžiku
zajišťoval zcela konkrétní nástroje a zařízení.
[23] Stěžovatelem citovaná část komentáře k ZZVZ naopak podporuje názor žalovaného
a městského soudu, neboť se v něm uvádí, že postačí, když dodavatel prokáže, na základě jakého
právního titulu bude mít vybavení k dispozici. To znamená, že pokud dodavatel tomuto
požadavku vyhoví, nemůže si zadavatel klást další podmínky omezující dodavatele ve volbě
způsobu, jakým si nástroje či zařízení zajistí. Dodavatel nemusí vybavení vlastnit, mít je v době
podání nabídky fyzicky k dispozici, ani mít smlouvu či jiné dokumenty, v nichž je zařízení přesně
identifikováno tak, jak stěžovatel požadoval v zadávacích podmínkách.
[24] Nejvyšší správní soud se konečně nemohl zabývat argumentací stěžovatele, podle
níž uchazeči o zakázku mohli nahradit doklady o kvalifikaci čestným prohlášením. Tato námitka
nebyla obsažena v žalobě, ale až v kasační stížnosti, a proto je nepřípustná podle §104 odst. 4
s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] S ohledem na vše výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[26] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti, žalovanému pak v souvislosti s tímto řízením žádné náklady
nad rozsah jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. března 2021
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu