ECLI:CZ:NSS:2021:10.AS.342.2019:32
sp. zn. 10 As 342/2019 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty a soudkyň
Michaely Bejčkové a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: Ing. J. R., zast. advokátem JUDr.
Josefem Sedláčkem, Starobranská 327/4, Šumperk, proti žalovanému: Ministerstvo
zemědělství, Těšnov 65/17, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 10. 2016,
čj. 31838/2016-MZE-14141, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 26. 9. 2019, čj. 10 A 211/2016-39,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2019, čj. 10 A 211/2016-39,
se r uší .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 10. 2016, čj. 31838/2016-MZE-14141, se ru š í
a věc se v rací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 24 456 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám jeho zástupce JUDr. Josefa
Sedláčka, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Státní zemědělský intervenční fond (dále „intervenční fond“) rozhodnutím
ze dne 9. 3. 2016, čj. SZIF/2016/0153215, zamítl žádost žalobce o poskytnutí jednotné platby
na plochu zemědělské půdy pro rok 2015 podle §11 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním
zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním
zemědělském intervenčním fondu), nařízení vlády č. 50/2015 Sb., o stanovení některých
podmínek poskytování přímých plateb zemědělcům a o změně některých souvisejících nařízení
vlády (dále jen „nařízení č. 50/2015 Sb.“), a nařízení Komise v přenesené pravomoci
č. 640/2014, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013,
pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém a o podmínky pro zamítnutí
nebo odnětí plateb a správní sankce uplatňované na přímé platby, podporu na rozvoj venkova
a podmíněnost (dále jen „nařízení č. 640/2014“).
[2] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný v záhlaví označeným
rozhodnutím zamítl. Žalovaný konstatoval, že intervenční fond zamítl žádost žalobce především
proto, že dotčené díly půdního bloku (zemědělské půdy), které žalobce uvedl v žádosti,
nebyly nejméně od 27. 5. 2015 do 31. 8. 2015 v evidenci využití zemědělské půdy vedeny
na žalobce. Část zemědělské půdy sice byla v evidenci využití půdy vedena na žalobce,
avšak nebyla zemědělsky obhospodařována. Žalobce tedy nesplnil podmínky §7 odst. 2 písm. b)
a c) nařízení č. 50/2015 Sb. Správní orgány přitom vycházely v souladu s §3 odst. 5 písm. a)
zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, z evidence využití zemědělské půdy vedené podle tohoto
zákona. Ke správnosti evidence využití dané zemědělské půdy žalovaný uvedl, že o změnách
v této evidenci bylo intervenčním fondem rozhodnuto oznámením o neprovedení aktualizace
evidence využití zemědělské půdy ze dne 22. 5. 2015, které bylo potvrzeno rozhodnutím
žalovaného ze dne 8. 9. 2015. Dále žalovaný uvedl, že pokud intervenční fond při kontrole zjistí,
že zemědělská půda není v evidenci využití zemědělské půdy vedena na žadatele, nezkoumá
se již její skutečné zemědělské obhospodařování. Žalovaný shrnul, že vzhledem k tomu,
že v odvolacím řízení vycházel ze svého pravomocného rozhodnutí ze dne 8. 9. 2015,
a dále s ohledem na to, že podání správní žaloby nepředstavuje předběžnou otázku ve smyslu
§57 ve spojení s §64 správního řádu, neshledal důvod pro přerušení odvolacího řízení podle
§64 odst. 1 písm. c) správního řádu.
[3] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou, kterou městský soud zamítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost.
[5] Stěžovatel je přesvědčen, že byly splněny podmínky pro přerušení odvolacího řízení.
S odkazem na §64 odst. 1 písm. c) a §57 odst. 2 správního řádu uvedl, že v daném případě
probíhala dvě řízení o předběžné otázce, tj. zda má stěžovatel právo být zapsán v evidenci využití
zemědělské půdy jako uživatel sporné půdy. Nejprve probíhalo správní řízení podle §3g zákona
o zemědělství, které bylo pravomocně ukončeno rozhodnutím žalovaného ze dne 8. 9. 2015,
kterým bylo potvrzeno rozhodnutí intervenčního fondu ze dne 22. 5. 2015 o neprovedení
aktualizace evidence využití zemědělské půdy, a poté soudní řízení o správní žalobě proti tomuto
rozhodnutí žalovaného (vedeno u městského soudu pod sp. zn. 8 A 223/2015). Pravomocné
skončení prvního z těchto dvou řízení nemá podle názoru stěžovatele za následek,
že by k druhému řízení, které probíhalo v době odvolacího řízení v této věci, nebylo možné
přihlížet, protože i v něm byla řešena předběžná otázka.
[6] Dále stěžovatel namítl, že žalovaný nebyl při vydání nyní napadeného rozhodnutí vázán
svým rozhodnutím ze dne 8. 9. 2015, jakož i rozhodnutím intervenčního fondu
ze dne 22. 5. 2015, neboť obě tato rozhodnutí byla procesně i věcně zjevně nesprávná
a vykazovala též znaky nicotnosti. Žalovaný i intervenční fond totiž, aniž by k tomu
měli pravomoc, posuzovali vlastnické vztahy k zemědělské půdě podle občanského zákoníku,
k čemuž je výlučně oprávněn civilní soud.
[7] Postup správních orgánů byl také v rozporu s §3g zákona o zemědělství, podle něhož
se aktualizace evidence využití zemědělské půdy provádí na základě „dokladu prokazujícího právní
důvod užívání zemědělské půdy“, tedy na základě listinných důkazů. Těmito doklady byly v daném
případě kupní smlouvy a výpisy z katastru nemovitostí, ve kterých je jako jediný vlastník uveden
stěžovatel. Přesto jeho práva správní orgány ignorovaly. Stěžovatel trvá na tom, že správní orgány
v tomto typu řízení nejsou bezvýjimečně vázány formálním stavem evidence využití zemědělské
půdy, ale naopak mají právo a povinnost rozhodovat v kolizních situacích podle ústavního
principu spravedlnosti, nikoli přepjatě formalisticky.
[8] Žalovaný souhlasil se závěry městského soudu a navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl.
Odkázal na své rozhodnutí, jakož i další již předložené písemnosti, a konstatoval, že stěžovatel
mylně interpretuje závěry vyplývající z rozsudku městského soudu ze dne 6. 10. 2017,
čj. 8 A 223/2015 - 66. Tímto rozsudkem bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 9. 2015
ve věci aktualizace údajů v evidenci využití zemědělské půdy podle uživatelských vztahů,
které bylo podkladovým rozhodnutím v řízení o žádosti stěžovatele o poskytnutí jednotné platby
na plochu zemědělské půdy pro rok 2015. Důvodem pro zrušení tohoto podkladového
rozhodnutí však byla toliko skutečnost, že žalovaný se v rozhodnutí o opravném prostředku
nevypořádal se všemi námitkami, které v něm byly uplatněny. Naopak městský soud v tomto
rozsudku konstatoval, že správní orgány při aktualizaci evidence využití zemědělské půdy
postupovaly v souladu s právními předpisy.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] NSS ve shodě s městským soudem konstatuje, že projednávaná věc souvisí s jiným
řízením, které se týká aktualizace evidence využití zemědělské půdy ve společném jmění manželů.
V tomto řízení městský soud rozsudkem ze dne 6. 10. 2017, čj. 8 A 223/2015 - 66,
zrušil pro nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 9. 2015, kterým bylo potvrzeno
rozhodnutí intervenčního fondu ze dne 22. 5. 2015 o neprovedení aktualizace využití zemědělské
půdy, tj. rozhodnutí, ze kterého správní orgány vycházely v nyní projednávané věci. V této věci
se stěžovatel ve správním řízení neúspěšně domáhal provedení změn uživatele u blíže
specifikované zemědělské půdy vedené v evidenci využití půdy na jeho bývalou manželku.
[11] Smyslem vedení evidence využití zemědělské půdy je dle §3a odst. 1 zákona
o zemědělství vytvoření podkladů pro kontrolu správnosti údajů uvedených v žádosti o dotaci
a ke kontrole plnění podmínek dotace. Za tímto účelem se do evidence zaznamenávají údaje
stanovené v §3a odst. 5 téhož zákona. Evidence využití zemědělské půdy podle uživatelských
vztahů je určitým záznamem informací o půdních blocích stanovených zákonem, jenž slouží
ke zjednodušení a urychlení poskytování dotací, a to tím, že správní orgán při poskytování dotací
vychází z informací, které jsou do této evidence zapsány na základě průkazných dokladů
předložených příslušnou osobou.
[12] V projednávané věci tedy ve smyslu §3a odst. 5 zákona o zemědělství správní orgány
„pouze“ vycházely z toho, zda dotčená zemědělská půda byla či nebyla v rozhodném období
vedena v evidenci využití zemědělské půdy na stěžovatele. Správní orgány samostatně
neposuzovaly, zda stěžovateli svědčí právní titul k užívání dotčených zemědělských pozemků,
ale vycházely z rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 9. 2015, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí
intervenčního fondu ze dne 22. 5. 2015 o neprovedení aktualizace evidence využití zemědělské
půdy. Z tohoto důvodu nelze v tomto řízení přezkoumávat rozhodnutí žalovaného
ze dne 8. 9. 2015, resp. zda postup správních orgánů v řízení o případné aktualizaci evidence
využití zemědělské půdy (ne)byl v rozporu s §3g zákona o zemědělství (blíže k vázanosti
předchozími rozhodnutími o neprovedení aktualizace evidence využití zemědělské půdy v nyní
projednávané věci viz dále).
[13] Spornou otázkou v této věci je v prvé řadě, jak uvedl již městský soud, zda byl žalovaný
povinen přerušit odvolací řízení o žádosti stěžovatele o dotaci z důvodu řízení před správním
soudem, jehož předmětem bylo posouzení otázky, která se týkala evidence využití zemědělské
půdy.
[14] Před dalším výkladem NSS zdůrazňuje, že při posouzení této věci a hodnocení povinnosti
přerušit řízení je od sebe nutné odlišovat řízení před správními orgány a řízení před správními
soudy.
[15] K řízení před správními orgány NSS konstatuje, že správní orgány vycházely v souladu
s §3 odst. 5 písm. a) zákona o zemědělství při rozhodování o poskytnutí dotace z evidence
využití zemědělské půdy vedené podle tohoto zákona a z rozhodnutí žalovaného
ze dne 8. 9. 2015, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí intervenčního fondu ze dne 22. 5. 2015
o neprovedení aktualizace využití zemědělské půdy. Podle tohoto rozhodnutí, které je součástí
správního spisu, intervenční fond svým oznámením neprovedl aktualizaci evidence využití půdy
týkající se zemědělské půdy (půdních bloků, resp. dílů půdních bloků), a to v rozsahu dle ohlášení
stěžovatele ze dne 4. 2. 2015. Uživatelem dotčeným navrženou aktualizací evidence zemědělské
půdy zůstala MUDr. M. R..
[16] Městský soud v nyní napadeném rozsudku poukázal na relevantní judikaturu, zejména
na rozsudky NSS ze dne 22. 6. 2011, čj. 6 Ads 23/2011 - 60, ze dne 9. 12. 2015,
čj. 10 As 144/2014 - 81, ze dne 30. 4. 2019, čj. 5 As 302/2017 - 42, jakož i na usnesení Ústavního
soudu ze dne 22. 3. 2012, sp. zn. I. ÚS 3065/10. Městský soud v souladu s citovanou judikaturou
správně dovodil, že ačkoli je obecně na správním orgánu, aby zvážil, zda v případě probíhajícího
řízení o předběžné otázce přeruší správní řízení podle §57 odst. 2 ve spojení s §64 odst. 1
písm. c) správního řádu, mohou nastat případy, kdy je správní orgán povinen řízení přerušit
a vyčkat vydání rozhodnutí o předběžné otázce.
[17] NSS také souhlasí se závěrem městského soudu, že v projednávané věci se nejedná
o případ, v němž byl žalovaný povinen řízení přerušit. Městský soud správně poukázal
na to, že o otázkách, které souvisí s aktualizací údajů v evidenci využití zemědělské půdy v době,
kdy probíhalo odvolací řízení v nyní projednávané věci, žalovaný již pravomocně rozhodl
rozhodnutím ze dne 8. 9. 2015. V době odvolacího řízení v této věci tedy u žalovaného již řízení
o předběžné otázce neprobíhalo – bylo pravomocně ukončeno a žalovaný byl ve smyslu
§57 odst. 3 správního řádu tímto pravomocným rozhodnutím vázán.
[18] Skutečnost, že stěžovatel rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 9. 2015 napadl správní
žalobou, není z pohledu správních orgánů bez dalšího důvodem k přerušení řízení a vyčkání
rozhodnutí správního soudu (viz např. rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem
ze dne 7. 3. 2012, čj. 15 A 5/2012 - 33). Městský soud v této souvislosti též přiléhavě poukázal
na doktrinální závěr, podle kterého „byť by to mohlo předběžnou otázku připomínat, tak předběžnou
otázkou podle §57, pro kterou by bylo možné přerušit řízení (§57 odst. 2), není rozhodnutí v přezkumném
řízení, jehož předmětem je pravomocné rozhodnutí, které má být podkladem pro rozhodnutí správního
orgánu - dokud takové rozhodnutí není zrušeno, je jím správní orgán vázán a musí podle něho postupovat“
(srov. VEDRAL, J. Správní řád: Komentář. 2 vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 550).
Tento závěr přiměřeně platí rovněž pro nyní projednávanou věc – řízení o správní žalobě
proti podkladovému rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 9. 2015.
[19] Stěžovatel se také mýlí, pokud má za to, že žalovaný nebyl rozhodnutím žalovaného
ze dne 8. 9. 2015 vázán, neboť správní orgány nahradily činnost soudu, protože neměly
pravomoc k posouzení soukromoprávního sporu – vlastnických vztahů k zemědělské půdě.
[20] NSS ve shodě s městským soudem a v souladu s ustálenou judikaturou zdejšího soudu
konstatuje, že aktualizace evidence využití zemědělské půdy podle §3g zákona o zemědělství
má své místo tehdy, pokud je vzhledem ke konkrétním okolnostem uváděn stav evidence využití
zemědělské půdy a zapsaných uživatelů do souladu s realitou. Správní orgán je povinen posoudit,
zda stěžovateli svědčí právní titul k užívání daných zemědělských pozemků. Tato otázka
představuje též soukromoprávní spor, který se týká toho, kdo užívá zemědělské pozemky
na základě platného právního titulu. Je sice nepochybné, že konečné autoritativní rozhodnutí
takového sporu náleží civilnímu soudu, avšak současně bylo vyřešení této otázky podstatné
také pro případné provedené aktualizace evidence využití zemědělské půdy, které náleželo
do pravomoci žalovaného. Na řízení ve věci aktualizace evidence využití zemědělské půdy
se podle §3g odst. 14 zákona o zemědělství nevztahuje správní řád, s výjimkou lhůt
a doručování. Ustanovení §57 správního řádu, které řeší právě situaci, kdy vydání správního
rozhodnutí závisí na řešení otázky, kterou nepřísluší správnímu orgánu rozhodnout, lze proto
aplikovat pouze analogicky. Žalovaný tak byl v předchozím řízení ve věci případné aktualizace
evidence využití zemědělské půdy oprávněn a povinen samostatně posoudit, zda stěžovateli
svědčí právní titul užívání dané půdy. NSS zdůrazňuje, že tuto otázku žalovaný neposuzoval
proto, aby autoritativně rozhodl o soukromoprávním sporu, ale jen proto, aby mohl v rámci
své kompetence provést případnou aktualizaci evidence využití zemědělské půdy (viz rozsudky
NSS ze dne 9. 7. 2015, čj. 3 As 187/2014 - 37, a ze dne 22. 3. 2016, čj. 2 As 20/2016 - 29,
na něž správně odkázal již městský soud). I v tomto směru jsou tedy závěry městského soudu
správné.
[21] Ve vztahu k odvolacímu řízení vedenému před žalovaným tedy lze souhlasit se závěry
městského soudu, a to zejména v tom, že skutečnost, že stěžovatel rozhodnutí žalovaného
ze dne 8. 9. 2015 napadl správní žalobou, není sama o sobě důvodem k přerušení odvolacího
řízení a vyčkání rozhodnutí správního soudu.
[22] S ohledem na usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 10. 2019, čj. 6 As 211/2017 - 88,
č. 3948/2019 Sb. NSS, se nelze ztotožnit se závěrem městského soudu, že na projednávanou věc
nemá vliv ani okolnost, že podkladové rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 9. 2015 bylo rozsudkem
městského soudu ze dne 6. 10. 2017, čj. 8 A 223/2015 - 66, zrušeno.
[23] Podle usnesení rozšířeného senátu čj. 6 As 211/2017 - 88 totiž v řízení o žalobě
proti podmíněnému rozhodnutí správního orgánu soud zohlední k žalobní námitce zrušení
nebo změnu podmiňujícího rozhodnutí správního orgánu, přestože ke zrušení nebo změně došlo
po vydání napadeného (podmíněného) rozhodnutí správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.).
[24] O takový případ se jedná rovněž v nyní projednávané věci, neboť rozhodnutí žalovaného
ze dne 5. 10. 2016, jež je předmětem nynějšího soudního přezkumu, bylo podmíněno
rozhodnutím žalovaného ze dne 8. 9. 2015, které však bylo rozsudkem městského soudu
ze dne 6. 10. 2017, čj. 8 A 223/2015 - 66, zrušeno. Městský soud tedy měl tuto skutečnost
zohlednit, což neučinil.
[25] Je ovšem korektní zdůraznit, že městský soud v době vydání svého rozsudku citované
usnesení rozšířeného senátu objektivně nemohl zohlednit, neboť bylo vydáno až později.
[26] NSS podotýká, že si je vědom skutečnosti, že žalobní i kasační námitky, které se vztahují
ke zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 9. 2015, směřují prioritně proti postupu žalovaného
(nepřerušení odvolacího řízení). Na straně druhé ovšem nelze přehlédnout, že i kasační stížnost
byla sepsána dne 10. 10. 2019, tj. před vydáním usnesení rozšířeného senátu dne 22. 10. 2019,
a ani sám stěžovatel v době podání kasační stížnosti (stejně jako předtím městský soud) nemohl
toto usnesení rozšířeného senátu vzít v úvahu. Podstatou argumentace stěžovatele v řízení
před městským soudem i v kasačním řízení je však právě důraz na nezbytnost zohlednění
skutečnosti, že proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 9. 2015 byla podána správní žaloba
a že toto rozhodnutí bylo rozsudkem městského soudu zrušeno. Za popsaných okolností
této konkrétní věci by však dle názoru NSS nepřihlédnutí k této argumentaci významné
pro rozhodnutí ve věci jen s poukazem na to, že nesměřovala výslovně proti postupu městského
soudu a jeho hodnocení této skutečnosti pro jeho vlastní rozsudek, bylo výrazem přepjatého
formalismu.
IV. Závěr a náklady řízení
[27] NSS proto z výše uvedených důvodů nezbylo než přistoupit ke zrušení rozsudku
městského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. V důsledku skutečnosti, že podmiňující rozhodnutí
žalovaného ze dne 8. 9. 2015 bylo zrušeno rozsudkem městského soudu ze dne 6. 10. 2017,
čj. 8 A 223/2015 - 66, je logicky nezákonné i jím podmíněné rozhodnutí žalovaného
ze dne 5. 10. 2016. Proto NSS přistoupil také ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí
žalovaného. Podle §110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 4 s. ř. s. pak vrátil věc
žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný je tímto rozsudkem vázán [§110 odst. 2 písm. a)
ve spojení s §78 odst. 5 s. ř. s.].
[28] NSS je posledním soudem, který o věci rozhodl. Proto musí určit náhradu nákladů celého
soudního řízení. O náhradě nákladů řízení rozhodl NSS v souladu s §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Žalovaný neměl ve věci úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Stěžovatel měl úspěch, má tedy právo na náhradu nákladů řízení o žalobě i kasační stížnosti.
[29] V řízení o žalobě stěžovateli vznikly náklady v podobě odměny jeho zástupce,
jímž byl JUDr. Josef Sedláček, advokát. Odměna advokáta činí za tři úkony právní služby
po 3 100 Kč (převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby, replika k vyjádření žalovaného)
celkem 9 300 Kč [§7 bod 5, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm . a) a písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif)] a náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč za každý z těchto úkonů (§13 odst. 4
advokátního tarifu) činí celkem 900 Kč. Protože advokát je plátcem DPH, zvyšuje
se jeho odměna o 21 % z částky 10 200 Kč, tedy o 2 142 Kč. K této částce je ovšem nutné
připočíst ještě 3 000 Kč za soudní poplatek za žalobu. Náhrada nákladů řízení o žalobě tak činí
celkem 15 342 Kč.
[30] Náklady řízení o kasační stížnosti tvoří v prvé řadě soudní poplatek ve výši 5 000 Kč.
Dále je to odměna advokáta za jeden úkon právní služby (podání kasační stížnosti),
tedy 3 100 Kč, a náhrada hotových výdajů za tento úkon ve výši 300 Kč. Odměna se jako
v předešlém bodě zvyšuje o 21 % DPH z částky 3 400 Kč, tj. o 714 Kč, celkem tedy činí
4 114 Kč.
[31] Za řízení o žalobě a za řízení o kasační stížnosti tak činí náhrada nákladů řízení
stěžovatele celkem 24 456 Kč (12 342 Kč + 3 000Kč + 4 114 Kč + 5 000 Kč). Tuto částku
je žalovaný povinen zaplatit stěžovateli k rukám jeho zástupce ve stanovené lhůtě (výrok III).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. listopadu 2021
Ondřej Mrákota
předseda senátu