ECLI:CZ:NSS:2021:1.AS.435.2020:26
sp. zn. 1 As 435/2020 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Ivo Pospíšila, soudce
JUDr. Josefa Baxy a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: Město Aš, se sídlem
Kamenná 473/52, Aš, zastoupen JUDr. Janou Wenigovou, advokátkou se sídlem Jateční 2121/6,
Karlovy Vary, proti žalovanému: Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88,
Karlovy Vary, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 14. 10. 2020, č. j.
57 A 88/2020-55,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 14. 10. 2020, č. j. 57 A 88/2020-55, se zr ušuje
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce se žalobou u Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“) domáhal ochrany
před nezákonným zásahem. Ten měl spočívat ve vydání listiny označené jako „Zánik platnosti
rozhodnutí o trvalém odnětí pozemků určených k plnění funkcí lesa a žádost o vyznačení druhu
pozemku ,lesní pozemek’ u pozemků parc. č. 3222/1, 3222/3, 3225/3, 3230/1 a 3232/1
v k. ú. Aš“ (dále jen „listina“). Žalovaný konstatoval zánik platnosti rozhodnutí o trvalém odnětí
na základě §16 odst. 5 písm. b) zákona č. 289/1195 Sb., o lesích a o změně některých zákonů
(dále jen „lesní zákon“), neboť dospěl k závěru, že do dvou let od právní moci rozhodnutí
o odnětí pozemků nebylo započato s využíváním pozemků k účelu, pro který žalovaný rozhodl
o trvalém odnětí (výstavba multifunkčního centra „Pod Lipovým dvorem“).
[2] Žalobce namítal, že před samotným vydáním listiny se žalovaný dopustil nezákonnosti
spočívající v tom, že jej nevyzval ke splnění oznamovací povinnosti podle §16 odst. 5 písm. b)
lesního zákona. Žalovaný dále provedl místní šetření, aniž by o tom žalobce vyrozuměl,
neumožnil mu tak účast na šetření a nedal mu možnost vyjádřit se k věci a navrhnout důkazy.
Žalovaný má totiž podle §16 odst. 5 písm. b) lesního zákona možnost rozhodnout jinak,
tj. nevyslovit zánik platnosti rozhodnutí o trvalém odnětí pozemků určených k plnění funkcí lesa.
K tomu mohl žalovaný přistoupit, kdyby žalobce vyzval ke splnění oznamovací povinnosti, dal
mu možnost předložit důkazy dokládající důvody, proč žalobce nezapočal s odlesňováním
pozemků a s výstavbou. Žalovaný si pouze opatřil vyjádření stavebního úřadu, úřadu územního
plánování a památkové péče městského úřadu Aš (dále jen „stavební úřad“), na jehož základě
si učinil závěr o celé situaci. Dále žalovaný neposkytl žalobci poučení o jeho právech
a povinnostech s ohledem na povahu úkonu, který učinil. Konečně žalovaný nezohlednil odvod
za trvalé odnětí ve výši 1.438.912 Kč a další skutečnosti, které sám žalobce nemohl ovlivnit.
Uskutečnění účelu odnětí je totiž závislé na stavebním povolení, které nelze vydat bez úpravy
dopravního napojení. Toto napojení přitom nelze vyřešit bez součinnosti s Ředitelstvím silnic
a dálnic a dalších osob. V tomto ohledu žalovaný nešetřil oprávněný zájem žalobce a soukromého
investora, v jehož prospěch bylo rozhodnuto o odnětí. Závěrem žaloby přednesl žalobce
dva žalobní návrhy (petity). Prvním se domáhal určení, že sdělení žalovaného o zániku platnosti
rozhodnutí o trvalém odnětí pozemků bylo nezákonné. Druhým se domáhal určení, že žádost
žalovaného o vyznačení druhu pozemku „lesní pozemek“ u pozemků parc. č. 3222/1, 3222/3,
3225/3, 3230/1 a 3232/1 v katastru nemovitostí byla nezákonná.
[3] Krajský soud napadeným rozsudkem žalobu zamítl. Zaměřil se přitom na druhý z petitů
a konstatoval, že žádost žalovaného katastrálnímu úřadu o změnu vyznačení druhu pozemku není
nezákonným zásahem, neboť nebyla způsobilá zasáhnout do právní sféry žalobce. Takový zásah
může představovat až činnost katastrálního úřadu, do jehož pravomoci náleží vyznačení změny.
S ohledem na to, že soud nepovažoval žádost za způsobilou zasáhnout do sféry žalobce,
nevyhověl ani důkazním návrhům žalobce.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, jejíž
důvody opírá o §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“). Konkrétně uvedl, že se nedomáhal toho, aby soud prohlásil zásah spočívající
v podání žádosti o vyznačení změn katastrálnímu úřadu za nezákonný. Závěr krajského soudu
tak nemá oporu v soudním spisu. Za nezákonný zásah stěžovatel považuje samotné vydání
listiny, v níž žalovaný deklaroval zánik platnosti svého předchozího rozhodnutí o trvalém odnětí
pozemků určených k plnění funkcí lesa. Jedná se přitom o dokument, který je podle §53 odst. 3
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, závazný nejen pro žalobce, ale také pro jiné osoby
a ostatní orgány veřejné moci. Proto by k zásahu nemohlo dojít až zápisem změny ve využití
pozemků katastrálním úřadem, neboť ten činí pouze evidenční úkon deklaratorní povahy. Přímý
dopad do právní sféry stěžovatele však mělo již vydání listiny žalovaným. Žalovaný současně
nedodržel postup podle zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (dále jen „kontrolní řád“), neboť
protokol o dozoru nad dodržením rozhodnutí, který se nachází ve správním spisu, nemá
náležitosti kontrolního protokolu podle §12 tohoto zákona. Stěžovatel také dále zopakoval, jaká
procesní pochybení vytýká žalobci, a pro stručnost odkázal na žalobu a na repliku k vyjádření
žalovaného. Tato procesní pochybení pak měla za následek vydání listiny, která představuje
nezákonný zásah. Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu
zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti, které se obsahově shoduje s vyjádřením
k žalobě, poukázal na důvody ochrany lesních pozemků a podmínky uplatnění výjimek z jejich
ochrany. Pokud jde o místní šetření provedené dne 27. 5. 2020, jednalo se o dozorovou činnost
žalobce. Na místě byl zjišťován faktický stav, k čemuž nebyla nutná přítomnost stěžovatele.
Poukaz stěžovatele na to, že si žalovaný vyžádal informace od stavebního úřadu, je irelevantní,
neboť s ohledem na součinnost jiných orgánů státní správy nebylo třeba zatěžovat stěžovatele.
Podstatné je pouze to, že nebylo započato s využíváním pozemků k účelu, pro který žalovaný
vydal rozhodnutí o odnětí pozemků. I pokud by žalovaný informoval stěžovatele
o tom, že požádal stavební úřad o součinnost, nic by to nezměnilo na skutečnosti,
že s využíváním pozemků pro daný účel stěžovatel nezačal. Žalovaný uvedl, že k zániku platnosti
dochází ze zákona, nikoliv až po dalším úkonu stěžovatele, k němuž měl žalovaný stěžovatele
údajně vyzvat. Dále se žalovaný ztotožnil s názorem krajského soudu, že podnět (žádost)
katastrálnímu úřadu nebyl způsobilý zasáhnout do právní sféry stěžovatele. O tom svědčí i
to, že katastrální úřad odmítl změnu vyznačit. Sdělení žalovaného mělo pouze deklaratorní
charakter. Žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud posoudil splnění zákonných podmínek řízení o kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů
a dospěl k závěru, že je důvodná.
[7] Kasační soud se nejdříve zabýval tím, zda je rozsudek krajského soudu přezkoumatelný.
Z dosavadní judikatury plyne, že nepřezkoumatelná jsou taková rozhodnutí, z nichž není zřejmé,
jakými úvahami se soud při hodnocení skutkových a právních otázek řídil (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003-52), nebo v nichž soud opřel
své závěry o skutečnosti v řízení nezjišťované či zjištěné v rozporu se zákonem (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS).
Nepřezkoumatelný je i takový rozsudek, jehož odůvodnění si vnitřně odporuje (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008-76). A konečně
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů je též rozsudek, ve kterém krajský soud opomene
vypořádat část žalobního návrhu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2013, č. j.
8 As 27/2013-93).
[8] Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že krajský soud se nevypořádal s řadou žalobních
tvrzení a žalobu zamítl na základě závěru, že podání žádosti o vyznačení změny druhu pozemku
není nezákonným zásahem, neboť stěžovatel může být na svých právech zkrácen až postupem
katastrálního úřadu. V této souvislosti je třeba odmítnout tvrzení stěžovatele, že se žalobou
nedomáhal vyslovení nezákonnosti žádosti o vyznačení změny druhu pozemku v katastru
nemovitostí. Z obsahu žaloby totiž plyne, že stěžovatel navrhl krajskému soudu ve dvou
samostatných petitech, aby prohlásil nezákonnost sdělení žalovaného o zániku rozhodnutí
o odnětí a žádosti o vyznačení změny druhu pozemku v katastru nemovitostí.
[9] Nejvyšší správní soud však nepřehlédl velmi stručné odůvodnění zamítnutí žaloby (body
26 a 27), ve kterém zcela absentují nosné důvody rozhodnutí ve vztahu k žalobnímu návrhu,
v němž stěžovatel po krajském soudu žádal vyslovení nezákonnosti vydání samotné listiny.
Krajský soud se v tomto směru nevypořádal prakticky s žádnou námitkou stěžovatele a současně
strohým konstatováním odmítl veškeré jeho důkazní návrhy. V tomto ohledu tak krajský soud
nevyšel ze skutečnosti ve spise neobsažené, jak mylně namítal stěžovatel, avšak vůbec
se nevypořádal s částí žaloby, v níž se stěžovatel domáhal vyslovení nezákonnosti zásahu, pokud
jde o vydání listiny deklarující zánik předchozího rozhodnutí žalovaného, a to ve spojení
s nezákonným postupem, který tomu předcházel. Podle názoru kasačního soudu je proto
napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[10] Podle §82 s. ř. s. [k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením […] správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo
v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo
určení toho, že zásah byl nezákonný. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 2 Aps 1/2005 – 65, č. 603/2005 Sb. NSS, je ochrana důvodná, jestliže jsou kumulativně
splněny následující podmínky: žalobce musí být přímo (1.) zkrácen na svých právech (2.)
nezákonným (3.) zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím
(4.), jenž byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu zasaženo (5.).
Posouzení těchto náležitostí přitom v napadeném rozsudku zcela absentuje.
[11] Podle §16 odst. 5 lesního zákona platí, že [p]okud orgán státní správy lesů nerozhodne jinak,
zaniká platnost rozhodnutí o odnětí nebo o omezení a pozemek se vrací plnění funkcí lesa a) uplynutím lhůty,
na kterou bylo rozhodnutí vydáno, b) nebude-li do dvou let od právní moci rozhodnutí započato s využíváním
pozemku k účelu, pro který bylo rozhodnutí vydáno; vlastník lesa je povinen tyto skutečnosti oznámit orgánu
státní správy lesů, který rozhodnutí vydal a který vyrozumí ostatní účastníky řízení.
[12] Kasační soud je přesvědčen, že do veřejných subjektivních práv stěžovatele je způsobilá
zasáhnout již deklarace zániku původního rozhodnutí žalovaného, neboť stěžovatel je povinen
v souladu s ní opětovně nakládat s pozemky a porosty na nich jako s lesem se všemi právy
a povinnostmi, jež ze statusu lesa vyplývají (srov. §20 lesního zákona). Podstatné je přitom
to, že §16 odst. 5 lesního zákona umožňuje žalovanému rozhodnout i jinak, tj. naopak
neosvědčit zánik rozhodnutí o odnětí pozemků. Platnost rozhodnutí o odnětí pozemků zaniká
ze zákona, avšak hypotéza citovaného ustanovení lesního zákona představuje významnou
modifikaci tohoto pravidla. Nejedná se tedy o situaci, kdy by žalovaný mohl pouze vyslovit zánik
rozhodnutí, k němuž došlo ze zákona, ale zjevně může vážit celou řadu relevantních skutečností,
které mohou vést správní orgán k opačnému závěru.
[13] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 8. 2016, č. j. 9 As 204/2015-40, konstatoval,
že sdělení stavebního úřadu o tom, že došlo k pozbytí platnosti územního rozhodnutí o umístění
stavby uplynutím času podle §93 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), není rozhodnutím podle §65 s. ř. s. Tyto závěry jsou použitelné také v této
věci. Přinejmenším v tom směru, že nyní žalovaná listina obsahovala rovněž deklaraci
o tom, že nastala určitá právní skutečnost (zánik předchozího rozhodnutí), která se týká výkonu
vlastnických práv stěžovatele. Postupem krajského soudu však byla stěžovateli odňata účinná
ochrana těchto práv. Jestliže listina není rozhodnutím, mohl ji stěžovatel napadnout žalobou
proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu.
[14] Nemůže proto obstát tvrzení krajského soudu, že účinky vůči stěžovateli má až vyznačení
změny druhu pozemku v katastru nemovitostí. Naopak, k závěru, že určitý pozemek je lesním
pozemkem, nepostačuje skutečnost, že je takto formálně veden v katastru nemovitostí (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2009, č. j. 5 As 94/2008-44, č. 2032/2010 Sb. NSS).
Závěr krajského soudu, že zasáhnout do práv stěžovatele je způsobilý teprve úkon katastrálního
úřadu, který vyznačí změnu druhu pozemku, pak nevychází ani z vyjádření účastníků řízení před
krajským soudem, ani z judikatury správních soudů. Tento závěr je přitom nelogický zejména
za situace, kdy katastrální úřad odmítl změnu vyznačit (viz oznámení o neprovedení zápisu
v katastru nemovitostí ze dne 16. 7. 2020, č. j. PD-6851/2020-402) z důvodu, že žádost nepodal
vlastník. Bylo by tak absurdní požadovat po stěžovateli, aby podal žádost o vyznačení změny,
s níž nesouhlasí, pouze s cílem tuto změnu napadnout jako nezákonný zásah katastrálního úřadu.
V tomto ohledu je také třeba odmítnout tvrzení žalovaného, že listina nebyla sto zasáhnout
do právní sféry stěžovatele právě z důvodu, že katastrální úřad odmítl učinit jakýkoliv úkon.
Podle Nejvyššího správního soudu není na místě, aby se žalovaný dovolával vlastních chyb (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 207, č. j. 8 Azs 118/2006-81), neboť
je zřejmé, že katastrální úřad odmítl vyhovět oběma žádostem žalovaného z důvodu pochybení
na jeho straně. První žádost podle katastrálního úřadu podala osoba neoprávněná a druhé žádosti
nešlo vyhovět z důvodu, že se nejednalo o opravu chyb v katastrálním operátu.
[15] S ohledem na to bylo na místě, aby se krajský soud věcně zabýval návrhem stěžovatele
směřujícím vůči samotnému vydání listiny, která deklarovala zánik předchozího rozhodnutí
žalovaného, a aby námitky nezákonnosti jeho postupu vypořádal. To se týká jak námitek
zpochybňujících „procesní“ postup žalovaného, zejména nedodržení základních zásad správního
řízení (viz §58 odst. 2 věta první lesního zákona), tak námitky porušení kontrolního řádu. Postup
zvolený žalovaným a zpochybněný stěžovatelem má přitom klíčový význam z hlediska uplatnění
rozhodovací pravomoci žalovaného, který – jak již kasační soud zdůraznil výše – může podle §16
odst. 5 lesního zákona „rozhodnout jinak“.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] Z výše uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první, část věty před středníkem s. ř. s.);
v něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4
s. ř. s.). Bude se tedy věcně zabývat zejména tím, zda postup žalovaného, který předcházel vydání
listiny, a listina samotná zasáhly do stěžovatelových veřejných subjektivních práv
a zda představují nezákonný zásah.
[17] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. června 2021
JUDr. Ivo Pospíšil
předseda senátu