ECLI:CZ:NSS:2021:1.AS.508.2020:27
sp. zn. 1 As 508/2020 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Ivo Pospíšila, soudce
JUDr. Josefa Baxy a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: Milan Král a.s.,
se sídlem Pod Stromovkou 211, Litvínovice, zastoupen JUDr. Vlastimilem Hájkem, advokátem
se sídlem Krajinská 224/37, České Budějovice, proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského
kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 18. 3. 2020, č. j. KUJCK 33646/2020, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 7. 12. 2020, č. j. 63 A 3/2020-51,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalobce ne má právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne přiznáv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Městský úřad v Táboře – stavební úřad (dále jen „stavební úřad“) vydal dne 30. 6. 2000
stavební povolení č. j. SÚ 2314/00-FP pro stavbu Autosalon Mercedes – Benz Milan Král s.r.o.,
Tábor - Měšice, na pozemku parc. č. X v katastrálním území M. u T.. Žalobce dne 3. 5. 2001
oznámil stavebnímu úřadu, že povolenou stavbu neuskuteční. Později nicméně požádal o
prodloužení platnosti stavebního povolení. Platnost stavebního povolení byla prodloužena
do dne 31. 12. 2004. Dne 18. 10. 2004 zaslal žalobce další žádost o prodloužení platnosti
povolení, na niž reagoval účastník řízení, Ředitelství silnic a dálnic, nesouhlasem s prodloužením
platnosti. Uvedl, že v důsledku rekonstrukce silnice I/3 Čekanice – Měšice na dálnici D3 přijde
autosalon o dopravní napojení.
[2] Stavební úřad vydal dne 23. 5. 2005 osvědčení, č. j. META 20914/2005/1-FP (dále
jen „osvědčení“), v němž žalobci sdělil, že posuzoval zahájení stavby v období od 9. 7. 2002.
Pokud by stavba byla skutečně zahájena, žalobce by nemusel žádat o prodloužení platnosti
stavebního povolení. Stavba je podle stavebního úřadu zahájena i pracemi na její části, směřují-li
k provedení stavby jako celku v souladu s projektovou dokumentací a na určeném pozemku.
Při místním šetření pak měl stavební úřad zjistit, že na pozemku byla sejmuta ornice a zahájeno
budování nebo příprava budování přípojek kanalizace a ostatních inženýrských sítí. Tyto práce
lze podle něj považovat za zahájení stavby. Povolení tak podle stavebního úřadu nepozbylo
platnosti, a proto nebylo třeba rozhodovat o prodloužení platnosti stavebního povolení.
Nesouhlas Ředitelství silnic a dálnic pak neměl podle stavebního úřadu na platnost stavebního
povolení vliv.
[3] Při kontrolní prohlídce dne 24. 9. 2018 stavební úřad zjistil, že pozemek je dlouhodobě
neudržován a není zřejmé, že by na něm probíhala nějaká stavební činnost. Dne 9. 1. 2019 zahájil
stavební úřad přezkumné řízení, v němž vydal usnesení ze dne 29. 11. 2019, č. j. METAB
62869/2019/SÚ/RKna, jímž podle §156 odst. 2 a §97 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu (dále jen „správní řád“) osvědčení z roku 2005 zrušil. Učinil tak z důvodu,
že právní účinky osvědčení trvají, a proto je namístě postup podle §156 odst. 2 správního řádu.
Současně uvedl, že řízení o žádosti žalobce ze dne 18. 10. 2004 o prodloužení platnosti
stavebního povolení nebylo dosud formálně skončeno. Dále také uvedl, že ze spisu nevyplývá,
že by stavba byla skutečně zahájena. Podklady ve spisu svědčí pouze o tom, že na pozemku byly
provedeny přípravné práce. Ty však nelze považovat za práce přímo směřující k provedení
stavby. Dále nebylo prokázáno, že žalobce započal s prováděním přípojek pro stavbu. Proti
tomuto usnesení podal žalobce odvolání, jež žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl a usnesení
potvrdil. Žalovaný konstatoval, že osvědčení má trvající účinky, a proto jej lze přezkoumat
postupem podle správního řádu.
[4] Žalobce napadl rozhodnutí žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále
jen „krajský soud“). Namítl, že osvědčení nemůže být zrušeno v přezkumném řízení podle §156
odst. 2 a §97 odst. 3 správního řádu. Použití §156 odst. 2 správního řádu není možné, neboť
správní řád s ním nepočítá v přechodných ustanoveních. Správní řád nabyl účinnosti až po vydání
osvědčení a §156 odst. 2 lze použít pouze na jiná osvědčení vydaná za účinnosti správního řádu.
Žalobce současně poukázal na to, že osvědčení nelze přezkoumat v libovolné lhůtě. Osvědčení
bylo vydáno před 13 lety, a proto bylo zrušení osvědčení podstatným zásahem do právní jistoty
žalobce. Žalobce současně tvrdil, že se stavbou vyčkával do doby dokončení dálnice D3.
[5] Krajský soud žalobu zamítl. Konstatoval, že přípustnost aplikace §156 odst. 2 a §97
odst. 3 správního řádu vyplývá z §180 odst. 2 tohoto zákona. Podle tohoto ustanovení
se postupuje podle části čtvrté správního řádu v případech, kdy správní orgány postupují podle
dosavadních předpisů v řízení, jehož cílem není vydání rozhodnutí, aniž dosavadní předpisy
v celém rozsahu tento postup upravují. Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení, tento postup
téměř neupravoval, a proto bylo na místě v případě přezkumu osvědčení postupovat podle
správního řádu. Krajský soud také odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
27. 6. 2013, č. j. 7 A 86/2011-42, č. 2955/2014 Sb. NSS, z něhož vyplývá, že v případě zrušení
osvědčení podle §156 odst. 2 správního řádu, se nepoužijí ustanovení o lhůtách v přezkumném
řízení. Postačí, pokud účinky osvědčení trvají. To bylo podle krajského soudu splněno. Stavební
úřad totiž v osvědčení deklaroval, že stavba byla zahájena a stavební povolení zůstává v platnosti.
Účinky osvědčení jsou tak svázány se stavebním povolením, a proto nadále trvají. Krajský soud
poukázal na důvody zrušení osvědčení. Ty shledaly správní orgány především v tom, že ve spisu
absentují podklady k provedenému místnímu šetření či jeho oznámení, také absentuje datace
místního šetření. Do 31. 12. 2004 tak podle žalovaného nebyla stavba zahájena. Žalobce také
v roce 2018 při kontrolní prohlídce nedoložil, že by stavba byla kdykoliv v minulosti zahájena.
Krajský soud se ztotožnil se závěrem správních orgánů, že skrývku ornice a přípravu
pro umístění inženýrských sítí nelze považovat za zahájení stavby. Osvědčení tak pracovalo
s právním stavem, který neměl skutkovou oporu, a proto bylo na místě jeho zrušení. Pokud
jde o důvody prodlení s uskutečněním stavby, krajský soud jim nepřitakal. Žalobce ostatně
v minulosti oznámil stavebnímu úřadu, že od stavebního záměru upouští. Závěrem krajský soud
konstatoval, že platnost stavebního povolení je omezena proto, aby stavba byla zhotovena
v reálném čase. Ponechání osvědčení v platnosti by tak nedůvodně prodlužovalo platnost
stavebního povolení, navzdory tomu, že jej žalobce po celou dobu nevyužil a stavbu
neuskutečnil. Prostřednictvím osvědčení by tak došlo k obcházení časově omezené platnosti
stavebního povolení.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížnosti, jejíž
důvody opřel o §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
[7] Stěžovatel namítl nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, kterou spatřuje v jeho
nesrozumitelnosti. Dále pak uvedl, že pochybení správních orgánů nemůže jít k jeho tíži. Jestliže
stavební úřad již v roce 2005 provedl místní šetření a na jeho základě vydal nyní zrušené
osvědčení, stěžovatel pouze akceptoval jeho stanovisko. Krajský soud konstatoval, že spis
neobsahuje důkazy o provedeném místním šetření, avšak na tuto skutečnost neměl stěžovatel
vliv. Stavební úřad mimo jiné konstatoval, že v řízení o žádosti o prodloužení stavebního
povolení již nebude pokračovat v důsledku vydání osvědčení. Skutečnost, že tak uvedla tatáž
osoba, která po letech osvědčení ruší, je podle stěžovatele absurdní.
[8] Stěžovatel dále poukazuje na to, že krajský soud se mýlí, pokud tvrdí, že stěžovatel
vědomě udržoval nezákonný stav. Tento stav navodily státní orgány, zejména Ředitelství silnic
a dálnic, jež udržovalo stěžovatele v nejistotě, pokud jde o uskutečnění svého stavebního záměru.
Jestliže byly zahájeny práce na zapojení inženýrských sítí, směřuje taková činnost jednoznačně
ke zhotovení stavby samotné, což ostatně konstatoval stavební úřad v osvědčení. V dalších
činnostech stěžovatel nepokračoval kvůli výstavbě dálnice D3. Úvahy o časovém omezení
stavebního povolení a realizaci stavby po 20 letech považuje stěžovatel za „alibi“ krajského
soudu.
[9] Stěžovatel dále namítá zásadní pochybení krajského soudu v tom, že konstatoval
použitelnost §180 odst. 2 správního řádu na nynější věc. Podle stěžovatele nebyly splněny
podmínky tohoto ustanovení – správní orgány nevedly řízení, jehož výsledkem nebylo
rozhodnutí. Po vydání osvědčení žádné řízení neprobíhalo, a proto nelze toto přechodné
ustanovení použít. Přezkumné řízení podle správního řádu lze v nynější vést pouze podle §179
odst. 2 správního řádu, a to včetně lhůt pro jeho zahájení. Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní
soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[10] Žalovaný se ve svém vyjádření ztotožnil se závěry krajského soudu a navrhl, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil splnění zákonných podmínek řízení o kasační
stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti
rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté přezkoumal
důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a dospěl k závěru, že není důvodná.
[12] Stěžovatel vznesl obecnou námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku krajského
soudu, kterou spatřoval v jeho nesrozumitelnosti. Jelikož kvalita kasační argumentace do značné
míry předurčuje obsah rozhodnutí kasačního soudu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004-54), vypořádal tuto námitku Nejvyšší správní soud taktéž
obecně. Krajský soud reagoval na všechny stěžovatelovy námitky a vysvětlil, proč k nim nemohl
přihlédnout. Především pak uvedl, z jakých ustanovení správního řádu dovodil možnost zahájit
přezkumné řízení o osvědčení. Ohledně aplikace §180 odst. 2 správního řádu odkázal
na odbornou literaturu (Vedral, Josef. Správní řád: komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání.
Praha: BOVA POLYGON 2012, str. 1430 – 1434). Toto ustanovení se přitom použije v případě,
kdy dosavadní právní předpisy neobsahují úpravu postupů správních orgánů, jež nemají povahu
rozhodnutí. Právě takovým postupem je vydání osvědčení. Krajský soud shledal, že nadále trvají
účinky osvědčení, a proto je možné jej zrušit postupem podle §156 odst. 2 správního řádu.
Současně však podle odborné literatury i judikatury neplatí pro vydání usnesení, kterým se ruší
osvědčení, lhůty pro zahájení a vydání rozhodnutí v přezkumném řízení. Rozsudek krajského
soudu je tak srozumitelný, založený na seznatelných důvodech, a proto přezkoumatelný.
[13] Hlavní spornou otázkou v nynější věci je právě použitelnost §180 odst. 2 správního řádu
a na něj navazující aplikace §156 odst. 2 téhož zákona. Stěžovatel tvrdí, že nebyla splněna
základní podmínka spočívající v tom, že by probíhalo řízení podle dosavadních předpisů,
jež nesměřuje k vydání rozhodnutí. Po vydání osvědčení již žádné řízení neprobíhalo. Podle §180
odst. 2 správního řádu se podle správního řádu postupuje v otázkách, které je třeba řešit, podle
části čtvrté správního řádu, jestliže správní orgány postupují v řízení, jehož cílem není vydání
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že stavební úřad postupoval
v roce 2005 v řízení, jehož cílem nebylo vydání rozhodnutí, avšak právě osvědčení. Současně
krajský soud poukázal na absenci přezkumného řízení podle zákona č. 71/1967 Sb. Z těchto
důvodů stavebnímu úřadu nezbylo, než postupovat podle správního řádu. Stěžovatel tvrdil,
že přezkumné řízení v nynější věci nebylo možno zahájit s odkazem na §179 odst. 2 správního
řádu. Nejvyšší správní soud připouští, že přezkumné řízení per se skutečně zahájit nešlo. Krajský
soud správně upozornil, že část čtvrtá správního řádu obsahuje §156 odst. 2, podle nějž
neopravitelná osvědčení vydaná v rozporu s právními předpisy správní orgán, který je vydal,
zruší. Usnesení o zrušení lze vydat po dobu, po kterou trvají účinky osvědčení. Při tomto postupu
se však použijí ustanovení o přezkumném řízení.
[14] Kasační soud taktéž souhlasí s tím, že účinky osvědčení trvaly od jeho vydání do zrušení.
Jiný postup by ostatně nedával smysl, pokud by stěžovatel na jeho základě chtěl dovodit platnost
stavebního povolení a přitom by účinky byly „jednorázové“. Podmínky §156 odst. 2 správního
řádu tak byly splněny. Jelikož se ustanovení o přezkumném řízení použijí pouze přiměřeně,
nedopadají na zrušení osvědčení podle §156 odst. 2 správního řádu časová omezení pro zahájení
a vydání rozhodnutí v přezkumném řízení. Je tomu tak proto, že podle §156 odst. 2 správního
řádu, lze usnesení o zrušení vydat, pokud trvají účinky osvědčení. Jde tedy o zvláštní úpravu vůči
ustanovením o přezkumném řízení. Tyto úvahy však rozvedl již krajský soud, jenž odkázal
na odbornou literaturu a rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 7 A 86/2011-42, z nichž tyto
závěry vyplývají. Stěžovatel nicméně v kasační stížnosti pouze konstatoval, že závěr
o použitelnosti §156 odst. 2 správního řádu na nynější věc je „zásadním pochybením“. V žalobě
taktéž obecně konstatoval, že toto ustanovení se použije pouze na osvědčení vydaná za účinnosti
správního řádu. Stěžovatel tak v žalobě ani v kasační stížnost neuvedl argumenty, které by závěry
správních orgánů, resp. krajského soudu, zpochybnily. Tato námitka tedy není důvodná.
[15] Pokud jde o další tvrzení stěžovatele, ani Nejvyšší správní soud nenalezl ve spisu oporu
pro tvrzení stavebního úřadu uvedená v osvědčení. Ze spisu nevyplývá, že stavební úřad skutečně
provedl v roce 2005 místní šetření a stejně tak není patrné, kdy se tak mělo stát. Lze souhlasit
se stěžovatelem, že tento stav spisové dokumentace nebyl navozen jeho vinou. Stěžovatel však
tento stav akceptoval a to i přesto, že nebyl přizván k údajně provedenému místnímu šetření
v roce 2005 (srov. §38 odst. 4 zákona č. 71/1967 Sb.). Je poněkud zarážející, že v kasační
stížnosti na jedné straně konstatuje, že vydání osvědčení nebylo jeho cílem, neboť žádal o vydání
rozhodnutí, avšak také tvrdí, že proti nevydání takového rozhodnutí se nemohl bránit.
Je pravdou, že stěžovatel nemohl napadnout osvědčení jako takové, neboť nebylo rozhodnutím,
mohl se však bránit podnětem k opatřením proti nečinnosti (§50 zákona č. 71/1967 Sb.).
Stěžovatel tak stav, který nyní sám označuje za nezákonný (tj. že stavební úřad vydal osvědčení,
namísto aby rozhodl o žádosti o prodloužení platnosti stavebního povolení), toleroval, neboť
pro něj byl po celou dobu účinnosti osvědčení výhodným. Jestliže osvědčení bylo nezákonné,
nelze pak ani uvažovat o tom, že by stěžovateli mohlo vzniknout legitimní očekávání. Soudní
dvůr Evropské unie ustáleně judikuje, že ochrany legitimního očekávání se lze domoci pouze
v případě, že záruky poskytnuté orgány veřejné moci byly poskytnuty v souladu s platným
právem (rozsudek ze dne 30. 6. 2005, Branco, T-347/03, odst. 102). Tato námitka tedy není
důvodná.
[16] Konečně, pokud jde o zahájení stavby, Nejvyšší správní soud také souhlasí s hodnocením
krajského soudu. Ze spisu vyplývá, že pozemek je nyní hustě zarostlý náletovými křovinami
a je dlouhodobě neudržovaný. Ze spisu tak nevyplývá, že by v minulosti byly provedeny činnosti,
které lze považovat za zahájení stavby. Ostatně pokud by tomu tak bylo, stěžovatel by nemusel
žádat o prodloužení platnosti stavebního povolení, což dne 18. 10. 2004 učinil. Je tak zjevné,
že stěžovatel nezahájil stavbu v době prodloužené platnosti stavebního povolení,
tj. do 31. 12. 2004. Kasační soud se také ztotožňuje s krajským soudem v úvahách o účelu
časového omezení stavebního povolení. Jeho smyslem je, aby se stavbou bylo započato v reálném
čase. Stavební úřad vydává povolení s ohledem na aktuální podmínky v území a časové omezení
přispívá k tomu, aby tyto podmínky byly v době zahájení (a případně i dokončení) stavby stále
aktuální. Jiným způsobem nelze zajistit, aby stavba nebyla zahájena v okamžiku, kdy budou
technické parametry stavby či projektové dokumentace již zastaralé. V tomto ohledu tak nelze
úvahy krajského soudu považovat za „alibi“, jak tvrdí stěžovatel. Je nepochybné, že zahájení
stavby po 20 letech od vydání stavebního povolení zcela popírá smysl časového omezení
stavebního povolení. Ani tato námitka není důvodná.
[17] Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud konstatuje, že řízení o prodloužení
platnosti stavebního povolení nebylo formálně skončeno, tj. nebylo dosud rozhodnuto o této
žádosti. Ačkoliv stěžovatel měl již v době vydání osvědčení dostupné prostředky k nápravě
nečinnosti stavebního úřadu, ani dnes mu nic nebrání v tom, aby se domáhal pravomocného
skončení řízení rozhodnutím o prodloužení nebo neprodloužení platnosti stavebního povolení.
IV. Závěr a náklady řízení
[18] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a s ohledem na to ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[19] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první ve spojení s §120 s. ř. s.
Podle něj, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl, proto mu nevzniklo právo na náhradu nákladů
řízení. Žalovanému žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti v souvislosti s tímto
řízením nevznikly. Proto mu náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud
nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. srpna 2021
JUDr. Ivo Pospíšil
předseda senátu