ECLI:CZ:NSS:2021:1.AS.488.2020:44
sp. zn. 1 As 488/2020 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Ivo Pospíšila a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: ASSIST 24 s. r. o., se sídlem
Ostravská 4250/2, Brno, zastoupené JUDr. Františkem Štouračem, advokátem se sídlem
Masarykova 413/34, Brno, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kotlářská
451/13, Opava, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 11. 2018, č. j. 5961/1.30/18-4,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
3. 12. 2020, č. j. 62 Ad 1/2019-73,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je pov inen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
částku 4.114 Kč k rukám jejího zástupce advokáta JUDr. Františka Štourače do 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Oblastní inspektorát pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj (dále jen „inspektorát“)
rozhodnutím ze dne 28. 6. 2018, č. j. 11741/9-30/18-11, uznal žalobkyni vinnou ze spáchání
přestupku podle §30 odst. 1 písm. f) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce (dále jen „zákon
o inspekci práce“). Tohoto přestupku se žalobkyně měla dopustit tím, že na pracovišti na adrese
Ostravská 4250/2, Brno, neměla zpracovanou dokumentaci hodnocení rizik včetně opatření
k omezení jejich působení pro tlakové nádoby, čímž porušila §102 odst. 3 zákona
č. 262/2006 Sb., zákoníku práce (dále jen „zákoník práce“). Inspektorát žalobkyni uložil pokutu
ve výši 18.500 Kč a povinnost uhradit paušální částku nákladů správního řízení ve výši 1.000 Kč.
Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně (dále
jen „krajský soud“). Stěžejní námitkou žalobkyně bylo, že zaměstnavatel nemá povinnost vést
evidenci odstranitelných rizik, neboť ta se vztahuje pouze k rizikům neodstranitelným, jak ostatně
plyne z §104 odst. 4 zákoníku práce. Zákoník práce současně nestanoví formu, jakou
má být dokumentace vedena. Také není pravdou, že se žalobkyně dopustila tohoto přestupku
opakovaně, neboť při minulé kontrole nebyla schopna dokumentaci předložit z důvodu
reorganizace dokumentace. Dokumentaci však předložila po ukončení kontroly. Dále uvedla,
že neuplatnila námitky proti průběhu kontroly, neboť byla ubezpečována, že vše je v naprostém
pořádku. Správní trest byl podle žalobkyně nepřiměřený, neboť žádný ze zaměstnanců ohrožen
nebyl.
[3] Krajský soud v napadeném rozsudku poukázal na skutečnost, že povinnost vést evidenci
o odstranitelných rizicích nevyplývá z §102 odst. 4 zákoníku práce. Naopak, gramatický
a systematický výklad §102 zákoníku práce vede k závěru, že povinnost vést dokumentaci
o vyhledávání a vyhodnocování rizik a o přijatých opatřeních k omezení jejich působení se týká
pouze neodstranitelných rizik. Pokud žalovaný vztahuje povinnost vést dokumentaci také
na odstranitelná rizika, dovozuje ji nad rámec zákonného zmocnění, a tedy v rozporu s čl. 2
odst. 4 Ústavy a s čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Takovou povinnost nelze
dovodit ani z jiných ustanovení zákoníku práce, jak se o to snažil žalovaný. Krajský soud
poukázal také na vadu výroku, neboť v něm je uvedeno, že žalobkyně porušila povinnost podle
§102 odst. 3 zákoníku práce, ačkoliv nedostatky v dokumentaci lze podřadit pod §102 odst. 4
téhož zákona. Krajský soud naopak uvedl, že žalobkyni nelze přitakat v tvrzení, že v průběhu
kontroly neuplatnila námitky, neboť byla ubezpečována, že je vše v naprostém pořádku;
ze správního spisu naopak vyplývá, že žalobkyně uplatnila proti kontrolnímu protokolu námitky,
s nimiž se však inspektorát vypořádal jednou větou a zcela nedostatečně. Pokud
jde o přiměřenost trestu, krajský soud uvedl, že nelze seznat, z jakých důvodů uložil inspektorát
žalobkyni pokutu ve výši 18.500 Kč. Rozhodnutí inspektorátu je pro dvě posledně uvedené vady
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a nesrozumitelnost. Jelikož žalovaný tyto vady
neodstranil v rozhodnutí o odvolání, je nepřezkoumatelné rovněž jeho rozhodnutí. Krajský soud
proto žalobě vyhověl a rozhodnutí žalovaného zrušil.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
jejíž důvody opírá o §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel má za to, že hodnocení krajského soudu je příliš zjednodušující.
Krajský soud se také svou teoretickou polemikou o odstranitelných a neodstranitelných rizicích
vyhnul skutečnému posouzení věci, totiž že žalobkyně neměla zpracovánu dokumentaci
hodnocení rizik. Stěžovatel dále uvedl, že skutečnost, že zákonodárce zvolil v §102 odst. 4
zákoníku práce formulaci, ve které se zmiňuje pouze o odstranitelných rizicích, neznamená,
že §102 téhož zákona nevyžaduje provádět hodnocení všech rizik. Toto tvrzení podpořil
stěžovatel odkazem na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 8. 12. 2020, č. j.
31 Ad 9/201-49, ze kterého vyplývá, že záznamy o hodnocení všech rizik musí zaměstnavatel
vést s ohledem na pozdější prokazatelnost. Tuto úvahu ostatně stěžovatel předestřel
v napadeném rozhodnutí. Dále stěžovatel poukázal na to, že zákoník práce provádí Směrnici
Rady 89/391/EHS ze dne 12. června 1989 o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti
a ochrany zdraví zaměstnanců při práci (dále jen „směrnice“). Poukázal přitom na účely směrnice
a na některá ustanovení, ze kterých vyplývá, že zaměstnavatelé musí vyhodnocovat veškerá rizika,
nikoliv je rozlišovat na odstranitelná a neodstranitelná. Proto je třeba §102 zákoníku práce
vykládat v souladu se směrnicí. Stěžovatel také odkázal na stanovisko Evropské agentury
pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci, podle níž řádné posouzení rizik vyžaduje, aby byla
vzata v potaz všechna příslušná rizika, nikoliv jen okamžitá či zřejmá. Současně mají
být zdokumentovány výsledky hodnocení těchto rizik. Z pohledu povinnosti dokumentace rizik
nerozlišuje mezi riziky ani odborná literatura, na kterou stěžovatel odkázal.
[5] Z napadeného rozsudku je podle stěžovatele zřejmé, že krajský soud vnímá význam
pojmů odstranitelná rizika a neodstranitelná rizika jako pevně daný. Tak tomu však není, neboť
se vlastnosti rizik mohou v čase měnit. Rizika také mohou být jednorázová a opakující
se. Z tohoto důvodu je třeba vést dokumentaci o všech rizicích. Stěžovatel dále vysvětlil,
že žalobkyně neměla zdokumentována rizika pro tlakové nádoby. Ty přitom spadají do kategorie
vyhrazených technických zařízení, s nimiž se pojí zvýšená míra ohrožení zdraví a bezpečnosti
osob a majetku. Krajský soud neobjasnil, z jakého důvodu se §108 odst. 6 písm. a) zákoníku
práce nevztahuje na dokumentaci ve smyslu §102 odst. 4 téhož zákona. Jeho závěr je tudíž
nepřezkoumatelný. Stěžovatel také nesouhlasil s tvrzením krajského soudu, že inspektorát
posuzuje, zda jsou určitá rizika odstranitelná, či neodstranitelná. Takový závěr neodpovídá realitě
a právní úpravě. Podle platné právní úpravy musí osoba odborně způsobilá k zajišťování úkolů
v prevenci rizik splňovat několik podmínek, přičemž inspektoři nesplňují podmínku podle §10
odst. 1 písm. c) zákona č. 309/2006 Sb., o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany
zdraví při práci. Stěžovatel dále uvedl, že výklad §102 odst. 3 zákoníku práce činí toto ustanovení
obsoletním. Zaměstnavatel by vždy mohl říct, že rizika vyhledal a shledal je odstranitelnými,
a tedy o nich nemusí vést dokumentaci. Takový výklad však vylučuje uplatnění kontrolních
mechanismů inspektorátu. Stěžovatel také zpochybnil údajnou rozpornost výroku. Krajský soud
uvedl, že správní orgány nesprávně posoudily přestupek žalobkyně jako porušení povinnosti
podle §102 odst. 3 zákoníku práce, ačkoliv se mělo jednat o povinnost podle §102 odst. 4 téhož
zákona. S takovým hodnocením stěžovatel nesouhlasil, neboť žalobkyni nevytýkal nedostatky
v dokumentaci (§102 odst. 4), ale to, že vůbec nevyhledávala a nehodnotila rizika na pracovišti
(§102 odst. 3). Pokud jde o výši pokuty, konstatoval stěžovatel, že byla uložena v souladu
s principy správního trestání. Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[6] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se ztotožňuje se závěry krajského
soudu. Pokud sám kontrolní orgán přiznává, že hranice mezi odstranitelnými a neodstranitelnými
riziky je tenká, pak nelze požadovat po žalobkyni, aby byla schopna předvídat, jak správní orgány
rizika vyhodnotí. Sám kontrolní orgán se (ne)odstranitelností rizika podrobně zabýval
až v kasační stížnosti, nikoliv v napadeném rozhodnutí. Žalobkyně současně uvedla, že kontrola
má směřovat primárně k nápravě závadného stavu, nikoliv k uložení sankce. Stěžovatel se pouze
snaží zhojit vady obou rozhodnutí a jeho kasační stížnost je tak nedůvodná. Závěrem navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil splnění zákonných podmínek řízení o kasační
stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti
rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté přezkoumal
důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a dospěl k závěru, že není důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud se zabýval tím, zda je rozsudek krajského soudu přezkoumatelný.
Nepřezkoumatelná jsou taková rozhodnutí, z nichž není zřejmé, jakými úvahami se soud
při hodnocení skutkových a právních otázek řídil (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003-52). Nepřezkoumatelný je také rozsudek, ve kterém soud
opřel své rozhodnutí o skutečnosti v řízení nezjišťované či zjištěné v rozporu se zákonem
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75).
Nepřezkoumatelný je i takový rozsudek, jehož odůvodnění si vnitřně odporuje (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008-76). Napadený rozsudek
krajského soudu však netrpí ani jednou z těchto vad. Krajský soud vysvětlil, na jakém základě
dovodil, že zaměstnavatelé nemají povinnost vést dokumentaci odstranitelných rizik. Tuto
povinnost nelze dovodit z §102 zákoníku práce, ani z §108 odst. 6 písm. a) téhož zákona. Také
poukázal na to, že správní orgány dovodily takovou povinnost v rozporu s Ústavou a Listinou.
Podle krajského soudu inspektorát uložil pokutu za vady podle §102 odst. 3 zákoníku práce,
avšak z odůvodnění vyplývalo porušení §102 odst. 4 téhož zákona. Taková vada přitom není
pouze formální. Správní orgány se také nezabývaly tvrzením, že žalobkyně neměla příležitost
uplatnit námitky. Současně krajský soud poukázal na to, že z rozhodnutí správních orgánů nelze
seznat, proč inspektorát uložil žalobkyni pokutu právě ve výši 18 500 Kč. Rozsudek krajského
soudu je tak srozumitelný, založený na seznatelných důvodech, a tedy přezkoumatelný.
[9] Kasační soud souhlasí s krajským soudem, že vypořádání námitek v napadeném
rozhodnutí nebylo dostatečné. Stěžovatel sice obsáhle citoval z právní úpravy a odborné
literatury, avšak z citovaných pasáží nevyplývá povinnost vést dokumentaci také
o odstranitelných rizicích. Pokud mají být ustanovení §102 zákoníku práce vykládána
ve vzájemné souvislosti, pak nelze dospět k jinému závěru, než ke kterému dospěl krajský soud.
Podle §102 odst. 3 musí zaměstnavatel mimo jiné „soustavně vyhledávat nebezpečné činitele a procesy
pracovního prostředí a pracovních podmínek, zjišťovat jejich příčiny a zdroje.“ Tato vyhledávací povinnost
však není totožná s povinností evidenční. Naopak §102 odst. 4 vztahuje povinnost dokumentace
vyhledávání a vyhodnocování rizik a přijetí opatření k omezení jejich působení pouze na rizika
neodstranitelná. Nejvyšší správní soud pak nemůže, zejména pokud jde o správní trestání,
dovodit porušení povinnosti, kterou žalobkyni zákon neukládal. Povinnost vést dokumentaci také
o odstranitelných rizicích nelze dovodit ani z §108 odst. 6 písm. a) zákoníku práce. Toto
ustanovení se vztahuje k účasti zaměstnanců na řešení otázek bezpečnosti a ochrany zdraví
při práci. Pokud zákonodárce hovoří o povinnosti zaměstnavatele předložit doklady o „vyhledávání
a vyhodnocení rizik, opatřeních k odstranění rizik a k omezení jejich působení na zaměstnance a k vhodné
organizaci bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců při práci“, má zjevně na mysli pouze ty doklady,
jež nemají ryze popisný charakter, jak uvedl krajský soud. Kasační soud také souhlasí
s tím, že porušení této povinnosti je sankcionováno samostatně podle §30 odst. 1 písm. w)
zákona o inspekci práce.
[10] Stěžovatel tvrdil, že inspektoři nemohou hodnotit rizika, jak dovodil krajský soud, neboť
nesplňují kvalifikaci podle §10 odst. 1 písm. c) zákona č. 309/2006 Sb. Toto ustanovení míří na
povinnosti zaměstnavatele. Bylo by tak absurdní, aby inspektoři byli vyloučeni z možnosti
posuzovat vyhodnocení rizik pouze z důvodu nesplnění určitých požadavků, které navíc mají
jiného adresáta. Jestliže stěžovatel a inspektoráty kontrolují dodržování povinností plynoucích
z právních předpisů k zajištění bezpečnosti práce [§3 odst. 1 písm. c) zákona o inspekci práce],
je logické, aby také posuzovali správnost vyhodnocení rizik. Právě na tomto vyhodnocení podle
kasačního soudu závisí také to, zda má zaměstnavatel povinnost určitá rizika dokumentovat,
či nikoliv.
[11] Stěžovatel se závěry krajského soudu v kasační stížnosti polemizoval prostřednictvím celé
řady argumentů. Stěžovatelovy úvahy však značně přesahují rozsah jeho vypořádání
se s odvolacími námitkami v napadeném rozhodnutí. Stěžovateli tedy jistě nic nebránilo
v tom, aby své úvahy promítl již do svého rozhodnutí. Podle judikatury Nejvyššího správního
soudu nelze absenci nosných důvodů rozhodnutí zhojit později v řízení před soudem (srov.
rozsudky ze dne 6. 9. 2018, č. j. 7 As 264/2017-49 a ze dne 4. 6. 2020, č. j. 5 As 193/2018-48).
Kasační soud také konstatuje, že poukaz na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové č. j.
31 Ad 9/2018-49 není přiléhavý a navíc je napaden dosud nerozhodnutou kasační stížností
vedenou pod sp. zn. 10 As 406/2020.
[12] Stěžovatel dále poukázal na to, že zákoník práce by měl být vykládán v souladu
se směrnicí. Pokud stěžovatel naznačuje, že směrnice nebyla v plném rozsahu provedena
do českého právního řádu, lze pouze konstatovat, že stěžovatel se vůči žalobkyni nemůže
dovolávat tzv. přímého účinku. Přímý účinek nastupuje tehdy, pokud stát neprovedl
implementaci směrnice vůbec nebo ji neprovedl řádně (rozsudky Soudního dvora Evropské unie
ze dne 4. 12. 1974, Van Duyn, 41/74; ze dne 5. 4. 1979, Ratti, 148/78; ze dne 9. 11. 1995,
Francovich, C-479/93; ze dne 19. 1. 1982, Becker, 8/81; ze dne 22. 6. 1989, Fratelli Costanzo, 103/88;
a ze dne 1. 6. 1999, Kortas, C-319/97). Použití přímého účinku je však omezeno zákazem použití
v neprospěch jednotlivce, tedy zákazem tzv. obráceného (sestupného) vertikálního přímého
účinku. Stručně řečeno, stát se tak nemůže dovolávat vlastního pochybení. Členské státy
Evropské unie mají povinnost docílit souladu národního práva s právem EU, avšak nikoliv
prostřednictvím extenzivního výkladu, který by fakticky znamenal přímý účinek směrnice (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2012, č. j. 8 Afs 69/2011-164). Kasační soud
opět podotýká, že stěžovatel mohl své úvahy o výkladu zákoníku práce v souladu se směrnicí
rozvinout již v napadeném rozhodnutí. Nicméně tyto úvahy by i tak musely splňovat výše
uvedený požadavek zákazu přímého účinku směrnice v neprospěch jednotlivce.
[13] Pokud jde o rozpornost výroku a odůvodnění, ani zde nemůže Nejvyšší správní soud
stěžovateli přitakat. Inspektorát ve svém rozhodnutí, se kterým se stěžovatel v napadeném
rozhodnutí ztotožnil, hovoří o tom, že žalobkyně neměla zpracovánu dokumentaci hodnocení
rizik ve vztahu k tlakové nádobě Schneider Bohemia, č. 796271, r. v. 2006. Správní orgány
konstatovaly, že tím porušil povinnost podle §102 odst. 3 zákoníku práce. Toto ustanovení však
takovou povinnost neukládá. Naopak, tato povinnost vyplývá z §102 odst. 4 téhož zákona,
jak je uvedeno výše. Ze správních rozhodnutí však vyplývá, že žalobkyně naplnila skutkovou
podstatu podle §30 odst. 1 písm. f) zákona o inspekci práce tím, že neměla ke dni 2. 2. 2018
zpracovánu dokumentaci hodnocení rizik. Tedy, že jednala v rozporu s §102 odst. 4 zákoníku
práce, nikoliv s §102 odst. 3, jak se uvádí ve správních rozhodnutích. Kasační soud také souhlasí
s krajským soudem, že správní orgány nevysvětlily důvody, pro které uložily pokutu ve výši
18.500 Kč. Je sice pravdou, že inspektorát skutečně hodnotil majetkové poměry žalobkyně
a stěžovatel konstatoval, že ukládaná sankce je ve výši 0,9 % maximální možné sankce, avšak
mezi těmito úvahami a výší sankce chybí jakákoliv vazba. Není tak zřejmé, jak přesně
se majetkové poměry odráží na výši ukládané sankce ani jak tato sankce souvisí se závažností
porušené povinnosti. Krajský soud tak nepochybil ani v tom, pokud konstatoval, že výše pokuty
neodpovídá zásadě individualizace trestu.
IV. Závěr a náklady řízení
[14] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a s ohledem na to ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[15] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první ve spojení s §120 s. ř. s.
Podle tohoto ustanovení platí, že nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci
plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl, proto mu nevzniklo
právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyně ve věci úspěch měla a byla zastoupena advokátem.
Stěžovatel je proto povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku za jeden úkon
právní služby spočívající ve vyjádření ke kasační stížnosti ve výši 3.100 Kč [§11 odst. 1 písm. d)
a §9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (dále jen „advokátní tarif“)]. Současně
zástupci žalobkyně náleží náhrada hotových výdajů advokáta ve výši 300 Kč (§13 odst. 3
advokátního tarifu). Jelikož je zástupce žalobkyně plátcem DPH, zvyšuje se částka náhrady
nákladů řízení o tuto daň ve výši 21 %. Celkem je tedy stěžovatel povinen zaplatit žalobci
4.114 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího advokáta JUDr. Františka
Štourače.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. července 2021
JUDr. Ivo Pospíšil
předseda senátu