ECLI:CZ:NSS:2021:1.AS.397.2020:41
sp. zn. 1 As 397/2020 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudkyň
Mgr. Sylvy Šiškeové a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: Městská část Praha 14,
se sídlem Bratří Venclíků 1073/8, Praha 9, zastoupené JUDr. Michalem Šilhánkem, advokátem
se sídlem Tučapy 240, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem
třída Kpt. Jaroše 7, Brno, o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 9. 3. 2018,
č. j. ÚOHS-R0234/2017/VZ-07313/2018/322/AHo, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 9. 2020, č. j. 30 Af 52/2018-94,
takto:
I. Kasační stížnost se z a m ít á .
II. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
částku 4.114 Kč k rukám jejího zástupce JUDr. Michala Šilhánka, advokáta, do 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný uložil žalobkyni pokutu, neboť se dopustila přestupku podle §268 odst. 1 písm.
e) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Žalobkyně jako zadavatelka veřejné
zakázky nesplnila povinnost stanovenou v §252 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek,
jelikož v rámci správního řízení o přezkoumání úkonů zadavatele ve veřejné zakázce nezaslala,
vyjma originálů nabídek podaných v tomto zadávacím řízení, dokumentaci o zadávacím řízení
a učinila tak až dne 11. 9. 2017. Za přestupek uložil žalovaný žalobkyni pokutu ve výši 27.000 Kč,
kterou k rozkladu žalobkyně předseda žalovaného napadeným rozhodnutím snížil na 22.000 Kč,
ve zbytku prvostupňové rozhodnutí potvrdil.
[2] Proti napadenému rozhodnutí se žalobkyně bránila žalobou, kterou Krajský soud v Brně
(dále jen „krajský soud“) shledal důvodnou. Dospěl k závěru, že není porušením povinnosti
podle §252 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek, pokud žalobkyně nezaslala
dokumentaci o zadávacím řízení ve formě originálů, ale jen v prostých kopiích. Není sporu
o tom, že žalobkyně v zákonné desetidenní lhůtě podle §252 odst. 1 zákona o zadávání veřejných
zakázek nedoložila přinejmenším jeden dokument, který je součástí dokumentace o zadávacím
řízení. Tímto jednáním žalobkyně naplnila skutkovou podstatu přestupku podle §268 odst. 1
písm. e) zákona o zadávání veřejných zakázek. Otázka, zda žalobkyně nedoložila pouze jednu
přílohu, nebo všechny tři, je významná spíše pro přezkum naplnění materiálního znaku
přestupku, popřípadě pro závěr o stanovení výše pokuty. Krajský soud proto uložil žalovanému,
aby znovu přezkoumal přestupkovou odpovědnost žalobkyně a posoudil, zda její jednání
spočívající v nedoložení přílohy může samo o sobě představovat přestupek, zejména zda naplňuje
materiální znak přestupku. S těmito úvahami souvisí i povinnost, aby žalovaný opětovně posoudil
výši uložené pokuty.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalobkyně
[3] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen
„s. ř. s.“). Stěžovatel zdůraznil, že pro vznik odpovědnosti za přestupek byla v daném případě
významnější skutečnost, že žalobkyně nedoložila v zákonné lhůtě přílohy zadávací dokumentace.
Dále namítl, že požadavek na předložení originálu lze dovodit jazykovým a teleologickým
výkladem §252 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek. Odmítl, že by tuto povinnost
dovozoval nad rámec zákona, neboť povinnost k předkládání originálů dokumentace ze zákona
implicitně vyplývá. Hovoří-li toto ustanovení o předložení „popřípadě kopie smlouvy na veřejnou
zakázku“, zavádí výjimku z pravidla, kterým je povinnost předložit originál dokumentace.
Stěžovatel také odmítl výklad, podle něhož nestanoví-li zákon povinnost předložit originální
dokumentaci, lze předložit její kopii. Ustanovení §252 odst. 2 zákona o zadávání veřejných
zakázek navíc nelze vykládat systematicky v návaznosti na celý tento zákon, nýbrž je třeba
je vyložit izolovaně. Jedině tak lze dojít ke správnému závěru, že jestliže zákon hovoří o možnosti
předložit kopii smlouvy na veřejnou zakázku, a contrario pak musí platit, že zbývající dokumenty je
třeba předložit v originále.
[4] Stěžovatel současně podotkl, že jako správní orgán má povinnost zjistit skutkový stav,
o němž nejsou důvodné pochybnosti, a jednat v souladu se zásadou procesní ekonomie, tj. řízení
zbytečně neprodlužovat. Postup, kdy by v případě pochybností musel zadavatele vyzývat
k následnému dodání originálů dokumentů, by řízení pouze prodlužoval. Ostatně i samotné
zadávací řízení se takovým postupem zrychlí, neboť jeho přezkum potrvá kratší dobu. Právě
rychlost zadávání byla jedním z cílů přijetí zákona o zadávání veřejných zakázek. Stěžovatel
nepřisvědčil ani argumentaci krajského soudu ohledně možného posouzení správnosti a pravosti
dokumentů předložených v podobě prosté kopie podle znění těchto dokumentů uveřejněných
na profilu zadavatele. Úkolem stěžovatele je totiž primárně přezkoumat dokumentaci, kterou
mu doručil přímo zadavatel v souladu s §252 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek.
S ohledem na zásadu procesní ekonomie a kapacity stěžovatele nelze pokaždé zkoumat, zda daný
dokument odpovídá verzi zveřejněné na profilu zadavatele. Stěžovatel odkázal také na rozsudek
krajského soudu ze dne 4. 8. 2020, č. j. 29 Af 125/2018-58, podle kterého povinnost uchovávat
originály dokumentů ze zadávací dokumentace odpovídá povinnosti přeložit tyto originály
stěžovateli při přezkumu.
[5] Stěžovatel se vyjádřil rovněž k materiální stránce přestupku. Povinnost zadavatele
předložit kompletní dokumentaci o zadávacím řízení ukládá zákon z důvodu zrychlení
přezkumného řízení. Materiální znak přestupku se zde předpokládá. Společenská škodlivost
je podle stěžovatele dána zejména tím, že žalobkyně svým jednáním (nedoložením kompletní
dokumentace o zadávacím řízení na veřejnou zakázku) ztížila přezkoumání svých úkonů
dopadajících na veřejnou zakázku, neboť se stěžovatel nemohl zabývat předmětem vedeného
návrhového řízení na základě důvěryhodných podkladů. Veřejný zájem spočívající v zajištění
efektivního dozoru nad řádným zadáváním veřejných zakázek a rychlém a účelném přezkumu
postupu žalobkyně byl v šetřené věci ohrožen tím, že žalobkyně porušila zákonnou povinnost
odeslat kompletní originální dokumentaci o veřejné zakázce stěžovateli v zákonné lhůtě. Podle
stěžovatele krajský soud v napadeném rozsudku vyšel z koncepce, že je to stěžovatel, který
má aktivně prokazovat naplnění materiálního znaku, ačkoliv přímo ze zákona i z ustáleného
právního názoru Nejvyššího správního soudu vyplývá opak.
[6] Podle vyjádření žalobkyně ke kasační stížnosti stěžovatel opomíjí skutečnost,
že dokumenty na profilu zadavatele jsou opatřeny řádným elektronickým podpisem. Z tvrzení
stěžovatele navíc vyplývá, že se spoléhá pouze na dokumenty předložené zadavatelem, aniž
by provedl kontrolu s profilem zadavatele, který je jediným zdrojem pro ověření průběhu
zadávacího řízení ve vztahu k veřejné části dokumentace. Žalobkyně rovněž upozornila
na skutečnost, že v její věci stěžovatel vydal předběžné opatření, které žalobkyni zakazovalo
podpis smlouvy, v důsledku čehož došlo k prodloužení lhůty pro rozhodnutí. Stěžovatel navíc
obdržel část dokumentace, která není veřejně dostupná, prostřednictvím datové zprávy. Nenastala
tedy situace, že by stěžovatel neměl, byť na jediný den zákonné lhůty, k dispozici kteroukoliv část
zadávací dokumentace. Žalobkyně je přesvědčena, že postup stěžovatele nemohl být výrazně
ztížen. Zdůraznila, že všechny neveřejné dokumenty k zadávacímu řízení stěžovateli poskytla.
Pokud se vůbec dopustila pochybení, tak pouze ve vztahu k veřejným dokumentům, které byly
po celou dobu v originálu dostupné na profilu zadavatele. S ohledem na vydání předběžného
opatření o zákazu podpisu smlouvy nemohlo dojít a ani nedošlo ke zdržení postupu stěžovatele.
Žalobkyně navíc reagovala na výzvu k doplnění ihned a podnikla tak všechny kroky k tomu,
aby postup stěžovatele nezdržovala. Závěrem kasační stížnosti poukázala na rozsudky krajského
soudu, podle nichž předložení fotokopií částí zadávací dokumentace v zásadě nebrání jejich
řádnému přezkumu.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[7] Kasační stížnost je podána včas, osobou k tomu oprávněnou a míří proti rozhodnutí,
proti kterému je kasační stížnost přípustná.
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Podle §252 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek je zadavatel „povinen doručit Úřadu
své vyjádření k obdrženému návrhu do 10 dnů od jeho doručení. Společně s tímto vyjádřením zašle Úřadu
dokumentaci o zadávacím řízení nebo soutěži o návrh.“
[10] Podle §252 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek „lhůta pro vydání rozhodnutí Úřadu
počíná běžet od okamžiku doručení vyjádření zadavatele a dokumentace o zadávacím řízení nebo soutěži o návrh,
popřípadě kopie smlouvy na veřejnou zakázku.“
[11] Podle §270 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek se má za to, že „čin, který vykazuje
formální znaky přestupku podle tohoto zákona, je společensky škodlivý.“
[12] Otázkou, zda je zadavatel veřejné zakázky povinen v řízení o přezkoumání úkonů
zadavatele doručit stěžovateli dokumentaci o zadávacím řízení v originálu, se Nejvyšší správní
soud zabýval v rozsudku ze dne 31. 3. 2021, č. j. 1 As 223/2020-51. Dospěl k závěru, že zadavatel
není povinen tak učinit. Tato povinnost vznikne zadavateli pouze ve výjimečných případech,
například vyvstane-li v řízení odůvodněná potřeba ověřit, zda dokument skutečně existoval
a co bylo jeho obsahem. Shodnou otázkou se Nejvyšší správní soud zabýval rovněž v rozsudku
ze dne 19. 5. 2021, č. j. 2 As 300/2020-44, kterým zrušil rozsudek krajského soudu
ze dne 4. 8. 2020, č. j. 29 Af 125/2018-58, jehož závěrů se stěžovatel dovolává.
[13] V následující argumentaci týkající se povinnosti zadavatele doručovat dokumentaci
o zadávacím řízení v originálu Nejvyšší správní soud plně vyšel z odůvodnění rozsudku
č. j. 1 As 223/2020-51 týkajícího se stejné právní otázky.
[14] Kasační soud se ztotožňuje s výkladem krajského soudu, který poukázal na předchozí
judikaturu kasačního soudu, z níž vyplývá, že prosté kopie mohou sloužit jako důkazní
prostředky ve správním i soudním řízení. Řízení o přezkoumání úkonů zadavatele je běžným
správním řízením, a proto je stěžovatel oprávněn vyžadovat originály listin v případech,
kdy existují důvodné pochybnosti o jejich pravosti či obsahu (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 17. 10. 2014, č. j. 4 As 171/2014-26). Za běžných okolností nemůže a priori
odmítnout důkaz prostou kopií. Výjimkou tak mohou být pouze situace, kdy ve správním řízení
vyvstane odůvodněná potřeba ověřit, že dokument skutečně existoval a co bylo jeho obsahem
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, č. j. 7 As 68/2011-75). Krajský soud
správně zdůraznil, že stěžovatel nezpochybňoval pravost listin předložených žalobkyní a neměl
podezření, že by některá z listin byla pozměněna.
[15] Stěžovatel tvrdí, že §252 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách implicitně stanovuje
povinnost předložit originály listin, neboť formulace „popřípadě kopie smlouvy na veřejnou zakázku“
je výjimkou z pravidla. Zaprvé je třeba poznamenat, že stěžovatelův požadavek na hledání smyslu
a účelu právní úpravy izolovaně od zbytku zákona popírá podstatu teleologického výkladu. Podle
Nejvyššího správního soudu nelze vykládanou normu bez dalšího oddělit od zbytku zákona,
jehož smyslem je především zrychlení zadávání veřejných zakázek a odstranění administrativní
zátěže (viz důvodová zpráva k návrhu zákona). Zadruhé se užití příslovce „popřípadě“ vztahuje
k výčtu skutečností, které určují počátek lhůty pro vydání rozhodnutí, nikoliv jako alternativa,
ale jako doplnění tohoto výčtu. Slovem „kopie“ pak zákonodárce dává najevo, že u smlouvy
na veřejnou zakázku není třeba provádět autorizovanou konverzi, jestliže má originál smlouvy
listinnou podobu. Kasační soud je přesvědčen, že pokud je v různých ustanoveních zákona
o zadávání veřejných zakázek uveden požadavek na předložení či uchování originálu nebo kopie,
nelze z toho a priori dovodit úmysl zákonodárce na stanovení obecného pravidla a výjimky
z něj. Za situace, kdy právo umožňuje dvojí výklad, nelze pominout, že na poli veřejného práva
mohou státní orgány činit pouze to, co jim zákon výslovně umožňuje. Orgány veřejné moci jsou
povinny ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod šetřit podstatu a smysl
základních práv a svobod – tedy v případě pochybností postupovat mírněji (in dubio mitius; srov.
například nález Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06). Jinak řečeno,
v případě existence více rovnocenně přesvědčivých výkladů právního předpisu je přitom třeba
vždy upřednostnit ten výklad, který je pro účastníka řízení příznivější (in dubio pro libertate, in dubio
mitius, srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 11. 2010, č. j. 5 Afs 86/2009-55, č. 2242/2011
Sb. NSS, nebo z nedávné doby rozsudek ze dne 10. 12. 2020, č. j. 1 As 255/2020-72).
[16] Nejvyšší správní soud se proto shoduje s krajským soudem, že je třeba zvolit takový
výklad, který šetří základní práva účastníků řízení, v tomto případě žalobkyně. Jestliže na první
pohled nejednotné užití slov „originál“ a „kopie“ napříč zákonem o zadávání veřejných zakázek
vede k výkladovým potížím, je nutné tyto překlenout výkladem šetřícím práva účastníka
správního řízení. Správní soudy poskytují ochranu veřejným subjektivním právům fyzických
a právnických osob, včetně práva na řádný a zákonný postup správních orgánů tak, aby nikomu
nevznikaly zbytečné náklady a aby účastníci byli zatěžováni co možná nejméně (§6 odst. 2 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád). Krajský soud proto nepochybil, pokud upřednostnil výklad šetřící
práva účastníka řízení. Za stávající právní úpravy obsažené v zákoně o zadávání veřejných zakázek
naopak nelze zvolit výklad, který by sice stěžovateli usnadnil vedení správního řízení, avšak
ve svém důsledku by představoval administrativní zátěž účastníka řízení. Z tohoto důvodu
neobstojí ani stěžovatelova argumentace zásadou procesní ekonomie.
[17] Přestupek, za nějž byla žalobkyně potrestána, spočívá v nesplnění některé z povinností
podle §252 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek. Kromě nezaslání originálních verzí
dokumentů stěžovatel žalobkyni vytkl také to, že v zákonné lhůtě nedoložila přílohy
(přinejmenším jednu) zadávací dokumentace, a to ani v kopii. Ve vztahu k námitce týkající se
materiální stránky přestupku, resp. „druhé části skutku“ spočívající v nedoložení příloh zadávací
dokumentace, uvádí Nejvyšší správní soud následující. V zásadě platí, že materiální stránka
přestupku je dána již naplněním jeho skutkové podstaty. Je-li z okolností případu jasné, že existují
takové výjimečné skutečnosti, jejichž nezohlednění by vedlo k výsledku zjevně rozpornému
s účelem a funkcí správního trestání (tedy ve chvíli, kdy konkrétní společenská nebezpečnost
nedosahuje ani minimální hranice typové nebezpečnosti), se správní orgán musí zabývat
intenzitou konkrétní společenské nebezpečnosti i v odůvodnění. Správní orgány jsou proto
povinny konkrétní společenskou nebezpečnost přestupku zkoumat, avšak není zpravidla nutno,
aby se jí výslovně zabývaly i při odůvodňování svých rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 3. 2011, č. j. 1 Afs 14/2011-62).
[18] Ustanovení §270 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek obsahuje vyvratitelnou
domněnku, podle níž se má za to, že čin, který vykazuje formální znaky přestupku podle tohoto
zákona, je společensky škodlivý. Stěžovatel tedy nemusí materiální stránku spáchaného přestupku
bez dalšího zkoumat a prokazovat. Žalobkyně však již v řízení před stěžovatelem přednesla
argumentaci zpochybňující naplnění materiální stránky přestupku. Jinak řečeno, v podaném
rozkladu uvedla argumenty, kterými se pokusila zákonnou domněnku vyvrátit. V takové situaci
pak je úkolem stěžovatele, aby přednesené argumenty řádně zhodnotil a posoudil, zda jsou
v konkrétním případě způsobilé vyvrátit obecný předpoklad společenské škodlivosti. Krajský
soud neukládá stěžovateli obecnou povinnost, aby ve všech případech navzdory výslovnému
zákonnému znění §270 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek a v něm obsažené
presumpci naplnění materiálního znaku přestupku aktivně prokazoval přítomnost společenské
škodlivosti. Namítne-li však účastník v řízení před stěžovatelem, že materiální znak naplněn nebyl
(tj. předestře důkaz opaku), musí se stěžovatel s takovou argumentací řádně vypořádat.
[19] Krajský soud stěžovateli uložil, aby opětovně posoudil, zda s ohledem na tvrzení
žalobkyně skutečně nedošlo k vyvrácení zákonné domněnky. Stěžovatele zavázal, aby patřičně
odůvodnil, z jakého důvodu představuje nepředložení specifikovaných příloh (přinejmenším
jedné) natolik závažnou okolnost, aby značně ztížila postup stěžovatele v řízení, tím spíše, neměl-
li stěžovatel přílohy k dispozici pouze po dobu čtyř pracovních dnů. Ani objektivní odpovědnost
za přestupek (zde podle §270 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek) nevylučuje posouzení
materiálního znaku přestupku. Otázka, zda je v konkrétním případě protiprávní čin společensky
škodlivý alespoň v minimálním stupni (tedy nikoliv zanedbatelně) nesouvisí s tím, zda pachatel za
přestupek odpovídá objektivně, bez ohledu na zavinění (Prášková, H. Nové přestupkové právo.
Praha: Leges, 2017, s. 152). Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil s posouzením krajského
soudu i ve vztahu k této námitce. Stěžovatel proto v dalším řízení opětovně zhodnotí, zda jsou
žalobkyní tvrzené okolnosti týkající se nepředložení příloh zadávací dokumentace ve lhůtě (blíže
viz mj. bod 6 rozsudku) způsobilé vyvrátit zákonnou domněnku společenské škodlivosti podle
§270 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[21] Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 1 větu první ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel v řízení úspěch neměl, proto mu nevzniklo právo na náhradu nákladů řízení.
Žalobkyně měla ve věci plný úspěch a byla v řízení o kasační stížnosti zastoupena advokátem.
Stěžovatel je proto povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku za jeden úkon
právní služby spočívající ve vyjádření ke kasační stížnosti ve výši 3.100 Kč [§11 odst. 1 písm. d)
a §9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. Současně zástupci
žalobkyně náleží náhrada hotových výdajů advokáta ve výši 300 Kč (§13 odst. 4 advokátního
tarifu). Jelikož je zástupce žalobkyně plátcem DPH, zvyšuje se částka náhrady nákladů řízení
o tuto daň ve výši 21 %. Celkem je tedy stěžovatel povinen zaplatit žalobkyni částku 4.114 Kč
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce JUDr. Michala Šilhánka,
advokáta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. července 2021
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu