ECLI:CZ:NSS:2021:10.AS.305.2020:76
sp. zn. 10 As 305/2020 - 76
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně
Michaely Bejčkové a soudce Zdeňka Kühna v právní věci navrhovatelky: WANEMI CZ a. s.,
Lidická 1005/23b, Brno, zastoupené advokátem Mgr. Vojtěchem Novotným,
Karlovo nám. 671/24, Praha 1, proti odpůrci: město Zábřeh, Masarykovo nám. 510/6, Zábřeh,
zastoupenému advokátem Mgr. Lukášem Rothanzlem, Teplého 2786, Pardubice, proti opatření
obecné povahy – změně č. 1 územního plánu Zábřehu vydané usnesením zastupitelstva města
ze dne 26. 6. 2019, čj. 19/ZM/5/ORÚP/198, v řízení o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě, pobočky v Olomouci, ze dne 30. 6. 2020, čj. 73 A 1/2020-105,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Odpůrce je po v i ne n zaplatit navrhovatelce náhradu nákladů řízení ve výši
8 228 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku do rukou jejího zástupce
Mgr. Vojtěcha Novotného, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Usnesením zastupitelstva města Zábřeh ze dne 26. 6. 2019 bylo vydáno opatření obecné
povahy (OOP) – změna č. 1 územního plánu Zábřehu. Do změněného územního plánu byla
nově zahrnuta definice zvláště velkého zdroje znečišťování [takovým zdrojem se míní technologické
objekty obsahující stacionární zařízení (zdroj) ke spalování paliv o tepelném příkonu vyšším než 50 MW].
Současně územní plán nově stanovil, že v označených plochách výroby a skladování
je nepřípustné umisťovat zvláště velké zdroje znečišťování.
[2] Společnost Wanemi CZ (navrhovatelka) v těchto plochách v průmyslové zóně města
vlastní pozemky a k dalším pozemkům má s městem uzavřenou kupní smlouvu. Územní plán
z roku 2010 zde umožňoval mj. výrobu energie či papírenský průmysl. Navrhovatelka již od roku
2006 usiluje o to, aby mohla v těchto plochách umístit papírnu, a město jí v tom původně
vycházelo vstříc. V prosinci 2018 byla papírna nepravomocně umístěna. Součástí papírny
podle tohoto rozhodnutí však mají být dva kotle na biomasu, každý z nich o tepelném výkonu
55,45 MWtep. Změna územního plánu by tedy znemožnila papírnu umístit, povolit a provozovat.
Proto se navrhovatelka obrátila na krajský soud a žádala zrušení změny územního plánu
mj. v těchto částech.
[3] Krajský soud v tomto rozsahu návrhu vyhověl a zrušil napadenou změnu územního plánu
v části, v níž definovala zvláště velký zdroj znečišťování a v níž zakázala v plochách výroby
a skladování umisťovat tento druh zdrojů. Dospěl k závěru, že sporná definice se neodvíjela
od platné právní úpravy ochrany ovzduší, ale z již zrušeného zákona o ochraně ovzduší
(č. 86/2002 Sb.). Nyní účinný zákon o ochraně ovzduší (č. 201/2012 Sb.) už nedělí stacionární
zdroje znečišťování ovzduší do čtyř kategorií podle tepelného příkonu, ale zajišťuje komplexní
posouzení zdroje na základě různých parametrů, což vede k účinnější ochraně ovzduší.
Město spornou regulací sledovalo ochranu ovzduší, použilo však k tomu již překonaný institut.
Kromě obecných poznámek o snaze chránit ovzduší přísněji, než to dělá zákon, město neuvedlo
konkrétní důvody pro takovou změnu; přitom sám pořizovatel (Městský úřad Zábřeh)
upozorňoval město na to, že taková úprava je problematická, a také krajský úřad jako orgán
ochrany ovzduší doporučil tuto otázku neregulovat v územním plánu, ale posuzovat
ji individuálně ve správním řízení. Krajský soud proto považoval tuto část změny územního
plánu za nepřezkoumatelnou, protože z ní nejsou patrné konkrétní úvahy, které k přijetí přísnější
regulace vedly.
[4] Město podle krajského soudu řádně nevypořádalo ani konkrétní námitku,
kterou navrhovatelka podala proti návrhu změny územního plánu. Zejména se nevypořádalo
s tím, zda je tento zásah do navrhovatelčina vlastnického práva nezbytně nutný a zda jde
o nejšetrnější z cest, která ještě rozumně vede k zamýšlenému cíli (k ochraně ovzduší)
nediskriminačním způsobem.
II. Kasační řízení
[5] Město podalo proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž nejprve namítlo,
že krajský soud rozhodl bez jednání, i když si město přálo ve věci jednat. Soud to zdůvodnil tím,
že OOP je v napadené části nepřezkoumatelné (§76 odst. 1 s. ř. s.), ale tato úvaha neobstojí
v situaci, kdy sám závěr soudu o nepřezkoumatelnosti je nepřezkoumatelný (vnitřně rozporný).
Soud totiž sice říká, že tu chybějí důvody regulace, ale vzápětí je sám věcně hodnotí.
Soud zkoumal jen vysvětlení definice pojmů, nezabýval se však kontextem celého odůvodnění.
Krom toho je město jistě oprávněno definovat si své vlastní pojmy. Městu není zřejmé, co více
mělo v odůvodnění uvést. Hranice 50 MW je jediný konkrétnější limit, který lze objektivně
sledovat. Případný emisní limit by byl ve fázi stavebních záměrů nekontrolovatelný.
[6] Podobně nesprávně hodnotil krajský soud i to, jak se město vypořádalo s navrhovatelčinou
námitkou. Námitka totiž nevyjadřovala pochyby o tom, že regulovat zdroje znečištění ovzduší
je nutné, ale vztahovala se k ochraně navrhovatelčiných práv a zájmů. Ani zde soud nenaznačil,
jak se mělo město s námitkou podrobněji vypořádat. Jeho rozsudek by proto měl být zrušen
pro nepřezkoumatelnost.
[7] Podle navrhovatelky by měla být kasační stížnost zamítnuta. Zákon dává v těchto
případech soudu možnost rozhodnout bez jednání a i věcné hodnocení návrhu je správné.
III. Právní hodnocení
[8] Kasační stížnost není důvodná. Krajský soud procesně nepochybil, jeho rozsudek je
dostatečně odůvodněn a i jeho věcné hodnocení je správné.
[9] Podle §76 odst. 1 s. ř. s. písm. a), který se přiměřeně užije i v řízení o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy, soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem
pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. Město namítá,
že krajský soud takto postupovat nemohl, protože změna územního plánu nepřezkoumatelná
není.
[10] Tuto námitku chápe NSS spíše jako doplňkovou. Nejprve se proto zabýval tím,
zda napadené OOP skutečně bylo nepřezkoumatelné, a dospěl ke stejnému závěru jako krajský
soud. Proto není co vytknout ani procesnímu postupu krajského soudu.
[11] Hlavní kasační námitka se týká způsobu, jakým město zdůvodnilo vyloučení zvláště velkých
zdrojů znečišťování ze své průmyslové zóny a jakým reagovalo na navrhovatelčinu námitku
proti návrhu změny územního plánu.
[12] NSS připomíná, že krajský soud neodpovídal ve svém rozsudku na věcnou otázku,
která je mezi stranami sporná – totiž zda má město právo přijmout v procesu územního
plánování regulaci, která by znemožňovala umisťovat v určitých plochách (byť jinak určených
pro průmysl a výrobu) zařízení ke spalování paliv, jejichž tepelný výkon by přesahoval stanovený
limit. Obecně vzato není vyloučeno, aby územní plán stanovil (preventivně a pro budoucnost)
podmínky a limity, jejichž cílem je regulovat výstavbu zdrojů znečišťování
(k tomu srov. rozsudek ze dne 28. 8. 2012, čj. 1 Ao 1/2010-247, č. 2710/2012 Sb. NSS);
toho si byl ostatně vědom i krajský soud (viz bod 40 jeho rozsudku). Krajský soud však
na spornou otázku zatím ani nemohl odpovědět, a to právě proto, že ani město uspokojivě
neodpovědělo navrhovatelce na její argumenty.
[13] Podle NSS není odůvodnění krajského soudu vnitřně rozporné. Město krajskému soudu
vytýká, že věcně hodnotil důvody přijatého OOP, ačkoli sám prý řekl, že důvody regulace
tu chybějí (takže nebylo co hodnotit). To ale musí NSS upřesnit. Krajský soud se vyjadřoval
k těm pasážím, které byly ve změně územního plánu skutečně obsaženy, dokonce i úvodem
podotkl, že tyto pasáže jsou poměrně dlouhé. Současně ale zdůraznil, že ani tento vícestránkový
text neodpovídá na žádnou z konkrétních námitek, které navrhovatelka městu adresovala.
V tom NSS nevidí žádný rozpor.
[14] Není ani pravda, že by krajský soud zkoumal jen vysvětlení definice pojmů a nezabýval se
kontextem celého odůvodnění. Krajský soud se naopak snažil najít odpověď na navrhovatelčiny
námitky všude tam, kde se napadené OOP nějak vyjadřuje k regulaci průmyslových ploch
a ke zdrojům znečišťování:
- v příloze A.1 (změna územního plánu – textová část), která v části 6 podkapitole 6.1 písmenu
a) (str. 33) definuje pojem zvláště závažný zdroj znečišťování;
- v příloze B.1 (odůvodnění změny územního plánu – textová část); ta v části 3.5.6 podkapitole 6.1
písmenu c) (str. 184–185) vysvětluje, proč změna územního plánu pracuje s touto definicí
a jak na ni reagovala navrhovatelka i dotčené orgány; krom toho se příloha B.1 obecněji
zabývá potřebou ochrany ovzduší v Zábřehu v části, v níž vyhodnocuje soulad OOP
s územněplánovací dokumentací vydanou krajem (str. 118 a 123) a předpokládané
důsledky OOP (str. 192 – 193);
- v příloze D (návrh rozhodnutí o námitkách uplatněných k návrhu změny územního plánu),
v níž se město vypořádá s navrhovatelčinou námitkou (označenou jako č. 6)
ze dne 16. 8. 2017 (str. 29 – 38).
Ostatně město ani neoznačilo žádné další části OOP, které by snad soud opomenul. Zdůraznilo
zvláště str. 118 přílohy B.1, která podle něj dostatečně vysvětluje důvod přijetí nové regulace.
[15] NSS souhlasí s některými tvrzeními města v kasační stížnosti. Tato tvrzení však sama
o sobě nemohou zpochybnit správnost úvah krajského soudu.
[16] Pokud územní plán zavádí pojem, který už současný zákon nepoužívá, a zavádí tak
oproti zákonné úpravě přísnější regulaci, mělo by město uvést konkrétní důvody, proč se od zákonné
úpravy odchyluje. Územní plánování by mělo být kontinuální, a změny územněprávní regulace
by tak měly být vyvolány (a zdůvodněny) buď tím, že původně přijaté řešení je věcně nesprávné,
nebo tím, že se v mezidobí změnilo právní prostředí. Je třeba, aby odůvodnění takto přísného
kritéria bylo obzvláště pečlivé zejména v situaci, kdy ani nadřazené zásady územního rozvoje
nežádají, aby územní plán zakazoval určité typy provozů tam, kde byly dosud povoleny.
Územní plán je typicky třeba revidovat v situaci, kdy obec musí reagovat na nový vývoj
(srov. k tomu rozsudek ze dne 20. 5. 2010, čj. 8 Ao 2/2010-644: tam byla plocha nově regulovaná
zásadami územního rozvoje už dříve zařazena mezi evropsky významné lokality v systému
NATURA 2000nebo rozsudek ze dne 14. 2. 2013, čj. 7 Aos 2/2012-53). Územní plán by se měl
měnit po důkladné úvaze, nikoli po každých obecních volbách (srov. rozsudky ze dne 28. 6. 2017,
čj. 4 As 253/2016-45, bod 41, nebo ze dne 29. 1. 2020, čj. 9 As 171/2018-50, body 56 a 57).
[17] Argumenty města ve prospěch přísnější regulace musejí být o to přesvědčivější,
že stěžovatelka připravovala svůj provoz v souladu s dosavadním územním plánem a její papírna
už byla nepravomocně umístěna. Pravidla, která plynou z územního plánu, by měla být stabilní,
aby jim dotčené osoby mohly přizpůsobit své záměry, a důvody ke změně by měly být dostatečně
závažné.
[18] Město je jistě oprávněno definovat si vlastní pojmy (zde pojem zvlášť závažný zdroj
znečištění). Krajský soud uvedl nejen to, že nyní účinný zákon na ochranu ovzduší už tento pojem
neužívá, ale také vysvětlil, proč právní úprava upustila od paušálního dělení zdrojů znečišťování
do čtyř kategorií podle jmenovitého tepelného výkonu (na malé, střední, velké a zvláště velké)
a místo toho vyžaduje, aby velcí znečišťovatelé byli posuzováni individuálně podle několika
parametrů. (K tomu srov. přílohu 2 zákona č. 202/2012 Sb. Dále lze poukázat například
na možnost změnit, tj. zpřísnit, vydané povolení k provozu podle §13 tohoto zákona nebo uložit
provozovateli kompenzační opatření podle jeho §11.) Je také pravda, že údaj o tepelném příkonu
se dá – na rozdíl od emisního limitu – dobře sledovat už ve fázi stavebního záměru.
Ani to krajský soud nezpochybňoval. Z jeho odůvodnění plyne jen to, že údaj o tepelném
příkonu zařízení ke spalování paliv je pouze jedním z kritérií, která mohou ukazovat
na ekologickou náročnost určitého provozu, a v dnešní době jde už o kritérium, které je samo
o sobě dost hrubé. Pokud město zvolilo právě takové kritérium, mělo by lépe a konkrétně
vysvětlit, proč to bylo nezbytné a proč by lepší ochrany ovzduší nemohlo dosáhnout i jinak
(mírnějšími prostředky než úplným preventivním zákazem určitých typů zařízení).
[19] Krajský soud ani neřekl (srov. bod [12] výše), že takové kritérium nelze použít nikdy.
Musel však zhodnotit, zda město dokázalo takto přísné a paušální kritérium zdůvodnit – a to jak
obecně v odůvodnění vlastního OOP, tak konkrétně v odůvodnění rozhodnutí o námitkách.
Naopak nebylo úkolem soudu (jak se toho město v kasační stížnosti domáhá) rozepisovat
se podrobně o tom, co více mělo město v odůvodnění uvést.
[20] Podle NSS jsou nedostatky odůvodnění změny územního plánu z rozsudku
krajského soudu zřejmé. Bez ohledu na to, co si o připravované úpravě myslela sama
navrhovatelka, se k ní v průběhu jejího pořizování pochybovačně vyjádřily i orgány státní správy
– Městský úřad Zábřeh jako pořizovatel územního plánu a Krajský úřad Olomouckého kraje
jako dotčený orgán ochrany ovzduší (viz str. 185 odůvodnění OOP a bod 33 napadeného
rozsudku). Výhrady obou úřadů spočívaly v tom, že otázka tepelného příkonu určitého zdroje
by měla být řešena spíše v individuálním správním řízení (územním a stavebním), nikoli v územní
regulaci. Postoje městského i krajského úřadu však město ponechalo bez komentáře – jen je
shrnulo a nijak na ně nereagovalo. Právě to mu krajský soud právem vytýká.
[21] Na str. 118 přílohy B.1 město uvádí, že mezi priority územního plánování v Olomouckém
kraji patří nenavrhovat plochy pro umisťování nových zvláště velkých zdrojů znečišťování ovzduší (…)
v oblastech se zhoršenou koncentrací škodlivin v ovzduší. Zásady územního rozvoje Olomouckého kraje
byly přijaty v roce 2008 a aktualizovány v roce 2011, je proto přirozené, že používají pojmy
dřívějšího zákona o ochraně ovzduší (86/2002 Sb.). Město na tuto prioritu zareagovalo tak,
že do OOP převzalo definici z již zrušeného zákona. To sice není samo o sobě nepřípustné,
ale chybí tu vysvětlení, proč jde podle města o nejvhodnější způsob ochrany ovzduší.
Územně plánovací regulace nižšího stupně má vycházet z nadřazených dokumentů; pokud však
zachovává i již překonané instituty, musí zdůvodnit, proč je to nutné. Dále k tomuto bodu město
říká, že ve svém územním plánu nenavrhuje žádné plochy pro zvláště velké zdroje znečišťování.
Tím ale poněkud zastírá podstatu sporu mezi ním a navrhovatelkou. Navrhovatelka
se nedomáhala stanovení nových ploch pro zdroje znečištění. Vycházela jen z toho, že do doby
přijetí OOP byla průmyslová zóna vhodná i pro její záměr (šlo tedy o stávající, nikoli novou plochu)
– a pak pro něj vhodná být přestala. Zásady územního rozvoje tedy historicky stanovily určité
obecné pravidlo; to už tu však jednak bylo při schvalování původního územního plánu, jednak
se jím nezdůvodňuje konkrétní zásah do stěžovatelčina vlastnického práva (srov. rozsudek
ze dne 14. 3. 2018, čj. 7 As 119/2017-43, body 40 a 42).
[22] Dále se NSS zabýval tím, jak se město vypořádalo s navrhovatelčinou námitkou k návrhu
OOP.
[23] Soud nesouhlasí se způsobem, jakým město hodnotilo povahu tvrzení v této námitce.
Podle města se námitka týkala ochrany navrhovatelčiných práv a zájmů, a naopak nepopírala,
že regulovat znečištění ve městě je nutné. Takové rozlišování ale soud považuje za umělé.
[24] Navrhovatelka ve své námitce jednak podrobně popsala dosavadní vývoj ve věci projektu
papírny (zejména to, že papírna byla v roce 2018 nepravomocně umístěna) a to, jak by na něj
dopadla navrhovaná změna územního plánu; jednak navrhla, aby z OOP byly vypuštěny pasáže,
které by umístění papírny znemožnily. Město na to nereagovalo stručně, naopak jeho odpověď
má celkem přes dvě a půl strany textu. Přesto se odpověď drží v rovině obecných konstatování,
která jsou sice pravdivá, ale ve skutečnosti se nevyjadřují k tomu, k čemu mířila navrhovatelčina
námitka.
[25] Město tak sdělilo, že zastupitelstvo má právo při tvorbě územního plánu vznášet
požadavky na úpravu regulativů výrobních ploch a skladování a dát přednost některým zájmům
před jinými, bude-li zachována přiměřenost. OOP se podle města nesnaží znemožnit užívání
zastavitelných ploch výroby a skladování; takových ploch je ve městě dostatek a umožňují rozvoj
pracovních příležitostí, jak to žádá koncepce rozvoje území města. Odpověď dále zdůraznila,
že město má právo obecně omezit či vyloučit stavbu zvláště velkých zdrojů znečišťování na svém
území a může v tom být i přísnější než zásady územního rozvoje kraje.
[26] Tyto obecné předpoklady ale navrhovatelka ve své námitce nezpochybnila.
Vyslovila domněnku, že OOP je namířeno přímo proti jejímu projektu, a od města mj. žádala,
aby se vyjádřilo ke stanoviskům městského a krajského úřadu, která s takovouto preventivní
regulací zdrojů znečišťování také nesouhlasila (viz bod [20] výše). Tyto konkrétní výtky však
město nechalo stranou – a právě v tom spatřoval krajský soud nepřezkoumatelnost jeho OOP.
I zde platí, že krajský soud nemůže straně sdělovat, co více měla do vypořádání námitky napsat.
Je však jasné, že město se ve své odpovědi vyhnulo všem sporným bodům, které právě
navrhovatelku zajímaly, a nevyjádřilo se tak k tomu, zda je tento zásah do navrhovatelčiných práv
činěn „v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli,
nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009,
čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS; srov. k tomu i rozsudek ze dne 24. 11. 2011,
čj. 7 Ao 4/2011-126, který se týkal spalovny odpadů v Rybitví).
IV. Závěr
[27] Město se svými námitkami neuspělo, NSS proto jeho kasační stížnost zamítl.
[28] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Město
nemělo ve věci úspěch, a je tak povinno nahradit úspěšné navrhovatelce náklady zastoupení.
Ty jsou zde tvořeny částkou výši 6 200 Kč za dva úkony právní služby, tj. vyjádření ke kasační
stížnosti a jeho doplnění [§7, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]
a paušální náhradou hotových výdajů ve výši 600 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu).
Navrhovatelčin zástupce je plátcem DPH; je tak třeba připočíst částku DPH ve výši 21 %
z odměny a paušální náhrady, kterou je advokát coby plátce DPH povinen odvést. Tato částka
činí 1 428 Kč, celkem je tedy město povinno zaplatit navrhovatelce částku 8 228 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. září 2021
Ondřej Mrákota
předseda senátu