ECLI:CZ:NSS:2021:10.AS.44.2021:35
sp. zn. 10 As 44/2021 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty a soudkyň
Michaely Bejčkové a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: P. L., zast. JUDr. Vlastimilem
Rampulou, advokátem se sídlem Karlovo náměstí 671/24, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 64/17, Praha 1, proti rozhodnutí ministra
zemědělství ze dne 19. 10. 2015, čj. 51729/2015-MZE-12151, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 1. 2021, čj. 6 A 236/2015-88,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Ministerstvo zemědělství (dále jen „ministerstvo“) rozhodnutím ze dne 18. 5. 2015
zamítlo žádost žalobce o určení správcem drobného vodního toku IDVT 10209912 nazývaného
„Červený příkop“ (dále jen „vodní tok“), kterou podal dne 28. 4. 2015. Proti tomuto rozhodnutí
podal žalobce rozklad, který ministr zemědělství rozhodnutím ze dne 19. 10. 2015 zamítl
a rozhodnutí ministerstva potvrdil.
[2] Proti rozhodnutí ministra podal žalobce žalobu, kterou městský soud rozsudkem
ze dne 21. 11. 2018 zamítl. Ke kasační stížnosti žalobce tento rozsudek NSS zrušil rozsudkem
ze dne 23. 6. 2020, čj. 10 As 309/2018-38, a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení
pro nedostatečné vypořádání žalobních námitek, nedostatečně zjištěný skutkový stav
a nevyrozumění subjektu, který má aktuálně vykonávat funkci správce vodního toku,
jako případné osoby zúčastněné na řízení.
[3] Městský soud ve věci opětovně rozhodl v záhlaví označeným rozsudkem, kterým žalobu
zamítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností.
[5] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem městského soudu o existenci určeného správce vodního
toku - státního podniku MILNEA. Městskému soudu vytkl, že bez dalšího vycházel z výkladu
č. 92 úseku vodního hospodářství ministerstva ze dne 7. 10. 2011. Tento výklad však blíže neřeší
právní povahu samotného správcovství, ale bez zdůvodnění jen předpokládá, že na právního
nástupce přechází podle zákona č. 138/1973 Sb., o vodách, spolu s majetkem též správcovství.
Městský soud tedy věc právně nezhodnotil, neboť zejména neuvedl, na základě jakého
ustanovení zákona o vodách přešlo ke dni 1. 7. 1996 správcovství na právního nástupce
zrušeného státního podniku Severomoravské vodovody a kanalizace.
[6] Stěžovatel předestřel, že §31 odst. 1, 5 zákona č. 138/1973 Sb. rozlišuje správce
či vlastníka/uživatele pozemků na jedné straně a správce vodního toku na straně druhé.
Správce vodního toku tedy může spravovat vodní toky na pozemcích odlišného správce
či vlastníka/uživatele. Z §31 zákona č. 138/1973 Sb. přímo nevyplývá, že by vodní toky měly
charakter nemovité věci (to dovozuje výklad č. 92), že by byl správce vodního toku zároveň
vlastníkem vodního toku a dále, že by samotné správcovství vodního toku bylo vnímáno
jako majetkoprávní institut.
[7] S poukazem na znění §32 odst. 1 zákona č. 138/1973 Sb. a §48 odst. 2 zákona
č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, stěžovatel nezpochybnil, že správcem
vodního toku byl rozhodnutím Ministerstva lesního a vodního hospodářství ČSR
ze dne 28. 5. 1984 určen státní podnik Severomoravské vodovody a kanalizace. Tento správce
však zanikl zrušením bez likvidace ke dni 30. 6. 1996 a o dalším správci vodního toku, který by jej
nahradil, nebylo rozhodnuto. Teprve v roce 2012 vydalo ministerstvo stanovisko,
že na MILNEA, která byla v té době v likvidaci a v insolvenci, přešla správa vodních toků
ze zaniklého státního podniku Severomoravské vodovody a kanalizace. Takový způsob určení
správce vodního toku ovšem není podle stěžovatele v souladu s uvedenou právní úpravou.
Stěžovatel zdůraznil, že samo ministerstvo ve výkladu č. 92 uvádí, že určení správcem vodního
toku dle rozhodnutí ministerstva anebo před 1. 8. 2010 jeho aktem podle §48 odst. 2 zákona
č. 254/2001 Sb. nepřechází na jinou osobu v případě, že fyzická nebo právnická osoba, správcem
vodního toku určená, zemře nebo zanikne.
[8] Stěžovatel uvedl, že z obchodního rejstříku plyne, že rozhodnutím ministra
ze dne 25. 6. 1996 byl státní podnik Severomoravské vodovody a kanalizace zrušen bez likvidace
ke dni 30. 6. 1996 a že „veškerý majetek včetně práv a závazků, jiných vztahů a průmyslových práv přechází
dnem 1. 7. 1996 na MILNEA, státní podnik“. Správcovství tedy podle stěžovatele nespadá
ani pod uvedený výčet práv, která přechází na případné nástupce.
[9] Stěžovatel dále konstatoval, že MILNEA neměla k roku 1996 a stále nemá v předmětu
podnikání správu vodních toků ani drobných vodních toků. Není tedy postaveno najisto,
zda vodní tok má vůbec určeného správce. Závěr žalovaného, že jeho žádosti nebylo možné
vyhovět, protože vodní tok má správce, proto není správný.
[10] Stěžovatel dále nesouhlasí se závěrem městského soudu, že pro rozhodnutí ve věci není
významný převod výkonu správy vodního toku na další subjekt. Podle názoru stěžovatele
se MILNEA sama zřekla výkonu správcovství tím, že jeho výkon její insolvenční správkyně
v rozporu s §48 odst. 2 zákona č. 254/2001 Sb. smluvně převedla na jiný subjekt – Ostravské
vodárny a kanalizace, a. s.
[11] Dále stěžovatel doplnil, že z vyjádření insolvenční správkyně MILNEA
Mgr. Gabriely Švecové plyne, že nesouhlasí s určením jiného správce vodního toku. Nejsou však
zřejmé důvody jejího nesouhlasu a není ani zřejmý závěr, který z tohoto stanoviska žalovaný
dovodil. Podle stěžovatele je přitom významné, že stanovisko je datováno dnem 24. 3. 2015,
kdy insolvenční správkyně činila pouze úkony k uspokojení pohledávek věřitelů a tuto činnost
ukončila dne 19. 11. 2015. MILNEA tedy evidentně s ohledem na svůj právní stav (v likvidaci
a úpadku) správu vodního toku nevykonává a vykonávat ani nebude. Navíc není zřejmé,
zda insolvenční správkyně byla vůbec oprávněna ve věci správy vodního toku vystupovat
za MILNEA, která má určeného likvidátora. Stěžovatel rovněž upozornil na to, že insolvenční
správkyně v lednu 2017 požádala ministerstvo o zrušení určení správcem vodních toků.
[12] Jako nepřezkoumatelný hodnotí stěžovatel též závěr žalovaného, že dospěje-li vodoprávní
úřad k tomu, že není vhodné vyhovět žádosti z hlediska bezproblémové správy vodního toku,
nemusí takové žádosti vyhovět. Obava vodoprávního úřadu, že soukromá osoba by
v komplikovaných podmínkách zastavěného území nebyla schopna správu vodního toku
vykonávat stejně dobře jako dosavadní správce, postrádá řádné zdůvodnění.
[13] Žalovaný se ztotožnil se závěry městského soudu a navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Uvedl, že pro posouzení věci není relevantní otázka, jakým způsobem, resp. na základě jakého
právního titulu přešlo správcovství na tehdejšího správce – MILNEA. Je totiž nepochybné,
že v době podání žádosti měl vodní tok určeného správce. Zdůraznil, že na určení správcem
vodního toku není právní nárok.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] NSS se nejdříve zabýval přípustností kasační stížnosti, protože v posuzované věci již dříve
rozhodl rozsudkem ze dne 23. 6. 2020.
[15] Podle §104 odst. 3 písm. a) věty před středníkem s. ř. s. není kasační stížnost v zásadě
přípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo
zrušeno. Samotný §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. však obsahuje z uvedeného pravidla výjimku;
kasační stížnost je přípustná, je-li namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem NSS
vysloveným v předchozím zrušujícím rozsudku. Judikatura dovodila další výjimky nad rámec
doslovného znění §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Kasační stížnost proti druhému či dalšímu
rozhodnutí městského soudu nemůže být nepřípustná, pokud se předchozí rozsudek NSS
nemohl vyjádřit k meritu věci [nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05
(N 119/37 Sb NU 519)]. Bude tomu tak zpravidla tehdy, pokud NSS vytkl městskému soudu
v prvním rozhodnutí procesní pochybení nebo nedostatečně zjištěný skutkový stav, případně
nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí (usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 3. 2011,
čj. 1 As 79/2009-165, č. 2365/2011 Sb. NSS, bod 24).
[16] NSS předchozím rozsudkem zrušil dřívější rozsudek městského soudu právě z důvodu
procesního pochybení, nedostatečně zjištěného skutkového stavu a nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí. Proto je nyní projednávaná kasační stížnost přípustná, avšak není důvodná.
[17] NSS konstatuje, že městský soud odstranil předcházející vady řízení a ve svém rozsudku
se vypořádal se všemi námitkami a řádně vyhodnotil skutkový a právní stav. NSS plně souhlasí
s jeho rozsudkem, jehož závěry přebírá a část z nich s ohledem na kasační námitky blíže rozvádí.
[18] Podle §48 odst. 2 zákona č. 254/2001 Sb. správu drobných vodních toků nebo jejich ucelených
úseků jsou oprávněny vykonávat obce, jejichž územím drobné vodní toky protékají, nebo fyzické nebo právnické
osoby, popřípadě organizační složky státu, jimž drobné vodní toky slouží nebo s jejichž činností souvisejí,
nebo státní podniky na základě určení Ministerstvem zemědělství. O určení správcem a zrušení správcem drobného
vodního toku rozhoduje Ministerstvo zemědělství na základě žádosti; to neplatí v případě určení správcem
nebo zrušení správcem drobného vodního toku organizační složku státu nebo státní podnik, jehož předmětem
podnikání nebo předmětem činnosti je správa drobných vodních toků. Současně s určením správcem organizační
složku státu nebo státní podnik u drobného vodního toku, u kterého byla dosavadním správcem organizační
složka státu nebo státní podnik, přechází z dosavadního na nového správce drobného vodního toku právo
hospodaření k pozemkům s korytem takového vodního toku, vodní díla s takovým vodním tokem související
a pozemky pod těmito vodními díly, pokud jsou tyto nemovitosti ve vlastnictví státu.
[19] Městský soud úvodem správně posoudil argumentaci žalovaného, který dovozoval,
že žaloba je podle §65 odst. 1 s. ř. s. nepřípustná, neboť napadeným rozhodnutím se nezakládají,
nemění, neruší ani závazně neurčují stěžovatelova práva, a to s ohledem na skutečnost,
že na určení správcem vodního toku není právní nárok. Nenárokovostí určení správcem vodního
toku žalovaný opětovně argumentuje i ve vyjádření ke kasační stížnosti.
[20] NSS konstatuje, že městský soud přiléhavě dovodil, že ačkoli na určení správcem
vodního toku není právní nárok, negativní rozhodnutí o takové žádosti do práv žadatele
(v projednávané věci stěžovatele) zasahuje (srov. např. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, a ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86).
[21] Ve správním řízení nebylo stěžovatelem určení MILNEA jako správce vodního toku
zpochybňováno. Teprve v žalobě stěžovatel namítl, že závěr, že vodní tok má určeného správce,
kterým je MILNEA, je nesprávný.
[22] Městský soud po vrácení věci doplnil dokazování a správně dovodil, že na základě určení
Ministerstva lesního a vodního hospodářství ČSR ze dne 28. 5. 1984 byly s účinností
od 1. 7. 1984 Severomoravské vodovody a kanalizace Ostrava určeny za správce vyjmenovaných
vodních toků včetně nyní projednávaného. Rozhodnutím ministerstva ze dne 25. 6. 1996 byl
podle §15 odst. 1 zákona č. 111/1990 Sb., o státním podniku, v tehdy platném znění, zrušen
ke dni 30. 6. 1996 bez likvidace státní podnik Severomoravské vodovody a kanalizace.
Státní majetek včetně práv a závazků, jiných vztahů a průmyslových práv,
se kterými ke dni 30. 6. 1996 tento státní podnik hospodařil, přešel ke dni 1. 7. 1996
na MILNEA. To plyne rovněž z výpisu z obchodního rejstříku.
[23] Po zjištění skutkového stavu se městský soud zabýval otázkou sporného výkladu č. 92
a po jeho právním rozboru, s nímž NSS souhlasí a odkazuje na něj, správně usoudil,
že pro posouzení otázky existence správce vodního toku je rozhodný okamžik, kdy byl státní
podnik Severomoravské vodovody a kanalizace, který vykonával jeho správu od roku 1984,
zrušen. Městský soud správně uvedl, že nastal-li by tento okamžik po nabytí účinnosti zákona
č. 254/2001 Sb., tj. po dni 1. 1. 2002, pak by v takovém případě skutečně nepřešlo správcovství,
protože správcovství již po tomto dni nebylo vázáno (na rozdíl od dřívější právní úpravy
provedené zákonem č. 138/1973 Sb.) k věci. Vzhledem k tomu, že předcházející zákon
č. 138/1973 Sb. spojoval správcovství vodního toku s jeho vlastnictvím, pak pochopitelně
muselo ke dni 1. 7. 1996 spolu s přechodem vlastnictví vodního toku (resp. pozemku,
po němž vodní proud protéká, jak je vysvětleno dále) přejít také správcovství na MILNEA.
[24] Odůvodnění rozsudku městského soudu vystihuje podstatu sporu a současně vyvrací
argumenty stěžovatele. Městský soud dospěl ke správnému závěru, že MILNEA není přímo
určeným správcem vodního toku dle §48 odst. 2 zákona č. 254/2001 Sb. Na tom nic nemění
skutečnost, že MILNEA nemá v předmětu podnikání uvedenou správu vodních toků;
tato podmínka není zákonem vyžadována. Nedůvodná je též námitka, že MILNEA měla
dle tvrzení stěžovatele smluvně převést výkon této správy na jiný subjekt (Ostravské vodárny
a kanalizace a. s.). Správcovství lze jistě vykonávat osobně, ale nic nebrání tomu, aby správce
činnosti s ním související zajistil i jinou osobou.
[25] Městský soud se ve svém rozsudku řádně vypořádal též s námitkou týkající se vyjádření
insolvenční správkyně MILNEA, že nesouhlasí s určením jiného správce dotčeného vodního
toku, jakož i jejím postavením za situace, kdy MILNEA má likvidátora. Byť jsou zde dvě rozdílná
stanoviska likvidátora a insolvenční správkyně MILNEA a stěžovatel také zpochybňoval otázku,
kdo je oprávněn v této věci za MILNEA jednat, nelze než opět ve shodě s městským soudem
konstatovat, že jednoznačné zodpovězení této otázky není pro rozhodnutí ve věci významné,
neboť již na základě výše uvedeného je zřejmé, že vodní tok má svého správce.
[26] Městskému soudu přitom nelze vyčítat, že se ztotožnil s výkladem č. 92, neboť jej shledal
správným a svůj závěr řádně zdůvodnil. Není pravda, jak namítá stěžovatel, že tento výklad
otázku správcovství neřeší. V této souvislosti také neobstojí ani kasační námitka, že z §31 zákona
č. 138/1973 Sb. nevyplývá, že by vodní toky měly charakter nemovité věci, že by byl správce
vodního toku zároveň vlastníkem vodního toku a dále, že by samotné správcovství vodního toku
bylo vnímáno jako majetkoprávní institut.
[27] Právě výklad č. 92 totiž správně poukázal na to, že určení správcem vodního toku
podle zákona č. 138/1973 Sb. vycházelo z definice vodního toku v jeho §31, podle kterého byly
vodní toky definovány jako samostatné vody trvale tekoucí po zemském povrchu mezi břehy
buď v korytě přirozeném (popřípadě upraveném), jako bystřiny, potoky, řeky, nebo v korytě
umělém, jako průplavy, vodní kanály, nádrže apod., nebo vody nacházející se ve slepých
ramenech vodních toků včetně jejich koryt. V tomto ustanovení skutečně není uvedeno, že vodní
toky jsou „nemovité věci“, jak je uvedeno ve výkladu č. 92, který snad lze v tomto směru
považovat za ne zcela přesný; tato „nepřesnost“ však nemá vliv na správnost ostatních závěrů.
Vymezení vodních toků jako „věcí“ je totiž samo o sobě poměrně sporné a snad nejblíže
lze použít tento výklad: „Uvedená zákonná definice tak vytvořila jako předmět vodní tok, který má složenou
povahu. Skládá se z vodního proudu jakožto věci k vlastnictví nezpůsobilé a z pozemku, po němž tento vodní
proud odtéká, který je k vlastnictví způsobilý. Tento hybridní útvar je vnitřně rozporný - zčásti je věcí nemovitou
(pokud se týče říčního koryta) a zčásti věcí, která není ani movitá, ani nemovitá (proud v korytě vodního toku
protékající).“ (Krecht, Jaroslav, K restituci vodních toků a vodohospodářských děl, Právní rozhledy
4/1996, str. 137). Pokud se tedy jedná přímo o vodní tok, je sporné, zda vůbec je „věcí“ v běžně
chápaném smyslu. Tento problém je nutné odlišovat od otázky, zda vodní tok mohl být v době
nabytí účinnosti zákona č. 138/1973 Sb. předmětem vlastnictví. K tomu NSS ve shodě
se stanoviskem č. 92 konstatuje, že pokud jde o povrchové vody ve vodních tocích,
je třeba s ohledem na účinnost zákona č. 138/1973 Sb. vycházet z článku 8 odst. 2 tehdy platné
Ústavy (ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky),
podle něhož v rozhodné době byly vodní toky (tj. vodní proud a pozemek, po němž odtéká)
národním majetkem. Lze proto souhlasit s výkladem č. 92, že ke dni účinnosti zákona
č. 138/1973 Sb. se v důsledku této definice vodního toku pozemky, na nichž se nacházela koryta
vodních toků, staly vlastnictvím státu. Je pak logické, že zejména s těmito pozemky ve vlastnictví
státu (jejich správou) přecházela též správa drobných vodních toků na jiné organizace.
Podle §127 odst. 17 zákona č. 254/2001 Sb. se pak správci vodních toků určení
podle dosavadních právních předpisů považují za správce drobných vodních toků podle tohoto
zákona. Nelze proto přisvědčit ani kasační námitce citované v odst. 7 tohoto rozsudku,
že správcovství nespadá pod výčet práv, která přešla na státní podnik MILNEA.
[28] Namítá-li pak stěžovatel, že ve výkladu č. 92 je uvedeno, že „určení správcem drobného vodního
toku dle rozhodnutí Ministerstva zemědělství anebo před 1. 8. 2010 jeho aktem podle §48 odst. 2 vodního
zákona nepřechází na jinou osobu v případě, že fyzická nebo právnická osoba, správcem vodního toku určená,
zemře nebo zanikne“, jedná se o výňatek vytržený z kontextu tohoto výkladu. Navíc je třeba uvést,
že v projednávané věci není přechod správy drobného vodního toku spojen se zánikem
Severomoravských vodovodů a kanalizací, ale s jejich zrušením.
[29] NSS též souhlasí se způsobem, jakým městský soud vypořádal námitku stěžovatele,
v níž namítal nedostatečné odůvodnění závěru žalovaného, podle kterého dospěje-li vodoprávní
úřad k tomu, že není vhodné vyhovět žádosti z hlediska bezproblémové správy vodního toku,
nemusí takové žádosti vyhovět, jakož i závěru, že vodoprávní úřad vyjádřil obavu, že soukromá
osoba by v komplikovaných podmínkách zastavěného území nebyla schopna správu vodního
toku vykonávat stejně dobře jako dosavadní správce. Městský soud správně dovodil, že žádosti
nebylo možné vyhovět již z jiných důvodů (vodní tok správce má) a za této situace je popsané
odůvodnění dostačující a nemůže mít bez dalšího za následek nezákonnost výroku rozhodnutí.
[30] Pro úplnost NSS k námitkám stěžovatele konstatuje, že již v dřívějším zrušujícím
rozsudku uvedl, že pro rozhodnutí ve věci není podstatné, že insolvenční správkyně MILNEA
v lednu 2017 požádala ministerstvo o zrušení určení správcem drobných vodních toků
a ke dni 16. 5. 2018 bylo skončeno insolvenční řízení vedené s tímto státním podnikem.
Podle §75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumání rozhodnutí totiž vychází soud ze skutkového
a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, tj. v projednávané věci
ze stavu ke dni 19. 10. 2015.
[31] Lze tedy uzavřít, že žádosti stěžovatele nebylo ve smyslu §48 odst. 2 zákona
č. 254/2001 Sb. možné vyhovět již proto, že vodní tok má svého správce a výkon jeho správy
probíhá bez připomínek (viz stanovisko Povodí Odry, s. p.. ze dne 23. 10. 2014, jakož i vyjádření
vodoprávního úřadu ze dne 21. 4. 2015). Rozhodnutí správních orgánů (a rozsudek městského
soudu) jsou přezkoumatelná a zákonná.
IV. Závěr a náklady řízení
[32] S ohledem na vše výše uvedené proto NSS zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou
(§110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.).
[33] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel
nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch.
Žalovanému nevznikly náklady, které by se vymykaly z jeho běžné činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne ní opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 15. dubna 2021
Ondřej Mrákota
předseda senátu