ECLI:CZ:NSS:2021:1.AS.100.2021:29
sp. zn. 1 As 100/2021 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobkyně: Autodoprava Máša s.r.o.,
se sídlem Tůmy Přeloučského 869, Přelouč, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského
kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 11. 2019,
č. j. 141155/2019/KUSK-DOP/Hav, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2021, č. j. 55 A 1/2020 - 31,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2021, č. j. 55 A 1/2020 - 31, se z r ušuj e
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Městský úřad v Kolíně (dále jen „správní orgán I. stupně“) rozhodnutím ze dne 23. 5. 2019,
č. j. MUKOLIN/OD 53690/19-ham (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) uznal žalobkyni
vinnou ze spáchání přestupku podle §42b odst. 1 písm. s) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích, ve znění účinném do 28. 7. 2016 (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“),
za což jí správní orgán I. stupně uložil pokutu ve výši 18.000 Kč a povinnost k nahradit náklady
řízení ve výši 1.000 Kč. Přestupku se měla žalobkyně dopustit tím, že dne 21. 6. 2016 v 10:03
hodin provozovala na pozemní komunikaci č. II/125 v obci Kolín-Sendražice v ulici Ovčárecká
ve směru jízdy na obec Ovčáry motorové vozidlo tovární značky IVECO, registrační značky X,
které při vysokorychlostním kontrolním vážení překročilo hodnoty stanovené v §37 odst. 1 písm.
b) a §37 odst. 2 písm. a) vyhlášky Ministerstva dopravy č. 341/2014 Sb., o schvalování technické
způsobilosti a technických podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, ve znění
účinném do 30. 9. 2018 (dále jen „vyhláška o schvalování technické způsobilosti“).
Dle zjištění správního orgánu I. stupně došlo k překročení nejvyšší povolené hmotnosti u
nápravy č. 2 o 1 182 kg (největší povolená hmotnost 11 500 kg, naměřená hmotnost po odpočtu
12 682 kg) a k překročení nejvyšší povolené hmotnosti motorového vozidla o 1 255 kg (největší
povolená hmotnost 18 000 kg, naměřená hmotnost po odpočtu 19 255 kg).
[2] Žalovaný výše specifikovaným rozhodnutím zamítl odvolání žalobkyně.
II. Rozsudek krajského soudu
[3] Krajský soud v Praze (dále jen „krajský soud“) se zabýval zejména zánikem odpovědnosti
za přestupek. Posuzoval, zda je na promlčení odpovědnosti za přestupek, jehož se měla
žalobkyně dopustit, třeba užít pravidla obsažená v §30 až §32 zákona č. 250/2016 Sb.,
o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“)
nebo §43 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích ve znění účinném do 30. 6. 2017. Podle
zákona o odpovědnosti za přestupky činí promlčecí doba 1 rok, respektive 3 roky, jde-li
o přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100.000 Kč,
zatímco dle zákona o pozemních komunikacích platilo, že odpovědnost právnické osoby
za správní delikt dle §42b odst. 1 písm. s) zákona o pozemních komunikacích zaniká, jestliže
o něm příslušný orgán nezahájil řízení do 2 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději
však do 4 let ode dne, kdy byl spáchán.
[4] Dle soudu ke spáchání správního deliktu (přestupku) došlo dne 9. 6. 2016 a řízení o něm
zahájil správní orgán I. stupně dne 11. 3. 2019 (pozn. Nejvyššího správního soudu: přestupek byl
spáchán dne 21. 6. 2016 a řízení o něm zahájeno 23. 1. 2019), kdy doručil žalobkyni příkaz.
Čtyřletá objektivní doba tak byla zachována. Zachována byla též dvouletá subjektivní doba,
neboť vážní lístek z vysokorychlostního kontrolního vážení, na jehož základě vzniklo správnímu
orgánu I. stupně důvodné podezření ze spáchání protiprávního jednání, obdržel teprve dne
26. 10. 2018. Podle právní úpravy účinné v době spáchání správního deliktu tedy k zániku
odpovědnosti za správní delikt nedošlo.
[5] Krajský soud zkoumal, zda není pozdější úprava v zákoně o odpovědnosti za přestupky
příznivější. Pokud by za přestupek žalobkyně nebylo možné podle zákona o pozemních
komunikacích uložit pokutu ve výši alespoň 100.000 Kč, znamenalo by to, že pro účely
posouzení zániku odpovědnosti za přestupek měla být ve věci aplikována nová, a tedy
pro žalobkyni příznivější právní úprava zákona o odpovědnosti za přestupky, tedy i jednoroční
promlčecí doba.
[6] Rozhodným faktorem bylo, jaká částka představuje horní hranici sazby pokuty ukládané
za přestupek. Ustanovení §42b odst. 6 zákona o pozemních komunikacích stanovuje horní
hranici za daný přestupek ve výši 500.000 Kč. V §43 téhož zákona je stanoven způsob výpočtu
sankce a to 9.000 Kč za každou započatou tunu, která překračuje největší povolenou hmotnost
vozidla dle zvláštních právních předpisů. Není-li nejvyšší povolená hmotnost vozidla překročena
o více než 500 kg, činí výměra pokuty 5.000 Kč. Krajský soud si kladl otázku, zda se mělo
na protiprávní jednání žalobkyně pohlížet – a to bez dalšího – jako na přestupek dle §42b odst. 1
písm. s) zákona o pozemních komunikacích, za který zákon umožňuje uložit pokutu až do výše
500.000 Kč, anebo naopak jako na přestupek spočívající v překročení největší povolené
hmotnosti o hodnotu nacházející se v rozmezí jedné až dvou tun, tj. přestupek, s kterým zákon
spojuje pevně stanovenou sankci ve výši 18.000 Kč, která představuje současně horní hranici
sazby pokuty, jíž je možné za takto pojímaný přestupek uložit. První přístup by znamenal to,
že §42b odst. 1 písm. s) zákona o pozemních komunikacích vymezuje jedinou skutkovou
podstatu přestupku spočívajícího v provozování vozidla převyšujícího maximální povolenou
hodnotu, druhý přístup pak to, že zákon o pozemních komunikacích prostřednictvím
předmětného ustanovení zavádí de facto několik dílčích skutkových podstat odvíjejících se
od konkrétní překročené hodnoty.
[7] Krajský soud rozhodl, že je namístě uplatnit druhý přístup. Oporu nalezl v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2020, č. j. 6 As 221/2019 – 31, č. 4047/2020 Sb. NSS,
věc MPM-QUALITY. V daném rozsudku se Nejvyšší správní soud zabýval horní hranicí sazby
pokuty ukládané za přestupek dle §125c odst. 1 písm. a) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách
(vodní zákon). Byl si přitom vědom závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 9. 2020, č. j. 10 Afs 72/2020 – 76, č. 4091/2020 NSS, dle názoru krajského soudu
se ale zmíněný rozsudek zabýval zcela odlišnou otázkou od věci, kterou posuzoval. I když
se ve formě obiter dicta uvedl, že v případě přestupku dle §125a odst. 4 vodního zákona, „kde
zákon horní hranici sazby pokuty stanoví (ve výši 10.000.000 Kč), […] není ani sporu, že v tomto případě
by byla promlčecí doba tříletá“, domníval se krajský soud, že opak je pravdou a že tento názor
Nejvyššího správního soudu koliduje právě se závěry přijatými týmž soudem v rozsudku
MPM-QUALITY. V něm Nevyšší správní soud učinil závěr, že za horní hranici sazby pokuty
je třeba považovat výpočtem zjištěnou částku, nikoliv obecný limit 10.000.000 Kč. Krajský soud
byl názoru, že je zapotřebí odlišovat přestupky, kde je výměra trestu určena něčím jiným
než skutkově definujícím znakem přestupku, tedy např. procentem z obratu, procentuálním
podílem aktiv, násobkem daně apod. (zde je rozlišování pojmů „horní hranice sazby pokuty“
a „určení výměry pokuty“ namístě, neboť konkrétní výše pokuty je správnímu orgánu známa
až v průběhu řízení, respektive na jeho konci), od přestupků, u nichž správní orgány od zahájení
řízení zpravidla vědí, jaká sankce pachateli za jejich spáchání hrozí, neboť je odvislá právě
od veličiny, která je sama o sobě znakem skutkové podstaty daného přestupku. Takovýto postup
dle krajského soudu sleduje také důvod, proč existují dvě rozdílné promlčecí doby, a to rozdílnou
společenskou škodlivost.
[8] Krajský soud uzavřel, že žaloba je důvodná, neboť ještě před zahájením řízení o přestupku
došlo k zániku odpovědnosti za spáchaný skutek.
III. Důvody kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[9] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodu jeho
nezákonnosti a nepřezkoumatelnosti podle §103 odst. 1 písm. a) a písm. d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[10] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu v tom, že se neřídil
zákonným ustanovením §71 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, který upravuje
postup v případě zrušení části předpisu a nerespektoval tak povinnost pouze konstatovat
nevykonatelnost rozhodnutí. S tímto postupem se nijak v odůvodnění rozsudku nevypořádal.
[11] Nezákonnost rozsudku krajského soudu spatřuje stěžovatel v nesprávném posouzení horní
hranice sazby za spáchaný přestupek. Podle jeho názoru soud nastavuje absolutní právní nejistotu
ohledně toho, jaká promlčecí doba vlastně plyne. Upozorňuje, že v případě kdy při projednávání
dvou a více přestupků podle §41 zákona o odpovědnosti za přestupky, může správní orgán uložit
pokutu ve vyšší sazbě, a to tak, že horní hranice sazby pokuty za přestupek nejpřísněji trestný
se zvyšuje až o polovinu, nejvýše však do částky, která je součtem horních hranic sazeb pokut
za jednotlivé společně projednávané přestupky. Nezohledněním možnosti navýšení horní hranice
pokuty až o polovinu se soud dopustil nesprávného posouzení právní otázky.
[12] Stěžovatel je přesvědčen, že §42b odst. 6 zákona č. 13/1997 Sb. zákona o provozu
na pozemních komunikacích, jasně stanovuje horní hranici sazby. Dále namítl, že zákon
o provozu na pozemních komunikacích zná pouze skutkovou podstatu přestupku stanovující
překročení celkové hmotnosti vozidla a nikoliv skutkovou podstatu „překročení největší
povolené hmotnosti o hodnotu nacházející se v rozmezí tří až čtyř tun“.
[13] V závěru kasační stížnosti požaduje stěžovatel náhradu nákladů řízení před krajským
soudem.
[14] V doplnění kasační stížnosti stěžovatel odkázal na vyjádření Ministerstva dopravy k horní
hranici sazby pokuty. Namítl, že se krajský soud dostatečně nevypořádal s tím, proč se odchýlil
od textu a smyslu zákona při výkladu skutkové podstaty obsažené v §42b odst. 1 písm. s). V tom
spatřuje stěžovatel nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu. Dále rozšířil kasační stížnost
o důvod podle §103 odst. 1 písm. c), jelikož spatřoval zmatečnost řízení před soudem spočívající
v tom, že krajský soud rozhodoval v senátu a nikoliv samosoudcem.
[15] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky
řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná. Důvodnost
kasační stížnosti posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4
s. ř. s.).
[17] Kasační stížnost je důvodná.
[18] Nejprve se soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku, k níž je
případně povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum
rozhodnutí krajského soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že splňuje kritéria
přezkoumatelnosti, tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek
relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výroku.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem (viz např.
rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, č. 133/2004 Sb. NSS), nebo pokud
zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudky NSS
ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73,
č. 787/2006 Sb. NSS, či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 2 Afs 203/2016 - 51).
[19] Stěžovatel namítal, že krajský soud nepostupoval dle §71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu,
jelikož rozhodnutí zrušil a nevyslovil pouze nevykonatelnost. Nejvyšší správní soud k tomu
konstatuje, že nálezy Ústavního soudu nedošlo ke zrušení ustanovení zákona, na jehož základě
bylo vydáno rozhodnutí o přestupku v nyní souzené věci, proto §72 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu na danou věc nedopadá (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2020,
č. j. 2 As 277/2020 – 30).
[20] K druhé námitce nepřezkoumatelnosti Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský soud jasně
vysvětlil a odůvodnil své úvahy při výkladu dotčených předpisů i ve vztahu ke smyslu právní
úpravy. Napadený rozsudek tedy splňuje kritéria přezkoumatelnosti.
[21] K námitce zmatečnosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že v případě kdy rozhodoval
krajský soud v senátu namísto samosoudcem, nejde o nesprávné obsazení soudu zakládající
porušení práva na zákonného soudce (viz např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 7. 2016,
č. j. 6 As 165/2015 – 38, č. 3450/2016 Sb. NSS).
[22] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval posouzením, zda je horní hranice sazby za přestupek
dle §42b odst. 1 písm. s) zákona o pozemních komunikacích [dle současného znění písm. u)]
stanovena v §42b odst. 6 písm. a) téhož zákona nebo výpočtem konkrétní horní hranice sazby
dle §43 téhož zákona.
[23] Dle názoru krajského soudu bylo na místě užít přístup, který zvolil Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 12. 3. 2020, č. j. 6 As 221/2019 – 31, č. 4047/2020 Sb. NSS, věc
MPM-QUALITY. Zároveň se rozhodl odchýlit od závěrů novějšího rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 25. 9. 2020, č. j. 10 Afs 72/2020 - 76, č. 4091/2020 NSS, dle kterého
nelze postup ve věci MPM-QUALITY použít na určení doby pro zánik odpovědnosti
za přestupek. Tento závěr Krajského soudu však Nejvyšší správní soud nesdílí.
[24] Shodnou otázku, jakou je i nyní řešená, zodpověděl Nejvyšší správní soud v rozsudku
č. j. 10 Afs 72/2020 – 76, od jehož závěru se Nejvyšší správní soud nevidí důvod odchýlit.
Smyslem úpravy doby pro zánik odpovědnosti za přestupek je vymezení jisté doby, v níž může
být přestupek projednán, respektive o něm rozhodnuto. Musí být chráněna právní jistota.
Určení okamžiku, kdy dojde k zániku odpovědnosti za přestupek, není důležité pouze
pro pachatele, ale také pro další účastníky řízení a i pro samotné správní orgány, aby věděly,
kolik času na projednání přestupku mají. Promlčecí doba proto musí být určena jasným
způsobem k okamžiku zahájení řízení tak, aby účastníci řízení mohli rozumně předvídat,
kdy tato odpovědnost zanikne (viz bod [26] rozsudku č. j. 10 Afs 72/2020 – 76). Zákon sice
hovoří o promlčecí době, ale má charakter prekluzivní (viz Jemelka, L., Vetešník, P.
Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. Komentář. 2. vydání.
C. H. Beck : Praha 2020).
[25] Nelze ani argumentovat, že je možno určit horní sazbu pokuty za nyní projednávaný
přestupek již předem výše uvedeným postupem. Zákon o odpovědnosti za přestupky v §30
a násl. jasně stanoví, že se jedná o přestupky, za které lze uložit pokutu s horní hranicí sazby
alespoň 100.000 Kč. Text zákona znemožňuje výklad, podle kterého by se doba pro zánik
odpovědnosti za přestupek stanovila ad hoc v závislosti na tom, zda v konkrétním případě hrozí
přestupci pokuta alespoň 100.000 Kč.
[26] Z principu předvídatelnosti práva plyne, že není možné, aby se prekluzivní lhůta u stejného
typu přestupku lišila v závislosti na aktuálních okolnostech přestupku (ad absurdum
v případě, kdy by přestupce překročil maximální provozní hmotnost vozidla o 10 999 kg,
uplatnila by se kratší doba, zatímco v případě překročení o 11 001 kg již delší.)
[27] Ostatně Nejvyšší správní soud se v rozsudku č. j. 10 Afs 72/2020 – 76 vypořádal v bodě [35]
s výkladem pojmu „horní hranice sankce“ popsaným v rozsudku MPM-QUALITY. „Nadto, jak
již NSS uvedl výše (bod [24] ), ustanovení §125a odst. 4 vodního zákona je přesně tím příkladem, kde zákon
horní hranici sazby pokuty stanoví (ve výši 10.000.000 Kč), proto není ani sporu, že v tomto případě by byla
promlčecí doba tříletá [§30písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky]“
[28] Ve zmíněném rozsudku MPM-QUALITY se Nejvyšší správní soud zabýval horní hranicí
sazby, kterou je možné za daný přestupek v konkrétním případě uložit, pro účely uplatnění
absorpční zásady. V daném případě se tedy jednalo o určení horní hranice sazby pro účely
ukládání trestu. Naopak v nyní souzeném případě se jedná o otázku promlčení. Předmětem je
tedy otázka zániku trestnosti, kterou je potřeba mít vyřešenou již od samého počátku řízení.
Otázka promlčení se nijak netýká výměry trestu, a nelze proto tedy závěry rozsudku ve věci
MPM-QUALITY vztáhnout na nynější věc.
[29] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že nyní řešená věc má shodný základ jako rozsudek
č. j. 10 Afs 72/2020 – 76 a za horní hranici sazby je tedy třeba považovat částku stanovenou
v §42b odst. 6 písm. a) zákona o pozemních komunikacích. Krajský soud nesprávně posoudil
způsob určení horní hranice sazby za spáchaný přestupek, a tedy i promlčecí doby přestupku.
[30] K poslednímu bodu kasační stížnosti Nejvyšší správní soud uvádí, že dojde-li ke zrušení
rozsudku krajského soudu, v souladu s §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne v dalším řízení i o náhradě
nákladů řízení krajský soud.
V. Závěr a náklady řízení
[31] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto rozsudek krajského soudu zrušil, a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110
odst. 1 s. ř. s.), v němž bude vázán shora vysloveným právním názorem (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[32] Krajský soud v souladu s §110 odst. 3 s. ř. s. v dalším řízení rozhodne i o náhradě nákladů
řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. června 2021
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu