ECLI:CZ:NSS:2021:1.AS.74.2020:48
sp. zn. 1 As 74/2020 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudkyně
JUDr. Lenky Kaniové a soudce JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobkyně: ADMIRAL
GLOBAL BETTING a.s., se sídlem Komořany 146, Komořany, proti žalovanému:
Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 525/15, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí ministra
žalovaného ze dne 3. 6. 2014, č. j. MF-100214/2013/34-2901-RK, za účasti osoby zúčastněné:
Město Vimperk, se sídlem Steinbrenerova 6/2, Vimperk, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 1. 2020, č. j. 5 Af 46/2014-33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému ani osobě zúčastněné na řízení se ne p ři zn áv á náhrada nákladů
řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před správními orgány
[1] Ministerstvo financí vydalo dne 11. 9. 2013 rozhodnutí č. j. MF 61802/2013/34, kterým
zrušilo své rozhodnutí ze dne 26. 8. 2011, č. j. 34/59260/2011, týkající se povolení žalobkyně
provozovat loterie a jiné podobné hry podle §50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích
a jiných podobných hrách („zákon o loteriích“), a to v části povolení k provozování loterie nebo
jiné podobné hry prostřednictvím vícemístného technického zřízení MAGIC POWER, mode:
MAGIC POWER, výrobní číslo 50145, na adrese Tovární 58, Vimperk („loterijní povolení“).
Z odůvodnění rozhodnutí vyplývá, že město Vimperk vydalo obecně závaznou vyhlášku
č. 3/2012 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v oblasti omezení hazardu
a o stanovení veřejně přístupných míst, na kterých je provozování sázkových her, loterií a jiných
podobných her zakázáno („loterijní vyhláška“). Touto vyhláškou v čl. 1 stanovilo zákaz
provozovat sázkové hry podle §2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle §2
písm. j) a §50 zákona o l oteriích na celém území města Vimperk, tj. ve všech městských
a osadních částech města.
[2] Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad, který ministr financí v záhlaví
označeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí Ministerstva financí potvrdil.
II. Posouzení věci městským soudem
[3] Žalobkyně se proti rozhodnutí ministra financí bránila žalobou, kterou Městský soud
v Praze shledal nedůvodnou, a proto ji shora označeným rozsudkem zamítl.
[4] Žalobkyně namítala, že zákon č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb.,
o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony
(„zákon č. 300/2011 Sb.“), byl přijat v rozporu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady
98/34/ES o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů, neboť
nebyl v souladu s touto směrnicí řádně notifikován Evropské komisi („směrnice 98/34/ES“).
Stejně tak loterijní vyhlášku města Vimperk, jakožto právní předpis přijatý na základě tohoto
zákona, lze považovat ve vztahu k provozovatelům loterií a jiných podobných her
za nepoužitelnou a nevymahatelnou.
[5] Žalobkyně v této souvislosti navrhovala předložení předběžné otázky k Soudnímu dvoru
Evropské unie. Městský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, předeslal, že není nutné věc předložit Soudnímu dvoru EU,
neboť ve skutkově obdobných věcech soudy dospěly k závěru, že aplikovaná právní úprava
položení této otázky neodůvodňuje. Městský soud konstatoval, že pro stor k aplikaci unijního
práva tedy ani v tomto případě není namístě. V souvislosti s námitkou týkající se nedodržení
notifikačního procesu městský soud dále odkázal na závěr rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-170, přičemž konstatoval, že i v nyní posuzovaném
případě není otázka notifikace zákona č. 300/2011 Sb. relevantní, protože i kdyby tento zákon
nebyl vynutitelný, dotčená loterijní vyhláška by obstála i na základě §10 písm. a) zákona
č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).
[6] Pokud jde o námitku týkající se diskriminační povahy loterijní vyhlášky, městský soud
neshledal, že by posuzovaná úprava zakládala jakoukoli diskriminaci. Žalobkyně nic takového
konkrétně ani nenamítala. Podmínky pro provoz hracích přístrojů jsou stanoveny na území
uvedeného města ve vztahu ke všem subjektům stejně. Zároveň loterijní vyhláška sleduje
legitimní cíl a je vhodným prostředkem k odstínění patologických následků provozování
vybraného hazardu, což podle městského soudu vylučuje i úvahy o nepřímé diskriminaci. Plošná
regulace sázkových her, loterií a jiných podobných her obcemi je garantována Ústavou
a akceptoval ji ve svých nálezech i Ústavní soud, který rovněž neshledal, že by uplatňování
předmětné regulatorní pravomoci obcí docházelo k nepřiměřenému omezování svobody
podnikání a hospodářské soutěže.
III. Obsah kasační stížnosti
[7] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“),
tj. nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky městským soudem.
[8] Stěžovatelka namítá, že loterijní vyhláška města Vimperk je nezákonná. Byla přijata dne
2. 4. 2012, přičemž podle čl. 5 měla účinnost této vyhlášky nastat 15 dní po vyvěšení na úřední
desce, tedy sotva dva týdny poté. Stěžovatelce nebyla dána žádná náhrada ani žádný čas ve formě
přechodného období, aby se na tuto situaci připravila. Městský soud nepřihlédl k této skutečnosti
z úřední povinnosti ani na návrh stěžovatelky, ačkoliv k této nezákonnosti přihlédnout měl,
protože znamená zásadní zásah do stěžovatelčiných ústavních práv. Stěžovatelka odkazuje
na rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 6. 2015, Berlington Hungary a další, C-98/14,
EU:C:2015:386 („Berlington“), z něhož vyplývá, že pokud vnitrostátní zákonodárce ruší povolení
umožňující jejich držitelům výkon podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů
stanovit dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu, nebo
systém přiměřené náhrady. Navíc vzhledem ke značnému zásahu do vlastnické, majetkové
a sociální sféry stěžovatelky nebylo vydání loterijní vyhlášky dostatečně odůvodněno. V čl. 2
loterijní vyhlášky se toliko uvádí, že účelem je zajištění veřejného pořádku v obci.
Toto odůvodnění je však značně obecné a nelze z něj vyčíst, zda omezení stěžovatelčina
podnikání je opravdu legitimním a systematickým nástrojem, jak tohoto účelu dosáhnout,
a zda je to právě stěžovatelčino podnikání, které veřejný pořádek objektivně narušuje.
[9] Z rozsudku Berlington dále vyplývá, že jsou-li součástí klientely podnikatelů i občané
z jiných členských států Evropské unie, nejedná se pouze o vnitrostátní poskytování služeb,
ale o přeshraniční poskytování služeb, na které se vztahuje unijní právo zejména čl. 56 Smlouvy
o fungování Evropské unie („SFEU“). Vzhledem k tomu, že město Vimperk leží blízko
německých hranic, a i dnes je drtivá většina služeb v rámci holdingu EDP (zejména
prostřednictvím sesterské společnosti Paradise Casino Admiral, a.s., která skrze herní zařízení
vlastněné stěžovatelkou provozuje hazardní hry) poskytována zejména, nikoliv však výlučně,
německy mluvícím klientům, tedy občanům EU, lze bez pochyby předpokládat, že tomu tak bylo
i před účinností loterijní vyhlášky a před zrušením předmětného povolení. S otázkou unijního
prvku se městský soud nedostatečně vypořádal, resp. se s ním vypořádat odmítl s odkazem
na rozsudek č. j. 6 As 285/2014-32. Městský soud tak zcela pominul skutečnost, že Nejvyšší
správní soud závěry vyslovené v rozsudku šestého senátu zpochybnil v rozsudku ze dne
20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015-77. Tyto pochybnosti byly rovněž důvodem postoupení věci
rozšířenému senátu ve věci sp. zn. 5 As 177/2016, který následně položil předběžnou otázku
Soudnímu dvoru. Přestože tyto skutečnosti musely být městskému soudu známy, včetně
skutečnosti, že závěry, na které se odkazuje, mohou doznat změn, tak pokračoval v řízení
a rozhodl tak, že se unijním prvkem v řízení zabývat nebude.
[10] V neposlední řadě stěžovatelka stejně jako v žalobě namítá, že nebyl dodržen notifikační
proces. Loterijní vyhláška byla přijata na základě §50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění zákona
č. 300/2001 Sb. Při přijímání posledně uvedeného zákona však došlo k porušení §2 odst. 1
písm. a) a c) a dále §3 a 4 nařízení vlády č. 339/2002 Sb., o postupech při poskytování informací
v oblasti technických předpisů, technických dokumentů a technických norem, jakož i k porušení
čl. 8 odst. 1 a čl. 9 odst. 1 směrnice 98/34/ES, protože nové zásadní změny návrhu zákona
č. 300/2011 Sb. nebyly předloženy Evropské komisi znovu k vyjádření. Vady v procesu přijímání
zákona č. 300/2011 Sb. způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost zákona vůči jeho
adresátům.
IV. Vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné
[11] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že tvrzení stěžovatelky o příliš
krátké době k přizpůsobení se loterijní vyhlášce jsou značně přehnaná a čistě účelová. Účinnost
loterijní vyhlášky nastala 17. 4. 2012. Tato vyhláška nicméně sama o sobě nezbavila stěžovatelku
možnosti podnikat, ani sama o sobě nezpůsobila okamžité zrušení stěžovatelčina loterijního
povolení. Toto povolení bylo zrušeno až nabytím účinků rozhodnutí ministra financí o rozkladu
ze dne 3. 6. 2014. Až do právní moci rozhodnutí o rozkladu mohla stěžovatelka provozovat
(a s nejvyšší pravděpodobností i provozovala) svou činnost. I když to tedy z textu loterijní
vyhlášky přímo nevyplývá, ode dne účinnosti této vyhlášky mohla stěžovatelka svou činnost
provozovat více než dva roky. Stěžovatelčin odkaz na rozsudek Berlington je podle žalovaného
bezpředmětný vzhledem k odlišnému právnímu prostředí v Maďarsku a v České republice.
V případě, kterého se týkal rozsudek Berlington, dopadly změny právních předpisů
na provozovatele hazardních her automaticky nabytím účinnosti zákona.
[12] K argumentu o aplikaci práva EU žalovaný uvádí, že stěžovatelka nijak nedokládá
poskytování svých služeb zahraničním klientům. K podřazení konkrétní služby pod čl. 56 SFEU
je nutno zvolit objektivní kritérium, kterým nikdy nemůže být nahodilý, či dokonce pouze
předpokládaný výskyt zahraniční klientely. I při aplikaci čl. 56 SFEU je navíc nutno brát v potaz
rovněž další ustanovení a skutečnosti, které by omezení volného pohybu služeb v tomto
konkrétním případě umožnily. V dané věci je zákazem sledována ochrana veřejného pořádku,
jehož porušování bývá často s provozováním hazardních her spjato. Zároveň je takovýmto
omezením chráněno zdraví obyvatel, a to zejména proti hráčské závislosti jakožto stále častějšímu
patologickému jevu v současné společnosti. Zákaz provozování hazardních her není stanoven
plošně pro celé území státu. Vymezení oblastí, kde je provozování hazardu zakázáno
(příp. časově omezeno) je ponecháno na normotvorné činnosti obcí a je projevem jejich ústavně
zaručeného práva na výkon samosprávy.
[13] Pokud jde o námitku týkající se nedodržení notifikačního procesu, žalovaný uvádí,
že zákon č. 300/2011 Sb. byl notifikačnímu procesu podle směrnice 98/34/ES podroben.
[14] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že k omezení
hazardu na svém území nepřistoupila ze dne na den. K uvedené problematice se vedla dlouhá
debata jak na jednáních zastupitelstva, tak i mezi obyvateli města. Město Vimperk se nachází
v podhůří Šumavy a je nazýváno „branou Šumavy“ a „městem sportu“. Množství hazardních her
ve městě a počet jednotlivých provozoven a následných problémů narostl v roce 2011
do již neúnosných mezí.
[15] Město Vimperk tedy přistoupilo k regulaci hazardu a postupně vydalo dvě obecně
závazné vyhlášky č. 3/2011 a č. 3/2012. Tyto vyhlášky byly vydány zastupitelstvem města
Vimperk z důvodu omezení hazardu a zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku
ve městě na základě stížností, kritiky a podnětů občanů města Vimperk, veřejnosti a návštěvníků
města a dále z důvodů, že město Vimperk neustále řešilo stížnosti na osoby navštěvující tato
zařízení. Tyto osoby (hráči) byly povětšinou příjemci sociálních dávek, které byly v těchto
hernách jimi utráceny a následně páchaly další trestnou činnost, tj. drobné majetkové krádeže,
poškozování veřejného i soukromého majetku za účelem zisku peněz na hraní hazardních her.
Většina heren se nacházela v historické části města v městské památkové zóně, na veřejně
exponovaných místech a v blízkosti školských zařízení, což bylo veřejností negativně vnímáno.
[16] První vyhláška č. 3/2011 ze dne 12. 12. 2011 částečně povolovala provozovat sázkové
hry a jiné podobné hry v hernách a provozovnách mimo historické centrum města Vimperk.
Protože neustále docházely stížnosti z řad občanů a ve městě se dále množilo gamblerství
a utrácení sociálních dávek za hazard, zastupitelstvo města Vimperk vydalo dne 2. 4. 2012 novou
loterijní vyhlášku. Ministerstvo financí pak zahájilo se všemi provozovateli správní řízení a vydaná
loterijní povolení postupně ukončilo. Osoba zúčastněná na řízení se proto domnívá, že proces
ukončení veškerých povolených hazardních her na území města měl postupný vývoj a byl
pro všechny provozovatele předvídatelný.
V. Přerušení řízení a další vyjádření účastníků
[17] Předseda senátu řízení o kasační stížnosti dne 15. 7. 2020 přerušil, a to s odkazem
na skutečnost, že pátý senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 31. 7. 2017, č. j.
5 As 177/2016-44, ve věci BONVER WIN, a.s. předložil rozšířenému senátu k zodpovězení
otázku, která mohla být rozhodná pro posouzení nyní projednávané věci. Rozšířený senát
následně usnesením ze dne 21. 3. 2019, č. j. 5 As 177/2016 - 61, položil v této věci Soudnímu
dvoru předběžné otázky. Závěry vyslovené Soudním dvorem mohly být rovněž eventuálně
významné pro posouzení nynější kauzy. Dne 3. 12. 2020 vydal Soudní dvůr rozsudek ve věci
BONVER WIN, C-311/19, EU:C:2020:981 („rozsudek BONVER WIN“), ve kterém dovodil,
že „[č]lánek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom
členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil
v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu
na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují
služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích
zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“ Rozšířený senát následně
usnesením ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016-139, vrátil věc pátému senátu.
[18] Poté předseda senátu rozhodl dne 24. 2. 2021 o pokračování v řízení s tím, že dal
účastníkům řízení možnost vyjádřit se k situaci po rozhodnutí Soudního dvora. Tuto možnost
využil pouze žalovaný.
[19] Žalovaný uvedl, že do rozhodnutí Soudního dvora zastával stanovisko shodné
s ustálenou tuzemskou soudní rozhodovací praxí, tedy že v otázce stanovení míst, na kterých
je dovoleno provozovat hazardní hry, obecně závaznými vyhláškami obcí se tzv. unijní prvek
nevyskytuje, a tedy ani není možné aplikovat čl. 56 SFEU. Přestože tento názor je nutno ve světle
rozsudku BONVER WIN přehodnotit, dle žalovaného se jedná o čistě akademickou otázku,
která nemůže mít vliv na rozhodovací praxi jako takovou ve smyslu výroků jednotlivých
rozhodnutí, ale nejvýše může ovlivnit odůvodnění těchto rozhodnutí. V dané věci je totiž
zákazem provozování hazardních her sledována ochrana veřejného pořádku, jehož porušování
bývá s jejich provozováním spjato. Zároveň je takovýmto omezením chráněno zdraví obyvatel,
a to zejména proti hráčské závislosti, jakožto stále častějšímu patologickému jevu v současné
společnosti. Již tímto jsou dle žalovaného splněny podmínky pro zákonné omezení pohybu
služeb uvnitř Unie stanovené čl. 52 SFEU (v návaznosti na čl. 62 SFEU).
[20] Dále žalovaný poznamenal, že stěžovatelka měla povinnost nikoliv pouze tvrdit, ale také
náležitě prokázat poskytování služeb zahraničním klientům. Stěžovatelka existenci tzv. „unijního
prvku“ v řízení před městským soudem netvrdila, ani žádným způsobem nedokazovala.
V řešeném případu tak nebylo namístě čl. 56 SFEU aplikovat.
VI. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[21] Kasační stížnost je včasná, podaná osobou oprávněnou, jednající zaměstnancem
s vysokoškolským právnickým vzděláním, a přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud
posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4
s. ř. s.).
[22] Kasační stížnost není důvodná.
[23] Na úvod soud poznamenává, že obdobnými věcmi téže stěžovatelky se zabýval
v nedávných rozsudcích ze dne 24. 2. 2021, č. j. 10 As 2/2020-70 a č. j. 10 As 46/2020-48,
a ze dne 18. 3. 2021, č. j. 1 As 128/2020-55. V uvedených věcech již vyřešil prakticky totožné
námitky, jako stěžovatelka uplatnila i v nyní projednávané kasační stížnosti, týkající se zásady
právní jistoty a porušení procesu notifikace zákona č. 300/2011 Sb. (viz zejména rozsudek č. j.
10 As 46/2020-48). Tuto námitku shledal jako nedůvodnou. Od závěrů svých předchozích
rozsudků přitom nyní nemá Nejvyšší správní soud důvod se odchýlit, a proto je převzal
i do posouzení nynější kasační stížnosti. V uvedených předchozích věcech, jakož i ve skutkově
podobné věcí jiné stěžovatelky (viz zejména rozsudek ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 177/2016-161)
se soud zabýval rovněž námitkou aplikace práva EU, resp. dopady rozsudku Soudního dvora
ve věci BONVER WIN. Projednávaná věc je skutkově podobná zejména věci řešené v rozsudku
č. j. 10 As 2/2020-70, v němž Nejvyšší správní soud s ohledem na specifické skutkové okolnosti
kasační stížnost neshledal důvodnou. Na dílčí závěry učiněné v předchozích rozsudcích soud tedy
nyní při svém posouzení navázal.
a) Dopady rozhodnutí Soudního dvora ve věci BONWER WIN na nynější případ
[24] Nejvyšší správní soud se předně věnoval otázce dopadů rozhodnutí Soudního dvora
ve věci BONVER WIN na nynější případ. Předně je třeba říci, že v žalobě stěžovatelka rozporem
s volným pohybem služeb podle čl. 56 SFEU vůbec neargumentovala. Poprvé tuto argumentaci
uplatnila teprve v doplnění kasační stížnosti ze dne 31. 3. 2020. Takováto kasační námitka
je však nepřípustná, neboť ji stěžovatelka neuplatnila v žalobě, ač tak učinit mohla (§104 odst. 4
s. ř. s.).
[25] Nejvyšší správní soud dále zvážil, zda snad k eventuálnímu rozporu s čl. 56 SFEU musí
správní soudy přihlížet i bez návrhu. Nic takového ovšem z rozsudku BONVER WIN neplyne.
Proto je třeba přihlédnout k obecným principům aplikovatelnosti práva EU v domácím právním
řádu.
[26] V zásadě přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby upravil
procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která procesním subjektům
vyplývají též z práva EU. Tyto podmínky nesmí být méně příznivé než ty, které se týkají
obdobných řízení na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), a nesmí v praxi
znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných právem EU (zásada efektivity) – viz
např. rozsudky Soudního dvora EU ze dne 14. 12. 1995, Van Schijndel a van Veen, C-430/93,
EU:C:1995:441, bod 17, nebo ze dne 7. 6. 2006, van der Weerd a další, ve spojených věcech
C-222/05 až C-225/05, EU:C:2007:318, bod 28).
[27] Z hlediska zásady rovnocennosti je třeba říci, že §75 odst. 2 věta prvá s. ř. s. omezuje
soudní přezkum napadeného správního rozhodnutí v zásadě jen na řádně a včas uplatněné
žalobní body. Uplatní-li žalobce určitou námitku teprve v kasační stížnosti, je tato námitka
nepřípustná, pokud ji žalobce mohl vznést (ale nevznesl) v žalobě (§104 odst. 4 s. ř. s.).
[28] Zásada efektivity pak požaduje, aby účastníci řízení měli „skutečnou možnost“ uplatnit
před vnitrostátním soudem žalobní důvod založený na právu EU (van der Weerd, bod 41).
Pro výklad zásady efektivity je důležitá též povinnost správního soudu přezkoumat i takový
žalobní bod, byť formálně opožděný, který je reakcí na zásadní změnu judikatury.
Typicky jde o situace, kdy k judikaturnímu odklonu došlo až po podání žaloby a „kdy nebylo možno
po žalobci spravedlivě požadovat, aby byl s tímto výkladem zákona seznámen.“ (rozsudek ze dne
17. 12. 2007, č. j. 2 Afs 57/2007-92, shodně usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j.
2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, AQUA SERVIS, část VI).
[29] K tomu je třeba upozornit, že v jiných věcech dříve rozhodovaných (sp. zn.
10 As 46/2020 – kasina ve městě Frýdlant nad Ostravicí, a sp. zn. 1 As 128/2020 – kasina
v Praze 6 - Ruzyni) vznesla stejná stěžovatelka argumentaci o aplikovatelnosti článku 56 SFEU
a o rozporu loterijní vyhlášky s právem EU již v řízení o žalobě, a to hned po vynesení rozsudku
Berlington. Nelze tedy ani tvrdit, že by po stěžovatelce nebylo možno spravedlivě požadovat,
aby příslušný žalobní bod uplatnila již v řízení o žalobě. Právě naopak, procesní postup
stěžovatelky v jiných řízení ukázal, že mohla uplatnit příslušnou žalobní argumentaci o rozporu
loterijní vyhlášky s právem EU již v řízení před městským soudem. Ostatně městský soud
v projednávané věci řízení o žalobě rovněž přerušil v návaznosti na předložení věci BONWER
WIN rozšířenému senátu. Avšak s ohledem na skutečnost, že stěžovatelka v řízení o žalobě čl. 56
SFEU vůbec neargumentovala, městský soud po postoupení věci BONWER WIN Soudnímu
dvoru v projednávané věci dále pokračoval. Ani v návaznosti na tento procesní postup
městského soudu stěžovatelka v řízení o žalobě svoji žalobní argumentaci nijak nerozšířila
či nedoplnila.
[30] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že argumentace rozporem s volným pohybem služeb
podle čl. 56 SFEU je v nynějším případě nepřípustná. Stěžovatelka ji vůbec neuplatnila v rámci
žalobního řízení, ač jí v tom nic nebránilo. Nejvyšší správní soud se proto namítaným rozporem
s právem EU nezabýval.
[31] Pro úplnost soud dodává, že stěžovatelka argumentovala rozporem s právem EU toliko
v souvislosti s námitkou nedodržení notifikačního procesu, konkrétně namítala rozpor
se směrnicí 98/34/ES. V odpovědi na tuto námitku městský soud konstatoval, že v projednávané
věci se právo EU vůbec neuplatní. Tento závěr městského soudu je nutno korigovat, neboť
procesní postup ve skutkově podobné věci BONWER WIN ukázal, že tomu tak není. Tato věc
byla ostatně městskému soudu známa, neboť sám původně řízení o žalobě v projednávané věci
přerušil do doby rozhodnutí rozšířeného senátu. Závěru městského soudu v odst. 24 rozsudku
je tak třeba rozumět tak, že věc nebylo nutné předložit Soudnímu dvoru v souvislosti s tvrzením
stěžovatelky o porušení notifikačního procesu. V neposlední řadě je vhodné poznamenat,
že městský soud má toliko možnost postupovat podle čl. 267 SFEU a zahájit řízení o předběžné
otázce, avšak není soudem, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle
vnitrostátního práva, a tudíž nemá podle čl. 267 SFEU povinnost řízení o předběžné otázce zahájit.
b) Námitka nezákonnosti loterijní vyhlášky
[32] Nejvyšší správní soud pokračuje, že rovněž nezákonností loterijní vyhlášky stěžovatelka
v řízení u městského soudu argumentovala pouze v kontextu námitky o nedodržení notifikačního
postupu. Námitku, že jí nebyla na základě této vyhlášky dána žádná náhrada ani žádný čas
ve formě přechodného období, kterou opírá o rozsudek Berlington, stěžovatelka opět poprvé
vznesla až v doplnění kasační stížnosti. Jedná se tedy o nepřípustnou námitku. Tyto skutečnosti
stěžovatelka měla možnost namítnout již v řízení o žalobě (a v jiných řízeních tuto argumentaci
související s rozsudkem Berlington stěžovatelka prakticky hned po vynesení tohoto rozsudku
Soudním dvorem rovněž vznesla – viz bod 29 shora).
[33] Rovněž není pravdou, že městský soud „nepřihlédl k této skutečnosti z úřední povinnosti
ani na návrh stěžovatelky, ačkoliv k této nezákonnosti přihlédnout měl, protože znamená zásadní
zásah do stěžovatelčiných ústavních práv“, jak ve své kasační stížnosti stěžovatelka uvádí. Předně
stěžovatelka touto skutečností v žalobě vůbec neargumentovala, stěží tedy mohl městský soud
k této skutečnosti přihlédnout na návrh stěžovatelky. Ačkoliv stěžovatelka v žalobě jinak
než v kontextu notifikačního postupu loterijní vyhlášku nezpochybňovala, městský soud
se ve svém rozsudku – byť ve stručnosti – zabýval rovněž otázkou cíle, přiměřenosti
a nediskriminační povahou loterijní vyhlášky (viz odst. 33 rozsudku městského soudu).
Tyto závěry městského soudu stěžovatelka v kasační stížnosti nijak nerozporuje.
c) Otázka notifikace zákona č. 300/2011 Sb.
[34] K námitce, že přijetím nového znění §50 odst. 4 zákona o loteriích novelou
č. 300/2011 Sb. došlo k porušení notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES, existuje
jednotná judikatura Nejvyššího správního soudu, na kterou lze jen stručně odkázat (a na kterou
správně odkázal též městský soud v odst. 32 napadeného rozsudku). Loterijní vyhláška obstojí
i bez výslovného odkazu na §50 odst. 4 zákona o loteriích, dle stěžovatelky neaplikovatelného.
Jak totiž konstatoval Ústavní soud v nálezu týkajícím se obecně závazné vyhlášky města
Františkovy Lázně, pravomoc obcí regulovat hazard na svém území vyvěrá přímo z §10 písm. a)
zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a není tak dokonce ani vázána na konkrétní
znění zákonného zmocnění v zákoně o loteriích [nález ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10
(N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.), viz městským soudem cit. rozsudek 10 As 62/2015,
SYNOT TIP, bod 23, podobně např. nedávný rozsudek NSS ze dne 20. 10. 2020,
č. j. 1 As 466/2019-45, NET and GAMES, body 16 a 17, přímo ve vztahu ke stěžovateli
např. rozsudek ze dne 17. 10. 2018, č. j. 7 As 309/2017-39, bod 28].
[35] Proto v nyní posuzovaném případě není otázka notifikace zákona č. 300/2011 Sb. jakkoli
významná (což již správně uvedl městský soud). Tedy i v hypotetickém případě, kdyby snad nebyl
tento zákon vynutitelný, by dotčená obecně závazná vyhláška obstála na základě §10 písm. a)
zákona o obcích. Není ani pravda, že právě uvedený právní názor je svévolný. Jak totiž upozornil
Ústavní soud v bodě 37 cit. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, s ohledem na sociálně patologický vliv
(hazardních) heren „nelze připustit takový výklad podústavních předpisů, který by ve svém důsledku vedl
k popření ústavně zaručeného práva územních samosprávných celků na samosprávu v tom smyslu,
že by obce byly zbaveny možnosti rozhodovat ve formě obecně závazných vyhlášek o tom, kde se mohou na jejím
území vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, bez ohledu na to, jaké je jejich vnitřní technické
uspořádání. Zda se toto oprávnění obcí na úrovni zákonné úpravy bude opírat o zvláštní zákon ve smyslu
§10 písm. d) zákona o obcích, či zda se bude opírat o generální klauzuli §10 písm. a) zákona o obcích
za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, se již nejeví jako podstatné“. Ústavní soud
dále porovnal §10 písm. a) zákona o obcích a §50 odst. 4 loterního zákona a dospěl k závěru,
že se obě ustanovení obsahově zcela překrývají.
VII. Závěr a náklady řízení
[36] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1
věty druhé s. ř. s. zamítl.
[37] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti
úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému a osobě zúčastněné na řízení,
jimž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu
nákladů řízení nepřiznal, protože jim v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné
úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. dubna 2021
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu