ECLI:CZ:NSS:2021:1.AZS.4.2021:28
sp. zn. 1 Azs 4/2021 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudkyně
JUDr. Lenky Kaniové a soudce JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: H. C. N.,
zastoupeného Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 834/8, Brno, proti
žalovanému: Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem Loretánské náměstí 5, Praha 1, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 9. 2020, č. j. 119210-2/2020-OPL, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 1. 2021, č. j. 11 A 99/2020-
32,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 1. 2021, č. j. 11 A 99/2020-32,
se r uší .
II. Rozhodnutí Ministerstva zahraničních věcí ze dne 7. 9. 2020, č. j. 119210-2/2020-OPL,
a usnesení Velvyslanectví České republiky v Hanoji ze dne 29. 5. 2020, č. j.
1604/2020-HANOKO, se r uší a věc se v rací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě ani kasační stížnosti.
IV. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o žalobě
a o kasační stížnosti částku 21.600 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku
k rukám Mgr. Marka Sedláka, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před správními orgány
[1] Žalobce dne 25. 5. 2020 podal prostřednictvím poštovní přepravy žádost o upuštění
od povinnosti osobního podání žádosti o trvalý pobyt podle §169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky („zákon o pobytu cizinců“). Svou žádost
zdůvodnil skutečností, že i po skončení platnosti usnesení vlády ČR č. 71/2020 Sb. ze dne
12. 3. 2020, které s účinností od 14. 3. 2020 zastavilo příjem žádostí o víza a přechodné a trvalé
pobyty na zastupitelských úřadech České republiky v zahraničí, Velvyslanectví ČR v Hanoji
nadále nepřijímá osobně podávané žádosti o trvalý pobyt, pokud nejsou podány za účelem
sloučení rodiny, a to na základě čl. I bodu 10 ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví
ze dne 15. 5. 2020, č. j. MZDR 20599/2020-1/MIN/KAN. Žalobce uvedl, že mu byl trvalý
pobyt zrušen podle §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Tuto skutečnost doložil
rozsudkem ze dne 31. 5. 2018, č. j. 30 A 79/2016-110, kterým Krajský soud v Plzni zamítl jeho
žalobu proti rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ve věci zrušení
povolení k trvalému pobytu na území ČR; rozsudek Krajského soudu v Plzni nabyl právní moci
dne 12. 6. 2018. Žalobci proto v současné době běží podle §66 odst. 2 téhož zákona lhůta
tří let od právní moci zrušení předchozího povolení k trvalému pobytu, v rámci které mu může
být vydáno nové povolení k trvalému pobytu. Vzhledem k tomu, že usnesením vlády ČR
ani opatřením Ministerstva zdravotnictví nebyl nijak upraven běh této lhůty, žalobci hrozí,
že lhůta marně uplyne, aniž by žádost o povolení k pobytu mohl osobně podat.
[2] Velvyslanectví České republiky v Hanoji („zastupitelský úřad“) usnesením ze dne
29. 5. 2020, č. j. 1604/2020-HANOKO, žalobcovu žádost zamítlo a řízení o žádosti o trvalý
pobyt zastavilo. Zastupitelský úřad konstatoval, že z důvodu platnosti ochranného opatření
Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 20599/2020-1/MIN/KAN, které s účinností
od 18. 5. 2020 nařizuje mj. zastavení přijímání žádostí o trvalé pobyty (s výjimkou žádostí
o povolení k trvalému pobytu za účelem sloučení rodiny), není velvyslanectví v současné době
oprávněno přijmout žádost o trvalý pobyt na základě §66 odst. 2 zákona o pobytu cizinců,
a to ani na základě upuštění od povinnosti osobního podání. Ve věci hrozby marného uplynutí
lhůty zastupitelský úřad uvedl, že přestože usnesení vlády ČR č. 71/2020 Sb. neupravilo běh
příslušné lhůty, Ministerstvo vnitra dne 19. 3. 2020 zveřejnilo stanovisko k posuzování běhu lhůt
v oblasti veřejné správy v době trvání nouzového stavu, jež uvádí možnost využití žádosti
o prominutí zmeškání úkonu do 15 dnů ode dne, kdy překážka pomine, podle §41 odst. 2
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, která zůstává platná i nadále. Zastupitelský úřad současně
žalobce poučil o možnosti podat rozklad podle §152 správního řádu, o němž rozhoduje ministr
zahraničních věcí.
[3] Žalobce proti rozhodnutí zastupitelského úřadu podal rozklad, který žalovaný posoudil
jako odvolání, neboť žádosti byly podány již za účinnosti zákona č. 176/2019 Sb., kterým se mění
zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Podle §170c zákona o pobytu cizinců
lze proti rozhodnutí zastupitelského úřadu podat odvolání, o kterém rozhoduje Ministerstvo
zahraničních věcí.
[4] Žalovaný následně v záhlaví označeným rozhodnutím odvolání žalobce zamítl a napadené
usnesení zastupitelského úřadu potvrdil. Žalobce v odvolání namítal, že §41 odst. 2 správního
řádu se vztahuje pouze na procesní lhůty a k posouzení běhu lhůty podle §66 odst. 2 zákona
o pobytu cizinců se nepoužije. Žalovaný uvedl, že napadené usnesení je odůvodněno platností
opatření Ministerstva zdravotnictví a argumentace k posuzování běhu lhůty je v napadeném
usnesení uvedena pouze nad rámec odůvodnění. K tvrzení žalobce, že lhůta podle §66 odst. 2
zákona o pobytu cizinců je lhůtou hmotněprávní a uplyne žalobci už za rok, žalovaný uvedl,
že žalobce měl již od 12. 6. 2018 možnost postupovat zákonem předvídaným způsobem a sjednat
si termín k osobnímu podání žádosti s tím, že lhůta pro vydání rozhodnutí v souladu s §66
odst. 2 zákona o pobytu cizinců uplyne dne 12. 6. 2021. Žalovaný upozornil, že žalobce žádné
relevantní důvody, které by odůvodňovaly upuštění od povinnosti osobního podání žádosti
ani v žádosti, ani v rozkladu netvrdil ani nedoložil. Pouhé konstatování žalobce, že právo
na vydání povolení k pobytu je omezeno lhůtou tří let od právní moci zrušení předchozího
povolení k trvalému pobytu, nenaplňuje pojem odůvodněný případ a podmínky opakovatelné
či dlouhodobé nemožnosti podat pobytovou žádost. Nadto žalobce netvrdil ani nedoložil žádný
relevantní důvod, proč žádost o povolení k trvalému pobytu nemohl podat v období po nabytí
právní moci rozsudku Krajského soudu v Plzni, tj. od 12. 6. 2018. Pokud tedy žalobce podal
žádost o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o trvalý pobyt až s odstupem téměř 2
let, a to ještě v době nouzového stavu, lze tento krok ze strany žalobce a jeho zástupce chápat
pouze jako ryze účelový. Žalovaný zdůraznil, že zastupitelský úřad neeviduje žádné skutečnosti
či důvody, které by žalobci neumožňovaly ode dne 12. 6. 2018 se zaregistrovat ke sjednání
termínu k osobnímu podání žádosti o trvalý pobyt. Žalovaný tedy uzavřel, že opatření
Ministerstva zdravotnictví nepředstavuje zásah do subjektivních práv žalobce a jeho žádost
o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o trvalý pobyt nenaplnila pojem „odůvodněný
případ“ ve smyslu §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
II. Posouzení věci městským soudem
[5] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, kterou Městský soud v Praze shora
označeným rozsudkem zamítl.
[6] Městský soud předně souhlasil se závěrem žalovaného, že (nesprávné) posouzení běhu
doby je v usnesení orgánu prvního stupně uvedeno nad rámec odůvodnění a na výsledné
zamítnutí jeho žádosti nemělo vliv.
[7] Dále se městský soud ztotožnil i se závěrem žalovaného o tom, že pouhé konstatování
žalobce, že právo na vydání povolení k trvalému pobytu je omezeno lhůtou tří let od právní moci
zrušení předchozího povolení k trvalému pobytu, nenaplňuje neurčitý právní pojem
„odůvodněný případ“ uvedený v §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Pokud by soud přijal
žalobcovu argumentaci, musel by rovněž dojít k závěru, že by zastupitelské úřady byly povinny
vyhovovat žádostem o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti, kdykoliv by se přiblížilo
u konkrétního žadatele uplynutí doby 3 let podle §66 odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
[8] Skutečnost, že Ministerstvo zdravotnictví vydalo mimořádné ochranné opatření, kvůli
kterému zastupitelské úřady nemohly (s výjimkami) přijímat žádosti o trvalé pobyty, a lhůta
uvedená v §66 odst. 2 žalobci přitom stále plynula, nepovažoval městský soud za protiústavní.
Městský soud sice souhlasil s žalobcem, že otázka, kdy se žalobce v průběhu doby tří let podle
§66 odst. 2 zákona o pobytu cizinců rozhodl podat žádost o navrácení povolení k trvalému
pobytu, by při posuzování, zda jsou splněny podmínky pro upuštění od osobního podání žádosti,
neměla hrát roli. Z napadeného rozhodnutí však vyplývá, že důvodem pro zamítnutí žádosti bylo
ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví, a skutečnost, že žalobce nedoložil, že by jeho
případ byl „odůvodněný.“
[9] Pokud žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že si žalobce mohl sjednat termín
osobního podání žádosti už od 12. 6. 2018, nepovažoval to městský soud za stěžejní důvod
rozhodnutí, ale pouze za dokreslení konkrétní situace žalobce. Proto ani námitku žalobce,
že už v minulosti žádost o povolení k trvalému pobytu třikrát podal, nepovažoval městský soud
za důvodnou. Pokud nic jiného, tak to jen ukazuje, že žalobce v minulosti o vydání povolení
k trvalému pobytu usiloval a z nejrůznějších důvodů jeho žádostem nebylo správními orgány
vyhověno (např. z důvodu nedoložení zajištění dostatečných prostředků k pobytu na území ČR).
[10] Městský soud v neposlední řadě neshledal důvodnou ani žalobcovu námitku týkající
se protiústavnosti ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví. Zdůraznil, že subjektivní
ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky neexistuje. Žalobce není
českým občanem, a proto mu nesvědčí právo na pobyt na území České republiky. Jádrem
námitky žalobce byla právní otázka, zda je Ministerstvo zdravotnictví oprávněno na základě §80
odst. 1 písm. h) ve spojení s §68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví vydat opatření,
kterým zastaví přijímání žádostí o trvalé pobyty na zastupitelských úřadech v ČR. Podle §80
odst. 1 písm. h) zákona o ochraně veřejného zdraví stanovuje Ministerstvo zdravotnictví
ochranná opatření před zavlečením vysoce nakažlivých onemocnění a rozhoduje o jejich
ukončení. Ustanovení §68 pak uvádí, že Ministerstvo stanovuje i ochranná opatření před
zavlečením vysoce nakažlivých infekčních onemocnění ze zahraničí. Zákon však konkrétní
opatření nevyjmenovává. Městský soud dospěl k závěru, že je na správním uvážení Ministerstva
zdravotnictví, jaká ochranná opatření před zavlečením vysoce nakažlivých infekčních
onemocnění ze zahraničí zvolí. Tato ochranná opatření nemohou být samozřejmě nesmyslná.
Vždy se musí jednat o situaci vysoce nakažlivého infekčního onemocnění, musí existovat obava
před zavlečením této nemoci ze zahraničí a ochranné opatření musí být vystaveno na racionálním
základě. Městský soud měl za to, že v posuzované věci aplikované ochranné opatření všechny
tyto podmínky splňovalo.
[11] Je obecně známou skutečností, že onemocnění COVID-19 je vysoce infekční
onemocnění, které způsobilo celosvětovou pandemii. Odůvodnění vydaného ochranného
opatření (které je svou povahou opatřením obecné povahy) racionálně odůvodňuje, proč
Ministerstvo přistoupilo k zastavení přijímání žádostí o trvalé pobyty. Ministerstvo zdravotnictví
toto opatření podrobně odůvodnilo důsledky exponenciálního šíření nového typu koronaviru.
Konkrétně poukázalo na koordinovaný přístup států EU, které od 16. 3. 2020 zavedly celoplošný
zákaz vstupu do EU ze třetích zemí (se stanovenými výjimkami). Ministerstvo se v odůvodnění
dále odvolalo na národní a evropské předpisy, které umožňují nastavit pravidla pro vstup
na území v návaznosti na opatření proti zavlečení infekčních onemocnění ze zahraničí,
a zdůraznilo, že Ministerstvo postupuje v uvolňování v oblasti cestování velmi obezřetně
a soustřeďuje se jen na skutečně nezbytné důvody přicestování na území, u kterých
lze akceptovat rizika spojená s možným zavlečením a způsobením případné další vlny
onemocnění COVID-19 na českém území (např. sloučení rodiny či zdravotní personál).
Ministerstvo v odůvodnění také uvedlo, že ohledně znovuobnovení možnosti vstupu na území
ČR postupuje v souladu s doporučeními EU. Městský soud proto uzavřel, že v posuzované věci
aplikované ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví, které vycházelo z §68 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví, je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
III. Obsah kasační stížnosti
[12] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[13] Stěžovatel nepovažuje právní názor městského soudu za správný. Městský soud opomněl,
že s uplynutím tříleté lhůty pro opětovné získání povolení k trvalému pobytu dojde k zániku
tohoto stěžovatelova práva. Podle stěžovatele je hrozba zániku práva typickým příkladem
„odůvodněného případu“, kdy je třeba od povinnosti osobního podání žádosti upustit. Upuštění
od povinnosti osobního podání žádosti je v takovém případě v souladu se základními zásadami
správního řízení, zejména s §2 odst. 4, §4 odst. 1 a 2 správního řádu. Městský soud se újmou,
která mu vznikne zánikem práva na opětovné získání povolení k trvalému pobytu, z hlediska
základních zásad správního řízení vůbec nezabýval. Za nesprávnou považuje stěžovatel úvahu
městského soudu, podle které by v případě vyhovění stěžovateli musely zastupitelské úřady
vyhovovat žádostem každého cizince o upuštění od osobního podání kdykoli by se přiblížilo
uplynutí doby 3 let podle §66 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Situace stěžovatele je totiž jiná.
V jeho případě mu v době podání žádosti do uplynutí lhůty 3 let zbýval ještě více než 1 rok, avšak
žádost z důvodu stále prodlužovaných opatření Ministerstva zdravotnictví až do současnosti
osobně podat nemůže.
[14] Žalovaný v napadeném rozhodnutí nesprávně zhodnotil otázku, podle jakého ustanovení
zákona o ochraně veřejného zdraví, a zda vůbec, je Ministerstvo oprávněno ochranným
opatřením zakázat přijímání žádosti cizinců o pobytová oprávnění. K argumentaci městského
soudu, že subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky
neexistuje, stěžovatel namítá, že se nedomáhá práva pobytu, ale práva podat žádost a zahájit
řízení o ní tak, aby bylo možno meritorně rozhodnout ještě před uplynutím lhůty 3 let podle §66
odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení je navíc transpozicí čl. 9 odst. 5 směrnice Rady
2003/109/ES ze dne 25. 11. 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří
jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty. Podle tohoto ustanovení směrnice stanoví členským
státům povinnost umožnit v případech jako je případ stěžovatele zjednodušený postup
pro opětovné získání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta. Není proto správný
názor městského soudu, že je plně v diskreci a svobodné jurisdikci státu, zda určitou osobu
na své území vpustí. Opatření Ministerstva zdravotnictví, které žalobci brání v osobním podání
žádosti, je v rozporu se směrnicí a tím i v rozporu s čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie.
[15] Městský soud uvedl, že Ministerstvo zdravotnictví má pravomoc ochranným opatřením
zastavit přijímání žádostí o trvalé pobyty na zastupitelských úřadech. Přezkoumatelným
způsobem se však nevypořádal s námitkou stěžovatele, že takový postup Ministerstva
je protiústavní, protože se jedná o výkon stěžovatelova práva zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod, jehož podmínky a podrobnosti podle čl. 36 odst. 4 Listiny upravuje
zákon. Výkon tohoto základního práva tedy nemůže být upraven pouze ochranným opatřením
Ministerstva zdravotnictví. Stěžovatel rovněž nesouhlasí se závěrem městského soudu,
že Ministerstvo zdravotnictví svoje opatření racionálně odůvodnilo, když přistoupilo k zastavení
přijímání žádostí o trvalé pobyty. Namítá, že případů, jaký je i ten jeho, je zřejmě pouze několik.
Nepřijetí jeho žádosti a žádostí cizinců v obdobné situaci proto není možno racionálně
odůvodnit snahou zabránit šíření epidemie. Opatření Ministerstva zdravotnictví totiž kromě
sloučení rodiny umožňuje přijímat žádosti i o pobyt za účelem studia, kterých je s největší
pravděpodobností výrazně více, a žadatelům navíc nehrozí zánik práva, jako je tomu v případě
stěžovatele. Stěžovatel rovněž nesouhlasí s argumentací městského soudu, že ustanovení zákona
o ochraně veřejného zdraví umožňuje Ministerstvu pružně reagovat na konkrétní situaci, která
ve velké míře životy a zdraví obyvatel ČR ohrožuje, přičemž jedním z takových opatření může
být i zastavení přijímání žádostí o povolení k trvalému pobytu na zastupitelských úřadech
v zahraničí. Zákon o ochraně veřejného zdraví neobsahuje žádné ustanovení, jež by bylo možno
označit za zákon, který ve smyslu čl. 36 odst. 4 Listiny upravoval podmínky a podrobnosti práva
stěžovatele na podání žádosti zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny. Ani ochranná opatření vydaná
na základě tohoto zákona nejsou zákonem ve smyslu čl. 36 odst. 4 Listiny.
IV. Vyjádření žalovaného
[16] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje se závěry
rozsudku městského soudu. V případě stěžovatele je nutno poměřit veřejné zájmy, tj. na jedné
straně ochranu občanů i cizinců pobývajících na území České republiky před epidemiologickými
riziky spojenými s onemocněním COVID-19, kterou představuje ochranné opatření Ministerstva
zdravotnictví, a na druhé straně pouhou individuální „hrozbu“ zániku práva stěžovatele, kterou
si stěžovatel navíc zavinil vlastní nečinností. Žalovaný připomněl, že stěžovatel
měl již od 12. 6. 2018 možnost postupovat zákonem předvídaným způsobem a sjednat si termín
k osobnímu podání žádosti. Stěžovatel nevznesl žádné skutečnosti či důvody, které
by mu neumožňovaly ode dne 12. 6. 2018 se zaregistrovat ke sjednání termínu k osobnímu
podání žádosti o trvalý pobyt. Při poměření shora popsaných dvou zájmů nemůže zájem
stěžovatele obstát, a tedy žádost a konkrétní situace stěžovatele nemůže naplnit neurčitý pojem
„odůvodněný případ“ podle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců. K námitce stěžovatele,
že se městský soud újmou, která mu vznikne zánikem práva na opětovné získání povolení
k trvalému pobytu, nezabýval z hlediska zásad správního řízení, žalovaný uvádí, že stěžovatel
kromě objektivní skutečnosti běhu tříleté lhůty v průběhu správního ani soudního řízení žádnou
újmu nenamítal. Z napadeného rozhodnutí jasně vyplývá, že důvodem pro zamítnutí žádosti
stěžovatele byla účinnost opatření Ministerstva zdravotnictví, které mj. nařizovalo zastavení
přijímání žádostí o trvalé pobyty (s výjimkou žádostí o povolení k trvalému pobytu za účelem
sloučení rodiny).
[17] Pokud jde o odkaz stěžovatele na čl. 9 odst. 2 směrnice Rady 2003/109/ES, žalovaný
zdůrazňuje, že ustanovení směrnice mimo jiné uvádí, že podmínky a postup pro opětovné získání
postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta stanoví vnitrostátní právo (čl. 9 odst. 5 poslední
věta směrnice). Ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví je v souladu s legislativou
a doporučeními EU. Námitka stěžovatele, že se městský soud nevypořádal s námitkou
protiústavnosti postupu Ministerstva zdravotnictví, se nezakládá na pravdě, jelikož městský soud
se souladem s čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny zabýval v bodech 33-39 rozsudku a dospěl k závěru,
že ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví je v souladu s ústavním pořádkem ČR. Právo
stěžovatele na spravedlivý proces proto nebylo porušeno. Námitka stěžovatele, že Ministerstvo
zdravotnictví svoje opatření racionálně nezdůvodnilo, je vzhledem k posuzování napadeného
rozhodnutí žalovaného zcela mimo prostor tohoto soudního řízení.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[18] Kasační stížnost je včasná, podaná osobou oprávněnou, zastoupenou advokátem,
a přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen
přihlédnout z úřední povinnosti.
[19] Kasační stížnost je důvodná.
a) Námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu
[20] Stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu pro nedostatek
důvodů. Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval touto námitkou. Bylo by totiž předčasné
právně hodnotit věc samou, pokud by napadený rozsudek byl nepřezkoumatelný.
[21] Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů je dána tehdy,
opomene-li krajský soud vypořádat některou ze žalobních námitek nebo není-li z odůvodnění
napadeného rozsudku zřejmé, proč krajský soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci
účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo
vyvrácené (rozsudek NSS ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004-73, č. 787/2006 Sb. NSS nebo
ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS). V rozsudku ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003-52, Nejvyšší správní soud vyslovil, že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku
krajského soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů
či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele
v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové
rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.“.
[22] Stěžovatel námitku nepřezkoumatelnosti uplatněnou v kasační stížnosti nijak blíže
neodůvodňuje a její podstatu lze toliko dovozovat z jeho argumentace k věci samé. V rámci
ní městskému soudu vytýká, že se nevypořádal s dílčími aspekty žalobních námitek, např.
se z hlediska základních zásad správního řízení nezabýval újmou, která žalobci vznikne zánikem
práva na opětovné získání povolení k trvalému pobytu.
[23] V této souvislosti Nejvyšší správní soud podotýká, že nedostatkem odůvodnění není,
pokud soud bezezbytku nevypořádá všechny argumenty účastníka, jestliže současně přehledně
vyloží, o které důvody své rozhodnutí opírá. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009,
sp. zn. III. ÚS 989/08, není porušením práva na spravedlivý proces, pokud obecné soudy
„nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti
nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti
jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“.
[24] Nejvyšší správní soud konstatuje, že rozsudek městského soudu je přezkoumatelný.
Z jeho odůvodnění je zřejmé, jak městský soud vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti
a jak je následně právně posoudil. Jak vyplývá ze shora citovaného nálezu, porušením práva
na spravedlivý proces není, pokud soud nevypořádá adresně každou jednotlivou námitku,
předestře-li současně vlastní ucelenou argumentaci. To městský soud v projednávané věci
nepochybně učinil – své závěry ohledně běhu lhůty, pojmu „odůvodněný případ“ ve smyslu
§169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců a ústavnosti ochranného opatření Ministerstva
zdravotnictví popsal v bodech 18-19, 22-30 a 33-39 rozsudku. Pouhá skutečnost, že stěžovatel
s právním posouzením městského soudu nesouhlasí po věcné stránce, však nečiní jeho námitku
nepřezkoumatelnosti důvodnou.
b) Odůvodněnost případu pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti a ochranné opatření
[25] Nejvyšší správní soud však souhlasí se stěžovatelem, že městský soud věc nesprávně
posoudil po věcné stránce.
[26] Stěžovateli bylo předchozí povolení k trvalému pobytu zrušeno podle §77 odst. 1
písm. c) zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení uvádí, že Ministerstvo zruší platnost povolení
k trvalému pobytu, jestliže cizinec pobýval mimo území států Evropské unie nepřetržitě po dobu delší
než 12 měsíců, pokud nebyla odůvodněna závažnými důvody, zejména těhotenstvím a narozením
dítěte, závažným onemocněním, studiem nebo odborným školením anebo pracovním vysláním
do zahraničí.
[27] Podle §66 odst. 2 zákona o pobytu cizinců se povolení k trvalému pobytu dále na žádost vydá
cizinci, kterému předchozí povolení k trvalému pobytu na území bylo zrušeno z důvodu podle §77 odst. 1
písm. c) nebo d), pokud od nabytí právní moci rozhodnutí neuplynula doba 3 let. Toto ustanovení bylo
do zákona o pobytu cizinců vloženo zákonem č. 161/2006 Sb., kterým se mění zákon
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Jak vyplývá z důvodové zprávy k této
novele, jedná se o transpozici směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním
postavení příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty. Na základě této
směrnice byla ve vnitrostátním právu nově upravena oblast povolování trvalých pobytů cizinců
na území České republiky.
[28] Podle čl. 9 odst. 1 písm. c) směrnice Rady 2003/109/ES pobývající rezident ztrácí nárok
na právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, jestliže c) se nezdržoval na území
Společenství po dobu 12 po sobě jdoucích měsíců (srov. k tomu rovněž shora citovaný §77
odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců). Podle čl. 9 odst. 5 směrnice Rady 2003/109/ES
s ohledem na případy uvedené v odst. 1 písm. c) (…) stanoví členské státy, které přiznaly právní postavení
dlouhodobě pobývajícího rezidenta, zjednodušený postup pro opětovné získání právního postavení dlouhodobě
pobývajícího rezidenta. Uvedený postup se týká zejména případů osob, které pobývaly v druhém členském státě
za účelem studia. Podmínky a postup pro opětovné získání postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta stanoví
vnitrostátní právo. Citovanou unijní právní úpravu tedy český zákonodárce implementoval pomocí
§66 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, podle něhož se povolení k trvalému pobytu na žádost vydá
cizinci, kterému předchozí povolení k trvalému pobytu na území bylo zrušeno z důvodu podle
§77 odst. 1 písm. c) téhož zákona, pokud od nabytí právní moci rozhodnutí neuplynula doba
3 let. Nejvyšší správní soud na tomto místě zdůrazňuje, že právě o takovou situaci se v případě
stěžovatele jedná (a ani žalovaný tuto skutečnost ostatně nečiní spornou).
[29] Pokud jde o způsob podání žádosti o trvalý pobyt podle §169d odst. 1 zákona o pobytu
cizinců, je cizinec povinen žádost o vydání povolení k trvalému pobytu podat osobně. Podle §169d
odst. 3 téhož zákona však zastupitelský úřad může v odůvodněných případech od povinnosti osobního podání
žádosti upustit, pokud současně s doručením žádosti cizinec doloží důvody pro upuštění od povinnosti osobního
podání žádosti. Řízení je v případě podle věty první zahájeno dnem, kdy žádost došla zastupitelskému úřadu.
Neupustí-li zastupitelský úřad v případě podle věty první od povinnosti osobního podání žádosti, řízení o žádosti
usnesením zastaví. Zastupitelský úřad může od povinnosti osobního podání žádosti upustit také bez uvedení
důvodů cizincem, jsou-li mu důvody pro toto upuštění známy z jeho úřední činnosti, nebo může učinit na své úřední
desce prohlášení, že od povinnosti osobního podání žádosti upouští pro určitý druh žádostí o pobytová oprávnění
podaných v budoucnu, a to zejména v případech, pokud je cizinec nebo jeho zaměstnavatel účastníkem vládou
schváleného programu (podtržení doplněna soudem).
[30] Jádrem sporu je tedy otázka, zda nemožnost zaregistrovat se k osobnímu podání žádosti
(jelikož to neumožňovalo ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví), spolu s tříletou
(plynoucí) dobou uvedenou v §66 odst. 2 zákona o pobytu cizinců činí takový odůvodněný
případ, pro který měl správní orgán prvního stupně vyhovět stěžovatelově žádosti o upuštění
od povinnosti osobního podání žádosti.
[31] Jak již upozornil městský soud, otázkou výkladu §169d odst. 3 zákona o pobyt cizinců
se Nejvyšší správní soud ve své judikatuře opakovaně zabýval. V rozsudku ze dne 9. srpna 2018,
č. j. 9 Azs 213/2018-22, Nejvyšší správní soud uvedl, že výraz může v §169d odst. 3 zákona
o pobytu cizinců znamená, že zákonem předvídaný následek (upuštění od povinnosti osobního
podání žádosti) nastává jen tehdy, jestliže to správní orgán uzná za vhodné, či potřebné. Zároveň
však Nejvyšší správní soud zdůraznil, že správní uvážení nesmí vést k nepodloženým
rozhodnutím a libovůli orgánů, které ve správním řízení rozhodují. Pojem odůvodněný případ
je pojmem neurčitým a správnímu orgánu je tak poskytován prostor pro zhodnocení,
zda konkrétní situace patří do rozsahu daného neurčitého právního pojmu, či nikoliv. Nejvyšší
správní soud v tomto rozsudku dále uvedl, že předmětem soudního přezkumu v takovém případě
nemůže být hodnocení smysluplnosti osobního podání žádosti, ale pouze posouzení, „zda správní
orgány správně vyložily neurčitý právní pojem „odůvodněný případ“ a poté jej správně aplikovaly na zjištěný
skutkový stav.“
[32] Judikatura dovodila, že možnost upustit od osobního podání žádosti je možností
výjimečnou. Jedná se o případy, kdy by bylo trvání na osobním podání žádosti tvrdé a nerozumné
(viz např. rozsudky NSS ze dne 11. 8. 2015, č. j. 6 Azs 77/2015-36, ze dne 27. 7. 2016, č. j.
10 Azs 219/2015-67, a ze dne 8. 9. 2016, č. j. 10Azs 163/2016-37). Žadatel musí v žádosti uvést
konkrétní důvody, proč právě jeho případ má být oním „odůvodněným případem“, v němž nemá
správní orgán trvat na osobním podání žádosti (viz rozsudek č. j. 10 Azs 219/2015-67). Tyto
důvody je žadatel povinen i doložit (viz rozsudek č. j. 6 Azs 77/2015-36). Ve výše zmíněném
rozsudku ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Azs 213/2018-22, Nejvyšší správní soud dovodil, že pod pojem
odůvodněný případ spadají např. případy, kdy je žadatel v osobním podání žádosti omezen svým
zdravotním stavem, a dále případy, kdy bude objektivně nemožné dostavit se k zastupitelskému
úřadu, ale i situace, kdy je dostupnost zastupitelského úřadu objektivně velmi ztížena (např.
že bude mít samotný zastupitelský úřad natolik závažné provozní problémy, že jej nebude možné
osobně navštívit). Nejvyšší správní soud v bodě 38 rozsudku zdůraznil, že institut upuštění
od osobního podání žádosti je třeba chápat jako regulativ, který správnímu orgánu poskytl
zákonodárce, aby v odůvodněných případech mohl zmírnit přílišnou tvrdost právní úpravy
dopadající na „konkrétní (jednotlivé) situace žadatelů.“
[33] Z obsahu rozhodnutí správních orgánů vyplývá, že primárním důvodem pro zamítnutí
stěžovatelovy žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o trvalý
pobyt bylo ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 15. 5. 2020, č. j.
MZDR 20599/2020-1/MIN/KAN. Podle čl. I bodu 10 tohoto ochranného opatření
Ministerstvo zdravotnictví nařídilo podle §80 odst. 1 písm. h) zákona o ochraně veřejného zdraví
postupem podle §68 odst. 1 k ochraně před zavlečením onemocnění COVID-19 způsobeného
novým koronavirem SARS-CoV-2 s účinností od 18. 5. 2020 zastavení přijímání žádostí o trvalé
pobyty na zastupitelských úřadech ČR (s výjimkou žádostí o povolení k trvalému pobytu
za účelem společného soužití rodiny).
[34] Ustanovení čl. I bodu 10 ochranného opatření konkrétně zní následovně: S účinností ode
dne 18. května 2020 od 00:00 hod. se nařizuje zastavení přijímání žádostí o víza a přechodné a trvalé pobyty
na zastupitelských úřadech České republiky s výjimkou žádostí o:
a) krátkodobá víza, jde-li o účely pobytu uvedené v bodě I. písm. a), c), e), f), g), h), k) a m),
b) dlouhodobá víza za účelem sezónního zaměstnání,
c) mimořádná pracovní víza,
d) přechodný pobyt, jsou-li podány cizinci zařazenými do vládního Programu klíčový a vědecký personál,
e) přechodný pobyt podaných cizinci zařazenými do vládního Programu kvalifikovaný zaměstnanec, pokud
budou vykonávat zdravotnické povolání nebo pracovat v sociálních službách,
f) přechodný pobyt podaných cizinci zařazenými do vládního Programu vysoce kvalifikovaný zaměstnanec,
g) povolení k dlouhodobému pobytu za účelem vědeckého výzkumu a žádostí o oprávnění k pobytu
nad 90 dnů manželů a nezletilých dětí vědeckých pracovníků,
h) přechodný pobyt podaných cizinci zařazenými do Režimu STUDENT: koncept pro usnadnění vízové
procedury u vybraných studentů a projektu Zrychlená procedura udělování pobytových oprávnění
pro cizince – zahraniční studenty ze třetích zemí,
i) povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území a žádostí
o dlouhodobé vízum za účelem rodinným, jde-li o manžele a nezletilé děti cizince s povoleným
dlouhodobým nebo trvalým pobytem na území České republiky,
j) vydání dlouhodobého víza za účelem převzetí povolení k pobytu na území České republiky;
tyto výjimky platí pouze pro žádosti o víza a přechodné pobyty na zastupitelských úřadech České republiky
ve státech, jejichž opatření prováděná z důvodu pandemie onemocnění COVID-19 přijímání takových
žádostí umožňují; Ministerstvo zahraničních věcí zveřejní seznam takových států způsobem umožňujícím
dálkový přístup (podtržení doplněna soudem).
[35] Nejvyšší správní soud v prvé řadě upozorňuje na skutečnost, že odkazované ochranné
opatření Ministerstva zdravotnictví výslovně nijak neupravuje ani otázku podmínek pro upuštění
od osobního podání žádostí podle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců, ani běh lhůty
pro vydání povolení k trvalému pobytu podle §66 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, tedy situaci,
kdy od nabytí právní moci rozhodnutí o zrušení trvalého pobytu cizince z důvodu podle §77
odst. 1 písm. c) téhož zákona neuplynula doba 3 let a cizinec o trvalý pobyt v této lhůtě požádal,
jako je tomu v případě stěžovatele. Žalovaný tedy ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví
vztahuje k situaci, na kterou již s ohledem na zákonem stanovené podmínky pro vydání povolení
k trvalému pobytu podle §66 odst. 2 zákona o pobytu cizinců a s tím související běh tříleté lhůty,
ani dopadat nemůže.
[36] Kasační soud zdůrazňuje, že pokud si zákonodárce přál upravit běh těchto zákonných
lhůt, s nimiž je spojen zánik určitého práva, učinil by tak nepochybně výslovně, a to opět
zákonem (k tomu srov. např. zákon č. 191/2020 Sb. o některých opatřeních ke zmírnění dopadů
epidemie koronaviru SARS CoV-2 na osoby účastnící se soudního řízení, poškozené, oběti
trestných činů a právnické osoby a o změně insolvenčního zákona a občanského soudního řádu),
což se v tomto případě nestalo. Správní orgány tedy nemohou s odkazem na ochranné opatření
Ministerstva zdravotnictví znemožnit žádost podle §66 odst. 2 zákona o pobytu cizinců vůbec podat.
[37] Je přitom nepochybné, že situace stěžovatele splňuje rovněž podmínku „odůvodněného
případu“ podle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců pro upuštění od povinnosti osobního
podání žádosti o trvalý pobyt. Ochrana osob před riziky spojenými s onemocněním COVID-19
a s tím související opatření jsou nepochybně situací, kdy je dostupnost zastupitelského úřadu
objektivně velmi ztížena (na tyto okolnosti ostatně stěžovatel ve své žádosti o upuštění
od povinnosti osobního podání žádosti poukazoval, byť tím v prvé řadě mířil na absolutní
nemožnost žádost o trvalý pobyt podat).
[38] Nutno zopakovat shora citované závěry judikatury Nejvyššího správního soudu, podle
níž je institut upuštění od osobního podání žádosti třeba chápat jako regulativ, který správnímu orgánu
poskytl zákonodárce, aby v odůvodněných případech mohl zmírnit přílišnou tvrdost právní
úpravy dopadající na konkrétní (jednotlivé) situace žadatelů. O takovou situaci se v projednávaném
případě nepochybně jedná. Nadto Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že v případě žadatelů podle
§66 odst. 2 zákona o pobytu cizinců se jedná o osoby, jimž byl trvalý pobyt již jednou udělen.
Nejedná se tedy o osoby, které by správním orgánům nebyly známy a u nichž by tedy tím spíše
bylo odůvodněno podání žádosti o trvalý pobyt výlučně osobně.
[39] Rovněž neobstojí argumentace žalovaného, že jednání stěžovatele bylo „účelové“, neboť
svoji žádost podal v době trvajících protikoronavirových opatření, a že stěžovateli nic nebránilo
žádost podat již dříve, tedy kdykoliv od právní moci rozsudku Krajského soudu v Plzni,
k níž došlo již dne 12. 6. 2018. Nejvyšší správní soud jednak souhlasí se závěrem městského
soudu, že otázka, kdy se stěžovatel v průběhu doby tří let podle §66 odst. 2 zákona o pobytu
cizinců rozhodl podat žádost o navrácení povolení k trvalému pobytu, by při posuzování,
zda jsou splněny podmínky pro upuštění od osobního podání žádosti, neměla hrát roli. Nadto
není pravdou, že by stěžovatel byl zcela nečinný. Ani žalovaný ve svém vyjádření ke kasační
stížnosti nijak nerozporuje závěr městského soudu o tom, že stěžovatel v minulosti žádost
o povolení k trvalému pobytu již několikrát podal, byť z nejrůznějších důvodů jeho žádosti
nebylo správními orgány vyhověno (např. z důvodu nedoložení zajištění dostatečných prostředků
k pobytu na území ČR).
[40] S ohledem na předeslané závěry týkající se §66 odst. 2 zákona o pobytu cizinců
se Nejvyšší správní soud v projednávané věci již nezabýval kasační stížností rozporovanou
pravomocí Ministerstva zdravotnictví vydat ochranné opatření, neboť posouzení této otázky
nebylo pro rozhodnutí o kasační stížnosti nezbytné.
VI. Závěr a náklady řízení
[41] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost stěžovatele je důvodná, a proto
rozsudek městského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil. S ohledem na povahu uvedených
pochybení Nejvyšší správní soud zrušil i rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 9. 2020, č. j.
119210 -/2020-OPL, a usnesení Velvyslanectví České republiky v Hanoji ze dne 29. 5. 2020, č. j.
1604/2020-HANOKO, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, ve kterém bude postupovat
v souladu s výše uvedenými právními názory [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §78
odst. 1, 3, 4 a 5 s. ř. s.].
[42] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s., podle
kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Žalovaný ve věci úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel měl v řízení o kasační stížnosti i v řízení o žalobě úspěch,
má právo na náhradu nákladů řízení o žalobě i řízení o kasační stížnosti.
[43] V řízení o žalobě představovaly náklady řízení stěžovatele zaplacený soudní poplatek
ve výši 3.000 Kč a odměnu a náhradu hotových výdajů jeho zástupce. Odměna zástupce činí
za tři úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby, replika k vyjádření
žalovaného) v hodnotě 3.100 Kč za jeden úkon [§1 odst. 1, §7, §9, §11 odst. 1 písm. a) a d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif)] celkem částku 9.300 Kč. Náhrada hotových výdajů pak sestává z paušální
částky 900 Kč (3 x 300 Kč dle §13 odst. 3 advokátního tarifu). Advokát nedoložil (v řízení
o žalobě ani v řízení o kasační stížnosti), že je plátcem daně z přidané hodnoty, proto se nárok
na odměnu nezvyšuje o částku odpovídající této dani. Jelikož má stěžovatel právo na náhradu
těchto nákladů proti žalovanému, rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že je žalovaný povinen
nahradit stěžovateli k rukám jeho advokáta náklady řízení o žalobě ve výši 13.200 Kč.
[44] V řízení o kasační stížnosti představovaly náklady řízení stěžovatele zaplacený soudní
poplatek ve výši 5.000 Kč a odměnu a náhradu hotových výdajů jejího zástupce. Odměna
zástupce činí za jeden úkon právní služby (podání kasační stížnosti) částku 3.100 Kč [§1 odst. 1,
§7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Náhrada hotových výdajů
pak sestává z paušální částky 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Jelikož má stěžovatel
právo na náhradu těchto nákladů proti žalovanému, rozhodl Nejvyšší správní soud
tak, že je žalovaný povinen nahradit stěžovateli k rukám jeho advokáta náklady řízení o kasační
stížnosti ve výši 8.400 Kč.
[45] Celková částka náhrady nákladů řízení o žalobě a řízení o kasační stížnosti tedy činí
21.600 Kč. Tuto částku je žalovaný povinen uhradit k rukám zástupce stěžovatele ve lhůtě 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. dubna 2021
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu