ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.182.2019:42
sp. zn. 2 As 182/2019 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci navrhovatelky: Ing. arch. J. L.,
zastoupena JUDr. Michalem Bernardem, Ph.D., advokátem se sídlem Klokotská 103, Tábor,
proti odpůrkyni: Obec Stachy, se sídlem Stachy 200, Stachy, zastoupena
JUDr. Tomášem Samkem, advokátem se sídlem Pražská 140, Příbram, o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy – změna č. 15 územního plánu obce Stachy, vydaná usnesením
zastupitelstva obce Stachy č. 360 ze dne 15. 8. 2018 v části vymezení nové zastavitelné plochy
Z15-B3, o kasační stížnosti odpůrkyně proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 29. 4. 2019, č. j. 51 A 3/2019 - 56,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Odpůrkyně je povinna zaplatit navrhovatelce na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku ve výši 4114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
advokáta JUDr. Michala Bernarda, Ph.D.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatelka je spoluvlastnicí pozemku p. č. X v katastrálním území a obci S., lokalita J.,
který přímo vymezuje mj. s pozemky p. č. X a X (krom toho spoluvlastní další související
pozemky a stavbu č. p. X). Zastupitelstvo obce Stachy přijalo usnesením č. 360 ze dne 15. 8. 2018
změnu č. 15 svého územního plánu a vymezilo v ní mimo jiné novou zastavitelnou plochu
Z15-B3 na části pozemku p. č. X. Její podstatou je změna z nezastavěného a nezastavitelného
území (polopřirozené porosty - luka, pastviny, lad, plochy neurbanizované) na plochu určenou
k bydlení. Navrhovatelka proti vymezení této plochy předtím brojila připomínkou a podrobnými
námitkami, ale její námitky zastupitelstvo obce Stachy zamítlo.
[2] Navrhovatelka podala ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský
soud“) návrh na zrušení části opatření obecné povahy – změny č. 15 územního plánu obce Stachy
v části vymezení nové zastavitelné plochy Z15-B3 (dále jen „změna územního plánu“). Tvrdila,
že byla zkrácena na svém vlastnickém právu, jakož i na právu na spravedlivý proces, a to
konkrétně specifikovanými procesními i hmotněprávními nezákonnostmi, zejména
porušením §55 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění ke dni vydání změny územního plánu a s přihlédnutím k přechodným
ustanovením jeho novely č. 225/2017 Sb. (dále jen „stavební zákon“).
[3] Krajský soud v záhlaví označeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“)
předmětnou část napadeného územního plánu zrušil, a to ke dni právní moci napadeného
rozsudku.
[4] Krajský soud konstatoval, že navrhovatelka je aktivně procesně legitimovaná k podání
návrhu, neboť v daném kontextu je evidentní, že přeřazením sousedících pozemků do plochy
zastavitelného území může být přímo dotčena na svých právech.
[5] Krajský soud posoudil odůvodnění změny územního plánu a dospěl k závěru, že nebyly
naplněny požadavky obsažené ve stavebním zákoně pro vymezení nových zastavitelných ploch
při změně územního plánu. Zákonný požadavek, aby nemožnost využít již vymezené plochy byla
nejen zdůvodněna, ale dokonce prokázána, nebyl v dané věci dodržen. Soud poukázal na vnitřně
rozporná tvrzení odpůrkyně v odůvodnění změny územního plánu, podle kterého
je zastavitelných ploch v obci dostatek, a proto je třeba některé jiné žádosti o vymezení nových
zastavitelných ploch zamítnout. Současně upozornil, že odpůrkyně sice tvrdí, že ohledně sporné
lokality napravuje chyby v dokumentech územního plánování z minulosti, ale není vůbec patrné,
zda spolehlivě zjistila, že se o chyby jedná. Soud s odkazem na předchozí judikaturu Nejvyššího
správního soudu uvedl, že povinností obce je zdůvodnit, které zastavitelné plochy jsou dosud
nevyužity a proč je využít k nové výstavbě nelze, jakož i proč se u konkrétních pozemků mění
jejich charakter z nezastavitelných na zastavitelné a proč se jeví být vhodnou náhradou
za pozemky nevyužité; takové vyhodnocení je třeba provést u každé změny směřující ke změně
z nezastavitelné na zastavitelnou plochu. Podle krajského soudu však odpůrkyně těmto
požadavkům nedostála, a odůvodnění napadené změny územního plánu je proto
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Odůvodnění je nedostačující, nedává odpověď
na řadu rozporů, které vyplývají z podkladů ve správním spise, a zároveň neposkytuje
ani dostatečnou oporu pro zamítnutí námitek vznesených navrhovatelkou v průběhu schvalování
změny.
[6] Krajský soud poukázal rovněž na poněkud nestandardní způsob, jakým byla zastavitelná
plocha Z15-B3 do návrhu zapracována, mj. až po schválení zadání změny č. 15 územního plánu,
a přisvědčil námitce stěžovatelky, že nebylo respektováno stanovisko orgánu památkové péče
jako dotčeného orgánu; ten poté, co byl obeznámen s plánem zahrnout sporný pozemek mezi
zastavitelné plochy, doporučil vyhovět námitce navrhovatelky a vyslovil při tom další požadavky
bránící vymezení této plochy jako zastavitelné. Podle krajského soudu zůstaly názory dotčeného
orgánu bez patřičné odezvy, přičemž vysvětlení odpůrkyně, že jsou napravovány chyby vzniklé
z předchozích změn územního plánu, nelze bez jednoznačných podkladů a nezpochybnitelného
vysvětlení akceptovat. Krajský soud současně odmítl argumentaci odpůrkyně, že dotčený orgán
nemohl změnit již vyjádřený názor, neboť podle soudu bylo třeba zohlednit, že původní
stanoviska dotčených orgánů se vyjadřovala ke stavu, kdy změna Z15-B3 nebyla součástí zadání
změny územního plánu; změnu situace a pozdější odlišné hodnocení ze strany dotčeného orgánu
bylo proto nutné vzít v úvahu.
II. Shrnutí obsahu kasační stížnosti
[7] Odpůrkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala dne 12. 6. 2019 proti napadenému rozsudku
kasační stížnost z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále „s. ř. s.“), tedy pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským
soudem.
[8] Stěžovatelka zaprvé namítá, že navrhovatelce nesvědčila aktivní legitimace k podání
návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Upozorňuje, že napadená změna územního plánu
se netýká pozemků stěžovatelky a že stěžovatelka s dotčenými plochami ani nesousedí.
Polemizuje s krajským soudem a tvrdí, že je nutné posoudit, jak konkrétně může být
navrhovatelka změnou územního plánu dotčena a zda lze jí namítané skutečnosti chápat jako
zkrácení práv ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s. Podle stěžovatelky návrh obsahuje pouze obecná
tvrzení o tom, jak by se měla napadená změna územního plánu přímo promítnout
do oprávněných zájmů navrhovatelky, ale navrhovatelkou užité pojmy „zhoršení životního prostředí“
či „narušení pohody bydlení“ nejsou podloženy žádnou tvrzenou skutečností. Stěžovatelka
upozorňuje, že míra dotčenosti navrhovatelky by měla mít vyšší intenzitu a spočívat
v konkrétních skutečnostech, které lze popsat a prokázat, v podobě podstatného a hmatatelného
negativního ovlivnění poměrů na jí vlastněných nemovitostech. Navrhovatelka podle stěžovatelky
takové skutečnosti ve své žalobě, námitkách ani připomínkách neuvádí, a krajský soud se proto
dopustil pochybení, neboť nerespektoval judikaturu Nejvyššího správního soudu, ani smysl a účel
§101a s. ř. s.
[9] Stěžovatelka zadruhé namítá, že v odůvodnění napadené změny územního plánu, jakož
i v odůvodnění rozhodnutí o námitkách navrhovatelky dostatečně konkrétně vysvětlila
a prokázala, proč i s ohledem na zásadu legitimního očekávání a další zásady, které mají chránit
adresáty veřejného práva, bylo nutné danou plochu vymezit zamýšleným způsobem. V té
souvislosti odkázala na nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1669/11.
[10] Stěžovatelka uvádí, že vymezením plochy Z15-B3 reagovala na dodatečně zjištěné chybné
vymezení zastavitelné plochy na pozemcích p. č. X, X a X v k. ú. S., ke kterému došlo
v předchozích fázích pořizování změn územního plánu. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách
navrhovatelky obsahuje podrobnou genezi vývoje územního plánu a vnitřních rozporů
dokumentace jeho skutečného stavu s obsahem dříve vydaných změn. Stěžovatelka zdůrazňuje,
že na vymezené ploše byla v roce 1996 povolena výstavba rodinného domu a že tento pozemek
byl stavebním úřadem i nadále vnímán jako součást zastavěného území obce; o tom svědčí i
stanovisko příslušného stavebního úřadu z roku 2006, kterým bylo žadateli sděleno, že horní část
parcely č. X v k. ú. S. je využitelná pro stavbu rodinného domu. Stěžovatelka proto uzavírá, že při
respektování principu legitimního očekávání je tato plocha již zahrnuta v „zastavitelných (resp.
zastavěných) plochách územního plánu a lze ji využít k výstavbě RD“, a bylo tedy „na místě provést nápravu
nepřehledného stavu vymezení zastavěných a zastavitelných ploch v daném území a tuto skutečnost postavit na
jisto“. Dále upozorňuje, že zrušením napadené změny územního plánu v části Z15-B3
nastanou opětovně nejasnosti, zda jde o území zastavěné, zastavitelné, či nezastavitelné; není totiž
možné spolehlivě interpretovat, jak je dané území regulováno co do možností jeho využití.
[11] Stěžovatelka opakuje, že v lokalitě Z15-B3 bylo historicky postupováno zmatečně,
přičemž je zřejmé, že již v minulosti bylo úmyslem pořizovatele a vydavatele změn územního
plánu vymezit zde zastavitelnou plochu. Nejasnost vymezení využití daného území má být právě
důvodem pro formálně nové, ale „fakticky však již provedené“ vymezení zastavitelné plochy Z15-B3.
Stěžovatelka proto uzavírá, že na uvedený proces „nelze nahlížet přísným prizmatem ust. §55 odst. 4
stavebního zákona stejně, jako by šlo o naprosto nové vymezování zastavitelné plochy, kde se o zástavbě ještě
neuvažovalo“. Domnívá se, že v daném případě nové, resp. upravené vymezení této zastavitelné
plochy nelze vnímat jako rozšiřování zastavitelných území v dané části obce, ale jde „pouze
o nápravu nepřehledného vymezení zastavitelných a zastavěných ploch“; navíc v podstatě vedoucí
k faktickému zmenšení ploch určených k zastavění, neboť po změně došlo ke zmenšení
zastavitelné plochy na daném území o více než 1 000 m
2
. Při respektování zásady legitimního
očekávání bylo při pořizování napadené změny územního plánu nutné zohlednit, že již
před zahájením pořizování této změny byla daná lokalita z hlediska stanoviska orgánů veřejné
správy považována za plochu umožňující zastavění.
[12] Stěžovatelka zatřetí namítá, že krajským soudem citovaná stanoviska nelze považovat
za stanoviska dotčených orgánů k návrhu napadené změny územního plánu; jedná se buď
o stanoviska k návrhu zadání změny územního plánu, nebo o stanoviska k podaným námitkám
navrhovatelky. Stanoviska k námitkám navrhovatelky byla relevantní pouze pro případ,
že by na základě námitek navrhovatelky docházelo k přepracování návrhu změny územního
plánu, ke které se dotčené orgány předtím již vyjadřovaly, resp. měly možnost se vyjádřit. Vydaná
změna územního plánu tak ve smyslu §54 odst. 2 stavebního zákona odpovídala návrhu, který
byl odsouhlasen dotčenými orgány. Stanoviska k námitkám podle stěžovatelky vyjadřují pouze
potenciální souhlas dotčeného orgánu s případným vyhověním námitkám navrhovatelky, nikoli
kategorický požadavek na to, aby námitkám bylo vyhověno. Pouze v případě, kdy by dotčený
orgán vznesl formou změny stanoviska k návrhu (změny) územního plánu požadavek na změnu
návrhu (změny) územního plánu, bylo by nutné zajistit soulad návrhu s takto změněným
stanoviskem dotčeného orgánu. Nic takového však dotčené orgány neučinily, pouze vyslovily
souhlas s případnou změnou návrhu, pokud by bylo námitce vyhověno.
[13] Stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
III. Shrnutí vyjádření navrhovatelky
[14] K první kasační námitce stěžovatelky navrhovatelka uvádí, že ve svém návrhu na zrušení
změny územního plánu, stejně jako v průběhu jeho pořizování, konzistentně tvrdila, že výstavbou
záměru i jeho pozdějším užíváním dojde ke zvýšení dopravní zátěže v blízkosti jejích nemovitostí
a ke vzniku s tím spojených negativních externalit. Stejně tak tvrdila, že nejsou zohledněny
historické a stávající urbanistické struktury, kulturní hodnoty a krajinný ráz. Její nemovitosti
přímo sousedí s pozemky, na kterých je plánována výstavba, a je proto změnou územního plánu
bezprostředně dotčena. Není pravdou tvrzení stěžovatelky, že s pozemky nesousedí. Zásah
do krajinného rázu a urbanistických a kulturních hodnot území má navíc širší kontext a není
omezen na mezující sousedství. Odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 6 Ao 6/2010-103 a uvádí, že není osobou, která by byla zjevně neoprávněná k podání
návrhu na zrušení opatření obecné povahy, neboť negativní vliv na její nemovitosti
je neoddiskutovatelný. Vlivem výstavby dojde ke zvýšení negativních externalit (hluk, prach, atd.),
které zhorší úroveň kvality bydlení na nemovitostech navrhovatelky a mohou mít zásadní vliv
na snížení hodnoty jejího majetku. Navrhovatelka dále upozorňuje, že její aktivní legitimaci
připustila i stěžovatelka, když její dřívější podání vyhodnotila jako námitku, nikoli jako
připomínku, a rozhodla o ní. Ve zbytku se navrhovatelka plně ztotožňuje se závěry krajského
soudu.
[15] Ke druhé kasační námitce navrhovatelka uvádí, že předešlé zmatečné vymezování lokality
nelze uvádět jako důvod vymezení zastavitelné plochy změnou územního plánu. Z pohledu
stavebního zákona je na daném místě buď zastavitelná plocha, anebo je případně možné tuto
zastavitelnou plochu nově vymezit. Nic jako upřesnění stávajícího zmatečného stavu stavební
zákon neupravuje. Navrhovatelka se ztotožňuje s argumentací krajského soudu a připomíná jeho
závěr, že stěžovatelka sice tvrdí, že pouze napravuje chyby, ale dostatečně nezjistila, zda se vůbec
o chyby jednalo. Navíc uvádí, že vlastník sporného pozemku se za posledních několik let
opakovaně měnil (2006, 2015), a není tak jasné, čí legitimní očekávání je stěžovatelkou myšleno.
Pozemek zároveň nikdy nebyl v územním plánu označen jako zastavitelný, a proto je nejasné,
na základě jakého důvodu legitimní očekávání vzniklo. S odkazem na stavební povolení z roku
1996 uvádí, že stavba žádným způsobem neopravňuje k tomu, aby bylo dané území bráno jako
zastavitelná plocha. Stavba se zde nenachází ani se zde nikdy nenacházela, a není tedy důvod,
aby se na toto území hledělo jako na zastavitelné či aby tak bylo s poukazem na legitimní
očekávání vymezováno změnou územního plánu. Sama stěžovatelka v odůvodnění územního
plánu právě s odkazem §55 odst. 4 stavebního zákona zamítá řadu žádostí o zařazení pozemků
do zastavitelné plochy, nicméně sporné plochy i přes tuto argumentaci vymezuje. Lokalita
Z15-B3 podle navrhovatelky vymezuje novou zastavitelnou plochu a pravidla obsažená
ve stavebním zákoně je třeba dodržovat, a nikoli je obcházet z důvodu údajné „přísnosti“.
V daném místě územním plánem zastavitelná plocha vymezena nebyla, a proto by musela být
vymezena nově a takové vymezení by muselo být řádně odůvodněno. Jak uvedly Městský úřad
Vimperk, odbor životního prostředí, a Správa národního parku Šumava, na území obce
je vymezen dostatek zastavitelných ploch pro bydlení i další činnosti umožňující přiměřený rozvoj
obce, takže k vymezování dalších ploch není žádný důvod. Navrhovatelka dále připomíná,
že zadání změny územního plánu se o lokalitě Z15-B3 vůbec nezmiňuje. Upozorňuje rovněž,
že údajnou redukcí jiných zastavitelných ploch, kterou argumentuje stěžovatelka, je pouze
oddělení pozemku pro výstavbu vodojemu, který však byl oddělen již v roce 1994 a vodojem
uveden do provozu v roce 1997; není tedy pravdou, že by se jednalo o nově určený pozemek
pro jeho stavbu, neboť v době vydání územního plánu v roce 2002 byl již vodojem v provozu.
[16] Ke třetí kasační námitce navrhovatelka uvádí, že se ztotožňuje se závěry krajského soudu
a opakuje, že dotčené orgány poskytly své stanovisko ke stavu, kdy předmětná změna Z15-B3
nebyla součástí zadání změny územního plánu, a proto se k ní dotčené orgány nemohly vyjádřit.
[17] Navrhovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
IV. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[18] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Konstatoval, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, kasační
stížnost byla podána včas a stěžovatelka je zastoupena advokátem.
[19] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, přičemž
žádné takové neshledal.
[20] Nejvyšší správní soud rovněž neshledal žádné nedostatky zakládající nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku. Důvody, které krajský soud vedly ke zrušení napadené změny územního
plánu, jsou z odůvodnění seznatelné. Krajský soud vylíčil konkrétní skutkové okolnosti,
o něž své rozhodnutí opřel, uvedl úvahy, kterými se řídil při posouzení důvodnosti návrhu,
a popsal závěry, ke kterým na základě těchto úvah dospěl.
[21] V prvé řadě se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou stěžovatelky zpochybňující
naplnění podmínek aktivní legitimace navrhovatelky k podání návrhu z důvodu, že napadený
územní plán se nemůže nikterak dotknout jejích práv.
[22] Podle §101a odst. 1 s. ř. s. [n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn
podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.
[23] Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, „[s]plnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel
logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy.
To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace
prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. […] V případě územních
plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím,
jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou
právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace […].“
[24] Nemovitost navrhovatelky bezprostředně sousedí s pozemkem p. č. X, na němž
je změnou územního plánu vymezována zastavitelná plocha Z15-B3, a další nemovitosti
navrhovatelky leží v jeho značné blízkosti. Vzhledem k charakteru území a krajinného rázu lze
proto plausibilně tvrdit dotčení na právech navrhovatelky (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 4. 2010, č. j. 8 Ao 1/2010-97). Navrhovatelka namítá, že nově připuštěnou
zástavbou sousedního pozemku bylo zasaženo do její právní sféry, konkrétně do vlastnického
práva a práv souvisejících, a to mj. negativními externalitami, narušením pohody bydlení
a zhoršením životního prostředí, a to způsobem, který je v kontextu soudního přezkumu změn
územního plánu zcela dostačující.
[25] Nejvyšší správní soud navíc ustáleně judikuje, že odmítnutí návrhu z důvodu nedostatku
procesní legitimace lze využít jen v případech naprosto zjevného nedostatku legitimace věcné,
zjistitelného bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu samotného (rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 4 As 50/2004 - 59, ze dne 11. 6. 2009,
č. j. 3 Ao 2/2009 - 93, a ze dne 25. 11. 2009, č. j. 4 Ao 3/2009 - 97). Platí, že v pochybnostech
se má soud přiklonit k přípustnosti návrhu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
11. 10. 2010, č. j. 3 Ao 5/2010 - 125).
[26] Nejvyšší správní soud neshledal v postupu krajského soudu, pokud jde o posouzení
legitimace navrhovatelky k podání návrhu na zrušení předmětné změny územního plánu, žádné
pochybení. Právní sféra navrhovatelky byla napadenou změnou územního plánu nepochybně
dotčena, zejména její vlastnické právo k nemovitostem v bezprostřední blízkosti lokality Z15-B3,
na nichž se mohou projevit negativní vlivy výstavby (hluk, prach, atp.), a může tak dojít ke snížení
jejich hodnoty z důvodů zhoršené kvality bydlení a životního prostředí. V této souvislosti
Nejvyšší správní soud odkazuje na usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019,
č. j. 2 As 187/2017: „Lze tedy shrnout, že aktivní věcná legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy je dána, pokud soud dospěje ke skutkovému a právnímu závěru o skutečném vztahu
úpravy obsažené v napadené části opatření obecné povahy a právní sféry navrhovatele a zároveň o podstatné
nezákonnosti napadené regulace obsažené v opatření obecné povahy posuzované z hlediska kompetenčních,
procesních i hmotněprávních předpisů (§101a odst. 1 věta první a §101d odst. 2 věta první s. ř. s.). […] [48]
V případě, že úprava obsažená v napadeném opatření obecné povahy skutečně negativně zasahuje do právní sféry
navrhovatele, může se navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy úspěšně dovolat i porušení
právních předpisů, jejichž primárním účelem je ochrana veřejného zájmu. Výjimkou jsou případy, kdy je na první
pohled zřejmé, že navrhovatelem namítané porušení veřejného zájmu se zcela míjí s právní sférou navrhovatele.“
[27] Ve vztahu k první námitce se proto Nejvyšší správní soud ztotožňuje se závěry krajského
soudu.
[28] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou stěžovatelky tvrdící, že odůvodnění
změny územního plánu, jakož i odůvodnění rozhodnutí o námitkách navrhovatelky byla
dostatečně konkrétní, a tedy i přezkoumatelná. Krajský soud měl pochybit, když nepřihlédnul
k zásadě legitimního očekávání a chybně nahlížel na odůvodnění „přísným prizmatem ust. §55 odst.
4 stavebního zákona“ stejným způsobem, jako kdyby šlo o naprosto nové vymezování zastavitelné
plochy.
[29] Ustanovení §55 odst. 4 stavebního zákona stanovilo v rozhodné době dvě podmínky
pro vymezení zastavitelné plochy při pořizování změny územního plánu: 1) prokázání
nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a 2) prokázání potřeby vymezení nových
zastavitelných ploch. Má-li tedy dojít k dílčí úpravě územního plánu, je třeba změnu z těchto
hledisek řádně odůvodnit, neboť územní plán je dokumentem, který má být vybudován
na jednotné koncepci, která by neměla být dílčími změnami svévolně narušována. Nejvyšší
správní soud se k této problematice vyjádřil například ve svém rozsudku ze dne 22. 12. 2011,
č. j. 8 Ao 6/2011-87: „Obec tedy musí v potřebné a přezkoumatelné míře podrobností zdůvodnit nejen to, které
zastavitelné plochy jsou dosud nevyužity a proč je použít k nové výstavbě nelze, ale i to, proč se u konkrétních
pozemků mění jejich charakteristika z nezastavitelných na zastavitelné, a proč se jeví být vhodnou náhradou
za pozemky nevyužité.“ Ačkoli od 1. 1. 2018 zákonodárce vypustil ze stavebního zákona podmínku
1), a vymezování nových zastavitelných ploch je tak pro obce snazší, Nejvyšší správní soud
při svém přezkumu vychází stejně jako soud krajský ze skutkového a právního stavu, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu, a aplikuje tedy obě podmínky, a to v souladu
přechodnými ustanoveními novely stavebního zákona č. 225/2017 Sb.
[30] Hlavním argumentem stěžovatelky je údajné legitimní očekávání žadatele o změnu
územního plánu, které by mělo být hlavním důvodem pro vymezení zastavitelné plochy. Pokud
tedy stěžovatelka neprokázala dostatečně potřebu vymezení nových zastavitelných ploch, jakož
i nemožnost využít již vymezené zastavitelné plochy, mělo tuto vadu zhojit legitimní očekávání
vlastníka pozemku, který usiloval o změnu územního plánu. Vzhledem k ústavní ochraně
vlastnického práva si lze představit situace, kdy by bylo možné při odůvodňování změny
územního plánu přihlédnout k legitimnímu očekávání vlastníka (např. při rozhodování, kterou
ze srovnatelných ploch vymezit jako zastavitelnou, jsou-li pro jejich vymezení jinak splněny
všechny zákonné podmínky), ale v každém případě by musely být naplněny požadavky §55 odst.
4 stavebního zákona, který mj. sleduje ochranu veřejných zájmů a práv třetích osob. Vlastník
pozemku se může v jiném řízení pokusit prokázat, že jeho pozemek je ve skutečnosti zahrnut
do zastavitelné plochy (tvrdí-li, že tomu tak ve skutečnosti je), ač tomu chybné úplné znění
územního plánu nenasvědčuje; pokud by tomu tak skutečně bylo, bylo by zcela bezpředmětné
územní plán měnit, a při tom obcházet pravidla obsažená v §55 odst. 4 stavebního zákona.
[31] Ze spisového materiálu vyplývá, že dne 4. 11. 1996 vydal Městský úřad Vimperk stavební
povolení ke stavbě rodinného domu na pozemku p. č. X v k. ú. S. S. H., a to s podmínkou, že
stavba bude dokončena do 2 let od nabytí právní moci rozhodnutí. Městský úřad Vimperk na
jeho žádost platnost stavebního povolení prodloužil do 15. 11. 2001. Stavba se však nakonec
vůbec nerealizovala. V roce 2002 byl schválen území plán obce Stachy, v němž nebyl pozemek
p. č. X vymezen ani jako zastavěné území, ani jako zastavitelná plocha.
[32] Městský úřad Vimperk ve svém sdělení ze dne 24. července 2006 (na dokumentu
je zřejmě chybně uveden rok 2005) adresovaném společnosti Dr. Cepák a spol. s r.o. uvedl,
že pozemek p. č. X v k. ú. S. je ve své horní částí využitelný k výstavbě rodinného domu, a to
s odkazem na změnu č. 3 územního plánu obce Stachy. Jak ovšem v předchozím řízení
upozornila navrhovatelka, změnou č. 3 územního plánu obce Stachy z roku 2005 byla vymezena
zastavitelná plocha na pozemku p. č. X vedle vodojemu, nikoli na pozemku p. č. X. Po změně
č. 3 byla však část pozemku p. č. X ve výkresu chybně zakreslena jako zastavěná (nikoli
zastavitelná) plocha, z čehož ve svém sdělení zřejmě vycházel Městský úřad Vimperk.
Při pozdějších změnách územního plánu byla ale tato chyba napravena, přičemž ze spisového
materiálu nevyplývá, že by proti tomu vlastník dotčeného pozemku jakkoli brojil.
[33] Z výše uvedeného je zřejmé, že pozemek p. č. X nebyl před napadenou změnou
územního plánu zahrnut do zastavitelné plochy, a pro vymezení nové zastavitelné plochy by tak
musely být naplněny obě podmínky obsažené v §55 odst. 4 stavebního zákona. Vzhledem
k tomu, že se odůvodnění napadené změny územního plánu ani v části reagující na námitky
navrhovatelky s těmito podmínkami řádně nevypořádává a odkazuje toliko na „zjednání nápravy“,
je třeba přisvědčit krajskému soudu v tom, že část odůvodnění napadeného opatření obecné
povahy, která se týká využití stávajících zastavitelných ploch a potřeby vymezit plochy nové,
je ve vztahu ke spornému pozemku nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů. Rovněž
argumentace „výměnou“ zastavitelných ploch, tedy současnou redukcí zastavitelných ploch jinde,
není případná. Existence takových ploch je podle §55 odst. 4 stavebního zákona naopak
důvodem pro zachování dosavadního stavu.
[34] K argumentaci nálezem Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1669/11 Nejvyšší správní soud
uvádí, že ačkoli si je vědom ústavní ochrany obecní samosprávy a nemožnosti klást nepřiměřeně
formalistické nároky na odůvodňování územních plánů (jejich změn), závěry krajského soudu
jsou v této věci plně souladné s judikaturou Ústavního soudu. Obec řádně neprokázala naplnění
kumulativních podmínek v §55 odst. 4 stavebního zákona, přičemž její skutečný záměr, tj. údajné
„napravení nepřehledného stavu“, se míjí s jejími zákonnými možnostmi. Jak je demonstrováno výše,
proces vedoucí k „napravovanému“ stavu se může jevit nepřehledným, ale výsledný
„napravovaný“ stav je jasný – předmětný pozemek nebyl před napadenou změnou územního
plánu zahrnut v zastavitelné ploše. Pokud by pozemek v zastavitelné ploše zahrnut byl, nebyl
by důvod na tom nic měnit. Požadavky kladené Nejvyšším správním soudem na řádné
odůvodnění respektující §55 odst. 4 stavebního zákona tak nemohou být vnímány jako
přemrštěné; stejně tak je nelze chápat jako výraz „přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost
územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů“
(srov. nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1669/11).
[35] Ačkoli pro výše uvedené závěry napadený rozsudek a jeho nosný důvod pro zrušení
(části) změny územního plánu obstál, třetí kasační námitku posoudil Nejvyšší správní soud jako
důvodnou. Orgán památkové péče (Městský úřad Vimperk) coby dotčený orgán ve svém
vyjádření ze dne 25. 5. 2018 jasně doporučil vyhovět námitce navrhovatelky a současně uvedl,
že je nepřiměřené rozšiřovat již vymezené zastavitelné plochy. Jeho vyjádření reagovalo na žádost
o posouzení námitky navrhovatelky a současně se ve stanovené lhůtě vyjadřovalo k návrhu
změny územního plánu po jeho veřejném projednání ze dne 18. 5. 2018. V tomto kontextu
je důležité poznamenat, že společné jednání o návrhu změny územního plánu se uskutečnilo
15. 9. 2017 a stejný orgán památkové péče ve svém stanovisku ze dne 4. 10. 2017, resp.
v revidovaném stanovisku ze dne 12. 10. 2017, k lokalitě Z15-B3 žádné výhrady neuplatnil.
Nejvyšší správní soud ze spisu ověřil, že v návrhu změny územního plánu určeném
ke společnému jednání byla lokalita Z15-B3 již obsažena.
[36] Podle §55 odst. 2 stavebního zákona se při projednávání změn územního plánu obdobně
použije §52 odst. 3 téhož zákona, podle něhož dotčené orgány uplatí svá stanoviska jen k těm
částem řešení, které byly od společného jednání změněny. Orgán památkové péče měl
po společném jednání možnost se k lokalitě Z15-B3 vyjádřit, neboť návrh změny územního
plánu ve verzi pro společné jednání již tuto lokalitu obsahoval; ve svém revidovaném stanovisku
ostatně formuloval nesouhlas s vymezením jiné zastavitelné plochy, ale k lokalitě Z15-B3
se vůbec nevyjádřil. Jelikož se vymezení lokality Z15-B3 mezi společným jednáním dne
15. 9. 2017 a veřejným projednáním dne 18. 5. 2018 nijak nezměnilo, orgán památkové péče
k této části řešení již nemohl uplatit své nesouhlasné stanovisko. Nejvyšší správní soud proto
uzavírá, že žalovaný nepochybil, když nerespektoval vyjádření orgánu památkové péče ze dne
25. 5. 2018, neboť toto vyjádření nebylo stanoviskem dotčeného orgánu k návrhu změny
územního plánu, ale toliko stanoviskem k námitce navrhovatelky podle §53 odst. 1 stavebního
zákona, které je nezbytné pro případ, kdyby námitce bylo vyhověno. Tento dílčí závěr však nic
nemění na celkovém posouzení věci Nejvyšším správním soudem, neboť první nosný důvod
napadeného rozsudku v přezkumu obstál, přičemž jako důvod pro zrušení napadeného části
územního plánu obstojí sám o sobě.
V. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[37] Nejvyšší správní soud dospěl ze shora uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[38] Navrhovatelka byla v řízení o kasační stížnosti zcela úspěšná, a proto jí Nejvyšší správní
soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. přiznal náhradu nákladů řízení v plné výši.
[39] Odměna za zastupování navrhovatelky advokátem v řízení o kasační stížnosti činí podle
§11 odst. 1 písm. d) ve spojení s §7 a §9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“) činí 3100 Kč za jeden úkon právní služby.
Advokát navrhovatelky učinil jeden úkon v podobě vyjádření ke kasační stížnosti. Náhrada
hotových výdajů (režijní paušál) činí podle §13 odst. 4 advokátního tarifu za uvedený úkon
právní služby 300 Kč. S ohledem na skutečnost, že advokát je plátcem daně z přidané hodnoty,
zvyšuje se částka odměny a náhrady hotových výdajů podle §57 odst. 2 s. ř. s. o tuto daň ve výši
21 %. Nejvyšší správní soud proto rozhodl o povinnosti stěžovatelky zaplatit navrhovatelce
náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti v celkové výši 4114 Kč, a to do třiceti dnů od právní
moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. dubna 2021
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu