ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.300.2020:44
sp. zn. 2 As 300/2020 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně: Krajská zdravotní, a. s.,
se sídlem Sociální péče 3316/12a, Ústí nad Labem, zastoupena JUDr. Vilémem Podešvou,
advokátem se sídlem Na Pankráci 1683/127, Praha 4, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
3. 9. 2018, č. j. ÚOHS-R0112/2018/VZ-25540/2018/322/HSc, o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 4. 8. 2020, č. j. 29 Af 125/2018 – 58,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 4. 8. 2020, č. j. 29 Af 125/2018 – 58,
se zr ušuj e .
II. Rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 3. 9. 2018,
č. j. ÚOHS-R0112/2018/VZ-25540/2018/322/HSc, se z r ušuj e a věc
se v rac í žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 21 600 Kč
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce JUDr. Viléma
Podešvy, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně je zadavatelkou veřejné zakázky „Spalování nebezpečného odpadu“ zadávané
v otevřeném řízení (dále jen „veřejná zakázka“).
[2] V záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) předseda Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže zamítl rozklad žalobkyně a potvrdil rozhodnutí žalovaného
ze dne 8. 6. 2018, č. j. ÚOHS-S0159/2018/VZ-15317/2018/541/AHr (dále jen „prvostupňové
rozhodnutí“). Tímto rozhodnutím žalovaný ve výroku I. konstatoval, že žalobkyně v řízení
o přezkoumání úkonů zadavatele před uzavřením smlouvy vedeném žalovaným
pod sp. zn. S0159/2018/VZ nedoručila žalovanému kompletní dokumentaci o zadávacím řízení
na veřejnou zakázku podle §252 odst. 1 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek,
v rozhodném znění (dále jen „ZZVZ“), ve lhůtě do 10 dnů ode dne doručení návrhu ze dne
30. 4. 2018, a neučinila tak ani v dodatečné pětidenní lhůtě ode dne doručení usnesení žalovaného
ze dne 16. 5. 2018, stanovené podle §263 odst. 4 ZZVZ, tedy nejpozději dne 21. 5. 2018.
Ve výroku II. prvostupňového rozhodnutí žalovaný jako opatření k nápravě nezákonného
postupu žalobkyně uvedeného ve výroku I. zrušil zadávací řízení na veřejnou zakázku podle §263
odst. 4 ZZVZ. Ve výroku III. prvostupňového rozhodnutí žalovaný žalobkyni podle §263
odst. 8 ZZVZ uložil zákaz uzavřít smlouvu v zadávacím řízení na veřejnou zakázku. Ve výroku
IV . téhož rozhodnutí pak žalovaný uložil žalobkyni povinnost uhradit náklady řízení ve výši
30 000 Kč.
II. Řízení před krajským soudem
[3] Žalobu proti napadenému rozhodnutí Krajský soud v Brně v záhlaví uvedeným
rozsudkem zamítl (dále jen „krajský soud“ a „napadený rozsudek“). Krajský soud neshledal
rozhodnutí předsedy žalovaného nepřezkoumatelným, jelikož se s argumentací žalobkyně
dostatečně podrobně a srozumitelně vypořádal. Je z něj seznatelné, na základě čeho dospěl
předseda žalovaného k závěru o nedůvodnosti námitek žalobkyně. V napadeném rozhodnutí
je podrobně uvedeno, z jakého důvodu neobstojí ani konkrétní rozkladová námitka žalobkyně
o doručení kompletní dokumentace v e-mailové zprávě ze dne 11. 5. 2018.
[4] Krajský soud se ztotožnil se závěry napadeného rozhodnutí, že žalobkyně nedostála
své povinnosti uchovávat dokumentaci o zadávacím řízení podle §216 odst. 1 a 2 ZZVZ.
Smyslem tohoto ustanovení je možnost zpětného přezkumu zadávacího řízení na podkladě
dokumentace o zadávacím řízení jako stěžejního důkazního prostředku, který musí mít žalovaný
k dispozici ihned po zahájení řízení, aby byl schopen řádně rozhodnout. Pojem dokumentace
o zadávacím řízení podle krajského soudu nelze vykládat jako část dokumentace relevantní
k návrhu. Takový výklad jde proti smyslu dohledu nad zadáváním veřejných zakázek. Povinnost
uchovávat dokumentaci o veřejné zakázce znamená, že odepření jejího poskytnutí žalovanému
není možné (rozsudek krajského soudu ze dne 17. 1. 2017, č. j. 29 Af 1/2015 - 228). Krajský
soud nepřisvědčil námitce, že obsah i rozsah požadované dokumentace se musí odvíjet
od obsahu návrhu, na jehož základě bylo zahájeno přezkumné řízení (rozsudek krajského soudu
ze dne 28. 8. 2014, č. j. 29 Af 74/2012 – 80). Krajský soud se tedy ztotožňuje s předsedou
žalovaného, že pojmem dokumentace o zadávacím řízení se podle jazykového výkladu ZZVZ
míní dokumentace jako celek. Jedná-li se o užší vymezení, ZZVZ tak výslovně stanoví,
např. v §252 odst. 3. Požadavek žalovaného na předložení kompletní dokumentace není
nepřiměřeně zatěžující.
[5] Podle krajského soudu není důvodná ani námitka žalobkyně o zaslání dokumentace
k zadávacímu řízení e-mailem ze dne 11. 5. 2018, „jehož kopie je obsažena i ve správním spisu“
(odstavec 20 napadeného rozsudku). Krajský soud nevyloučil administrativní či technologické
pochybení, přesto nelze považovat kopii e-mailu předloženou v soudním řízení za dostatečný
důkaz o skutečném zaslání dokumentace. Z navazující výzvy žalovaného ze dne 16. 5. 2018
muselo být žalobkyni zřejmé, že k doručení nedošlo, přičemž mohla v dodatečné lhůtě svou
povinnost splnit.
[6] Krajský soud nepovažoval požadavek na předložení originálu kompletní dokumentace
za přepjatý formalismus nadměrně zatěžující žalobkyni. Nezbytné je prokázat skutečný průběh
zadávacího řízení, čemuž odpovídá i povinnost zadavatele předložit kompletní a úplnou
dokumentaci o zadávacím řízení v originální verzi. Kopie nezaručuje shodnost s dokumenty
v původní podobě. Tato otázka však není podle krajského soudu rozhodná pro přezkum
napadeného rozhodnutí, které se týká nedodržení povinnosti žalobkyně předložit kompletní
dokumentaci o zadávacím řízení ve smyslu §252 odst. 1 ZZVZ.
III. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[7] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností,
kterou opírá o důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“).
[8] Namítá, že žalovaný ani krajský soud nezohlednili, že stěžovatelka své vyjádření včetně
dokumentace o zadávacím řízení zaslala již 11. 5. 2018 formou e-mailové zprávy se zaručeným
elektronickým podpisem. Stěžovatelka nesouhlasí se závěry krajského soudu, že toto tvrzení
nemá oporu ve spise a stěžovatelka k němu nepředložila žádný důkaz. Stěžovatelka v rozkladu
namítala, že evidence přijatých elektronických zpráv je žalovanému známa z jeho činnosti, a proto
je nemusí prokazovat. Žalovaný však vyjádření stěžovatelky nikterak neověřoval a pouze
konstatoval, že e-mail ve správním spise není obsažen, což je však pochybení na jeho straně.
Žalovaný stěžovatelku nevyzval k doložení tohoto e-mailu. Ani krajský soud nevyloučil pochybení
na straně žalovaného, nevyvodil z toho však žádné důsledky. Ztráta e-mailové komunikace nebyla
podle stěžovatelky v praxi žalovaného v té době ojedinělá, neboť později přijal opatření
o záznamech veškeré doručené dokumentace, ve kterých je transparentně dohledatelné doručení
či nedoručení zpráv. Ke dni doručení e-mailu (11. 5. 2018) však toto opatření žalovaného
neplatilo a k evidenci doručených dokumentů nedošlo. Opatření nepřímo dokládá, že žalovaný
měl potíže se ztrátami elektronické komunikace. Stěžovatelka dále namítá, že žalovaný neprovedl
žádné kroky k objektivnímu ověření skutkového stavu a zůstal u prostého tvrzení svých úředních
osob, že e-mail žalovanému doručen nebyl, ačkoliv tyto osoby mohou svým tvrzením zakrývat
vlastní případná pochybení. Na stěžovatelku nelze přenášet důkazní břemeno o skutečnosti, která
má být žalovanému známa z jeho úřední činnosti. Žalovaný měl dostatek nástrojů ke zjištění
skutkového stavu a odpovědnost přenesl na stěžovatelku. Stěžovatelka předložila v řízení
před krajským soudem jako důkaz e-mailovou zprávu ze dne 11. 5. 2018, která svědčí o odeslání
dokumentace o zadávacím řízení. V rozkladovém řízení jej nepředložila, jelikož byla přesvědčena,
že žalovaný tuto skutečnost může ověřit ze své činnosti. Originálem e-mailové zprávy však
již stěžovatelka z technických důvodů nedisponuje. Z výzvy k předložení dokumentace
přitom nebylo vůbec zřejmé, které dokumenty žalovaný po stěžovatelce požaduje a které části
dokumentace mu chybí. Krajský soud nepřezkoumal postupy žalovaného a neodůvodnil jejich
správnost, pouze konstatoval, že se nepodařilo prokázat existenci e-mailu. Krajský soud se tedy
nevypořádal s předloženým e-mailem, což činí jeho rozsudek nepřezkoumatelným.
[9] Stěžovatelka dále namítá, že žalovaný i krajský soud aplikují §252 odst. 1 ZZVZ
ve spojení s §216 odst. 1 ZZVZ nesprávně, a to v rozporu se zásadou dle §6 odst. 2 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), tedy nepostupují tak, aby nikomu nevznikaly
zbytečné náklady. V řízení zahájeném na návrh je žalovaný vázán obsahem návrhu, v jehož
rozsahu může posuzovat zákonnost, přičemž zamítnutí návrhu není překážkou pozdějšího
přezkumu v jiném než namítaném rozsahu. Předmět správního řízení je definován námitkami
a řízení na návrh má kontradiktorní povahu. Podle stěžovatelky §252 odst. 1 ZZVZ slouží
k přezkoumání postupu zadavatele v rozsahu námitek, a proto požadavek na předložení veškeré
dokumentace je nepřiměřený. O to více je nepřiměřený požadavek na předložení veškeré
dokumentace v originální podobě. Žalovaný měl podle stěžovatelky zvážit, zda má přednost
zásada co nejmenší zátěže zadavatele, či zásada rozhodovat bez zbytečných průtahů. Měl vzít
v potaz, zda povinnost doložení kompletní zadávací dokumentace umožňuje dosáhnout
požadovaného cíle a zda tohoto cíle nelze dosáhnout jinak šetrnějším způsobem. Naplnění
zásady rozhodování bez zbytečných průtahů nelze docílit požadavkem na předložení
dokumentace, která je pro posouzení věci irelevantní. V tomto případě je dle stěžovatelky
bezpředmětné předkládat veškeré podané nabídky, pokud je namítáno diskriminační nastavení
zadávacích podmínek. Mimoto stěžovatelka poukazuje na to, že podstatnou část dokumentace
o zadávacím řízení lze získat z veřejně dostupných zdrojů. Námitky lze posuzovat jen na základě
dokumentů, z nichž navrhovatel nezákonnost dovodil. Jsou-li zadávací podmínky diskriminační,
je nerozhodné, nejen jaké byly podány nabídky, ale i co je obsahem zprávy o jejich posouzení
a hodnocení a jak zadavatel rozhodl o výběru. Žalovaný disponoval všemi nutnými podklady
pro zjištění skutkového stavu a pro posouzení námitek. V důsledku tohoto formalistického
přístupu žalovaný nemusí přistoupit ke zjišťování skutkového stavu věci a ruší zadávací řízení
bez posouzení zákonnosti postupu zadavatele. Nedodání dokumentace k zadávacímu řízení
a související sankce mají za účel zajistit možnost žalovaného zadávací řízení přezkoumat
a vyhnout se laxnímu a účelovému přístupu zadavatelů, nikoliv umožnit žalovanému tohoto
požadavku formalisticky zneužívat.
[10] Povinnost doručit veškerou zadávací dokumentaci z §216 a §252 ZZVZ přímo
nevyplývá. Archivační povinnost se vztahuje k veškeré dokumentaci, jelikož jakákoliv její část
může sloužit jako podklad pro přezkum zadávacího řízení v budoucnu. Cílem je také zajistit,
aby dokumentace vznikala průběžně a aby bylo dosaženo efektivního přezkumu postupu
zadavatele. Oproti tomu povinnost předat dokumentaci dle §252 odst. 1 ZZVZ se vztahuje
pouze k zajištění přezkumu úkonů specifikovaných v návrhu. Nutnost archivace stěžovatelka
nerozporuje, nerozporuje ani skutečnost, že v některých případech je při přezkumu nutno doložit
zadávací dokumentaci kompletní, při přezkumu dílčí námitky ve vztahu k části zadávacího řízení
je však nutno dodat jen relevantní část podkladů. Ty měl žalovaný od počátku k dispozici. Navíc
v době podání návrhu nebyla dokumentace o zadávacím řízení ani kompletní. Žalovaný
si kdykoliv mohl vyžádat podklad, který by dodatečně shledal jako relevantní. Stěžovatelka
tak trvá na svém stanovisku, že žalovaný měl od počátku všechny potřebné podklady, přičemž
ve výzvách nespecifikoval, které dokumenty postrádá; zaslal pouze formulářovou výzvu
k předložení kompletní zadávací dokumentace, z níž nelze seznat, zda postrádal doložení
originálů, či došlo k zasílání nevyhovující formou (datová schránka versus e-mail). Stěžovatelka
poukazuje na to, že žalovaný v různých správních řízeních nepostupuje jednotně. Žalovaný měl
povinnost jednoznačně stanovit, které dokumenty má stěžovatelka předložit tak,
aby se nerezignovalo na srozumitelné a určité poučení účastníka.
[11] Krajský soud podle stěžovatelky svůj postoj nikterak neodůvodnil a toliko převzal závěry
napadeného rozhodnutí. Své posouzení opřel o gramatický výklad a neosvětlil, jaký je účel
aplikovaného ustanovení a do jaké míry je v souladu se základními zásadami správního řízení.
Napadený rozsudek je nepřezkoumatelný a je v rozporu s rozhodovací praxí správních soudů.
[12] Stěžovatelka dále namítá, že požadavek na předložení zadávací dokumentace v originále
nemá oporu v ZZVZ. Není ani opodstatněný z důvodu, že by prokazování pravosti listin
neúměrně žalovaného zatěžovalo. Tento výklad je nepřiměřeně extenzivní, přičemž účel
přezkumu plní i kopie dokumentace. Žalovaný porušuje zásadu co nejmenší zátěže zadavatele.
Je v rozporu i s postupnou elektronizací zadávacích řízení. Žalovaný má možnost si dokumenty
opatřit elektronicky z online zdrojů jako uchazeči a nemusí tím o 10 dní zdržovat přezkum. Tento
výklad podle stěžovatelky odpovídá §252 a §216 ZZVZ, podle nichž se musí jednat o originály
u nabídek, nikoliv u veškeré dokumentace. V §41 odst. 4, §45 a §122 ZZVZ zákonodárce
výslovně stanovuje povinnost doložit originál. Podle rozsudku krajského soudu ze dne
29. 4. 2020, č. j. 31 Af 24/2018 – 55, důkazy ve formě fotokopií jsou ve správním soudnictví
zcela běžné a dostačující a ZZVZ neobsahuje požadavek na doručování originálů. Judikatura
krajského soudu je však v tomto ohledu rozporná. Napadený rozsudek je nezákonný
a nepřezkoumatelný.
[13] Stěžovatelka závěrem zdůrazňuje, že na základě tohoto formalistického přístupu žalovaný
namísto řádného posouzení skutkového stavu věci automaticky ruší zadávací řízení
bez posouzení zákonnosti postupu zadavatele, ačkoliv k věcnému přezkumu má dostatečné
podklady. Zadavatel je pak nucen znovu zahájit řízení za okolností, že se zadavatel ani navrhovatel
nedozví, zda byl zadávací postup v souladu se ZZVZ, a do obdobné situace se může dostat
opakovaně. Důsledkem je několikaměsíční prodlení a zvýšené náklady, přičemž tento přístup
se stává zavedenou praxí žalovaného.
[14] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje se závěry
krajského soudu v napadeném rozsudku a navrhuje kasační stížnost zamítnout. Existence e-mailu
ze dne 11. 5. 2018 nemá oporu ve správním spise a stěžovatelka nepředložila důkazy, že byl
odeslán. Jediné podání stěžovatelky datované dne 10. 5. 2018 žalovaný obdržel 18. 5. 2018, tedy
po zaslání výzvy ze dne 16. 5. 2018. Žalovaný vycházel z podkladů, jež jsou součástí správního
spisu, který však e-mail ze dne 11. 5. 2018 neobsahuje. Bylo na stěžovatelce, aby svá tvrzení
doložila. Žalovaný nesouhlasí, že skutečnost měla být známa žalovanému z jeho úřední činnosti.
Není povinností žalovaného provádět inventuru disků a kontrolovat datová úložiště a nosiče.
Důkazní břemeno leží na tom, kdo z existence souvisejících skutečností vyvozuje svá tvrzení
a pro sebe pozitivní důsledky. Stěžovatelka podle žalovaného takové důkazy nepředložila. Jestliže
kopii předmětného e-mailu předložila v řízení o správní žalobě, žalovaný se k jeho obsahu
nemůže vyjádřit, jelikož mu nebyl zaslán k vyjádření. Vyhodnotil-li krajský soud důkaz jako
nedostačující, s tímto závěrem se žalovaný ztotožňuje. Text e-mailu ještě neprokazuje, že byl
skutečně odeslán. To lze prokázat datovým souborem s elektronickou zprávou o tom, kdy, kým
a komu byla zaslána. Žalovaný souhlasí se závěry krajského soudu, že požadavek na poskytnutí
originálu kompletní dokumentace k zadávacímu řízení je legitimní. Je nutno přezkoumat skutečný
průběh zadávacího řízení efektivně a co nejrychleji. Jedná se o ustálenou praxi žalovaného,
judikatura krajského soudu je však roztříštěná. Pokud zadavatel nepředloží dokumentaci vůbec
nebo jen částečně, je přezkum postupu zadavatele v zásadě vyloučen nebo značně omezen.
Je nutno požadovat předložení veškeré dokumentace podle §252 odst. 1 ZZVZ. Pouze
předložení originálu poskytuje dostatečnou záruku, že byly dodány veškeré podklady. Účelovému
postupu při přezkumu je třeba předcházet.
IV. Právní posouzení Nejvyššího správního soudu
[15] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil splnění zákonných podmínek řízení o kasační
stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti
rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté zkoumal její
důvodnost v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[16] Kasační stížnost je důvodná.
IV .A Obsah správního spisu
[17] Nejvyšší správní soud v prvé řadě považoval za žádoucí postavit najisto, co je obsahem
správního spisu, neboť jádrem sporu v tomto případě jsou kromě výkladu §252 ZZVZ
i procesní úkony žalovaného a stěžovatelky ve správním řízení.
[18] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že dne 30. 4. 2018 navrhovatel
Purum s. r. o. žalovanému doručil návrh na přezkoumání úkonů zadavatele podle §250 ZZVZ,
v němž namítal, že zadávací podmínky veřejné zakázky jsou v rozporu se zákonem, jelikož
stanovují dodavatelům povinnost odstraňovat nebezpečný odpad výhradně formou spálení.
Součástí spisu je dále předběžné oznámení, oznámení o zahájení zadávacího řízení, oznámení
změn nebo dodatečných informací, námitky společnosti Purum s. r. o. proti stanovení zadávacích
podmínek, rozhodnutí stěžovatelky o námitkách ze dne 18. 4. 2018.
[19] Dne 3. 5. 2018 žalovaný stěžovatelce doručil oznámení o zahájení správního řízení
na návrh navrhovatele Purum s. r. o. a informoval stěžovatelku, že předmět správního řízení
je vymezen obsahem tohoto návrhu, který jí zaslal k vyjádření, a vyzval ji k zaslání dokumentace
o zadávacím řízení ve lhůtě 10 dnů ode dne doručení tohoto oznámení. Odkázal na §216 ZZVZ
s tím, že dokumentaci k zadávacímu řízení tvoří všechny dokumenty v listinné nebo elektronické
podobě a výstupy z ústní komunikace, jejichž pořízení v průběhu zadávacího řízení, popřípadě
po jeho ukončení, vyžaduje tento zákon, včetně úplného znění originálů nabídek všech
dodavatelů.
[20] Správní spis dále obsahuje usnesení žalovaného ze dne 16. 5. 2018, jímž určil stěžovatelce
dodatečnou lhůtu pěti dnů k provedení úkonu – doručení dokumentace o zadávacím řízení
na veřejnou zakázku. V odůvodnění stejně jako v oznámení o zahájení správního řízení odkázal
na §252 a §216 ZZVZ. Dále obecně konstatoval, že za nesplnění této povinnosti žalovaný
dle §263 ZZVZ uloží stěžovatelce nápravné opatření. Stěžovatelku informoval, že lhůta k podání
jejího vyjádření uplynula 10. 5. 2018, a dodal, že s ohledem na to, že neobdržel vyjádření
ani dokumentaci k zadávacímu řízení, určil stěžovatelce dodatečnou lhůtu k doručení
dokumentace. Usnesení bylo stěžovatelce doručeno dne 16. 5. 2018.
[21] Na čísle listu 21 správního spisu je dále obsaženo vyjádření stěžovatelky ze dne
10. 5. 2018 bez jakéhokoliv dokladu o doručení, v němž reaguje na oznámení o zahájení
správního řízení a zevrubně se vyjadřuje k zadávacím podmínkám veřejné zakázky. Následuje
kopie zadávací dokumentace veřejné zakázky včetně příloh (krycí list nabídky, závazný vzor
rámcové dohody), kopie vysvětlení a doplnění zadávací dokumentace ze dne 12. 3. 2018, kopie
vysvětlení a změna zadávací dokumentace č. 2 ze dne 16. 3. 2018, kopie vysvětlení a změna
zadávací dokumentace č. 2 ze dne 28. 3. 2018, kopie čestného prohlášení o neexistenci střetu
zájmů ze dne 16. 4. 2018, kopie jmenování členů komise ze dne 6. 2. 2018, kopie tabulek
s nabídkami uchazečů, kopie rozhodnutí o oznámení o výběru dodavatele ze dne 20. 4. 2018,
kopie zprávy o posouzení nabídek ze dne 19. 4. 2018 a kopie čestného prohlášení o neexistenci
střetu zájmů ze dne 19. 4. 2018, kopie zprávy o hodnocení nabídek ze dne 16. 4. 2018. Dále
správní spis obsahuje adresář certifikovaných klientů ze dne 11. 5. 2018. K těmto dokumentům
není ve správním spise přiřazen žádný identifikátor, kdo jej do spisu založil či žalovanému zaslal.
[22] Na dalších listech správního spisu následuje komunikace žalovaného s Purum s. r. o.
ohledně sdělení čísla účtu pro vrácení přeplatku kauce a vrácení přeplatku ze dnů 24. 5. 2018
a 28. 5. 2018.
[23] Ve správním spise následuje záznam do spisu o shromáždění podkladů pro vydání
rozhodnutí ze dne 28. 5. 2018, který obsahuje seznam shora vyjmenovaných dokumentů
souvisejících se zadávacím řízením. Další listinou je usnesení žalovaného ze dne 28. 5. 2018, jímž
se podle §261 odst. 3 ZZVZ stanovuje Purum s. r. o. a stěžovatelce lhůta 7 dnů k vyjádření
k podkladům rozhodnutí. To bylo stěžovatelce doručeno 29. 5. 2018. Správní spis dále obsahuje
komunikaci Purum s. r. o. se žalovaným ohledně nahlížení do správního spisu, které
se uskutečnilo dne 31. 5. 2018.
[24] Dne 31. 5. 2018 stěžovatelka zaslala žalovanému pdf soubor, který zachycuje
internetovou stránku zakazky.kzcr.eu ve vztahu k veřejné zakázce, na níž je zobrazen výpis
záznamů o elektronických úkonech k zadávacímu řízení, přičemž výpis obsahuje seznam
tří úkonů ze dne 18. 4. 2018 a 19. 4. 2018. Obsahem správního spisu není žádný průvodní dopis
stěžovatelky k tomuto podání. Purum s. r. o. dne 4. 6. 2018 zaslalo žalovanému vyjádření
k vyjádření stěžovatelky ze dne 10. 5. 2018. Dne 7. 6. 2018 bylo žalovanému prostřednictvím
pošty doručeno vyjádření stěžovatelky k podkladům rozhodnutí včetně příloh.
[25] Dne 8. 6. 2018 žalovaný vydal prvostupňové rozhodnutí, v němž v bodě 63 uvedl,
že „[v]yjádření zadavatele k podanému návrhu spolu s částí dokumentace o zadávacím řízení obdržel Úřad
prostřednictvím datové schránky dne 18. 5. 2018, tedy v dodatečné pětidenní lhůtě […] Úřad zjistil, že zaslané
dokumenty […] nebyly Úřadu doručeny v zákonem požadované formě, neboť se jednalo o prosté kopie
originálních listin, u nichž nebyla řádně provedena konverze“. V bodě 64 dále žalovaný uvedl, že „některé
dokumenty tvořící dokumentaci o zadávacím řízení v předmětné zprávě zadavatele zcela absentují, a to například
originály 3 nabídek či originály žádostí o písemné vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 13. 3. 2018
a 23. 3. 2018, jejichž absenci Úřad dovodil z následné textace vysvětlení a doplnění zadávací dokumentace.“
V bodě 71 prvostupňového rozhodnutí žalovaný uzavírá, že „k řádnému a objektivnímu přezkoumání
postupu zadavatele je dle zákona zcela nezbytné mít k dispozici dokumentaci o zadávacím řízení tak, jak je
definována v §216 odst. 1 zákona, tj. všechny dokumenty v listinné nebo elektronické podobě a výstupy z ústní
komunikace, jejichž pořízení v průběhu zadávacího řízení, popřípadě po jeho ukončení, vyžaduje zákon, včetně
úplného znění originálů nabídek všech dodavatelů.“ S těmito závěry se předseda žalovaného
v napadeném rozhodnutí v plném rozsahu ztotožnil.
IV.B Skutkové okolnosti
[26] Prvním okruhem svých námitek stěžovatelka de facto namítá, že skutková podstata, z níž
předseda žalovaného v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spise, resp. je s ním
v rozporu. S tím souvisí i stěžovatelkou namítaná nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
krajského soudu pro nedostatek důvodů, a potažmo i napadeného a prvostupňového rozhodnutí.
[27] Stěžovatelka konkrétně namítá, že dokumentaci o zadávacím řízení zaslala žalovanému již
e-mailem ze dne 11. 5. 2018, který však není obsahem správního spisu. Z toho dovozuje,
že dokumentaci zaslala včas, přičemž v dodatečné lhůtě žalovaný nespecifikoval, jaké konkrétní
dokumenty postrádá pro rozhodnutí ve věci.
[28] Předně je nutno uvést, že krajský soud v napadeném rozsudku v přímém rozporu
s vyjádřením žalovaného i s kasační stížností stěžovatelky uvádí, že e-mail ze dne 11. 5. 2018
je součástí správního spisu. Jak vyplývá ze shora uvedené podrobné rekapitulace obsahu
správního spisu, Nejvyšší správní soud v něm e-mail nenalezl. Stěžovatelka jej předložila
krajskému soudu jako přílohu své žaloby až v řízení před krajským soudem, přičemž v rozkladu
i v žalobě uváděla, že e-mail v rozkladovém řízení nepředkládá, jelikož ten má být znám
žalovanému z jeho úřední činnosti, neboť mu jej zaslala.
[29] Krajský soud v souvislosti s e-mailem v napadeném rozsudku (bod 20) uvedl,
že stěžovatelce se jeho existenci nepodařilo prokázat, přičemž následný postup stěžovatelky
postrádá logiku, jelikož pokud by e-mail 11. 5. 2018 skutečně odeslala, musela z výzvy žalovaného
ze dne 16. 5. 2018 stanovující dodatečnou lhůtu pochopit, že žalovaný e-mail neobdržel, a na tuto
dodatečnou výzvu reagovat. To podle krajského soudu stěžovatelka neučinila. Ačkoliv krajský
soud považoval e-mail za součást správního spisu a nepovažoval jej tedy primárně za důkazní
návrh, dle zvukového záznamu z jednání proběhlého v řízení před krajským soudem jeho obsah
přečtením zrekapituloval a poskytl stěžovatelce i žalovanému prostor, aby se k tomu vyjádřili,
popř. vznesli další důkazní návrhy. Nejvyšší správní soud tedy neshledal, že by řízení
před krajským soudem bylo v této souvislosti zatíženo vadou, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[30] Bez ohledu na to, jak krajský soud hodnotil e-mail ze dne 11. 5. 2018, však Nejvyšší
správní soud dospěl k závěru, že opodstatněná je námitka stěžovatelky, že krajský soud
se při posouzení napadeného rozhodnutí dostatečně nezabýval okolnostmi vyplývajícími
ze správního spisu.
[31] Podle napadeného i prvostupňového rozhodnutí stěžovatelka dne 18. 5. 2018 v reakci na
dodatečně stanovenou lhůtu, která měla uplynout dne 21. 5. 2018, datovou schránkou
žalovanému doručila své vyjádření k návrhu na přezkum úkonů v zadávacím řízení, a to včetně
kopií řady dokumentů k zadávacímu řízení. Úvaha krajského soudu, že stěžovatelce mělo být
zřejmé, že její e-mail ze dne 11. 5. 2018 žalovaný neobdržel, přičemž na dodatečnou výzvu
žalovaného ze dne 16. 5. 2018 nikterak nereagovala, je proto zjevně zavádějící. Stěžovatelka
na dodatečnou výzvu ze dne 16. 5. 2018 reagovala včas dne 18. 5. 2018, když doložila většinu
dokumentace k zadávacímu řízení datovou schránkou v kopiích. To nerozporuje ani žalovaný,
který v této souvislosti stěžovatelce vytýká právě to, že dokumentace byla předložena
v nekonvertovaných kopiích. K tomu se krajský soud nikterak nevyjadřuje, ačkoliv se v souvislosti
s e-mailem ze dne 11. 5. 2018 musel nutně zabývat otázkou, zda stěžovatelka podle správního
spisu včas dokumentaci (nebo alespoň její část) doložila, či nikoliv. Krajský soud se tedy
nedostatečně zabýval všemi okolnostmi vyplývajícími ze správního spisu, nezohlednil je ve svém
posouzení, a tedy v důsledku nedostatečně odůvodnil, zda i přes tyto okolnosti zřejmé
ze správního spisu byly naplněny podmínky pro uložení nápravného opatření ve smyslu §263
odst. 4 ZZVZ.
[32] Krajský soud svým posouzením vytvořil dojem, že stěžovatelka ve správním řízení
dokumentaci k zadávacímu řízení vůbec nedoložila, na dodatečnou výzvu žalovaného nikterak
nereagovala a až v rozkladovém řízení tvrdila, že žalovanému zaslala dokumentaci v e-mailu
ze dne 11. 5. 2018, který se žalovanému ztratil. Ze správního spisu přitom jednoznačně vyplývá,
že takto se správní řízení ve věci stěžovatelky neodehrálo. Dne 18. 5. 2018 doručené vyjádření
stěžovatelky a zadávací dokumentace jsou přitom podstatnými okolnostmi, které mohou mít vliv
na samotné posouzení právní otázky, zda žalovaný v souladu se zákonem uložil nápravné
opatření ve smyslu §263 odst. 4 ZZVZ. Z tohoto důvodu je napadený rozsudek
nepřezkoumatelný.
[33] K hodnocení e-mailu ze dne 11. 5. 2018 krajským soudem není podle Nejvyššího
správního soudu nezbytné se blíže vyjadřovat, jelikož ze správního spisu zjistil, že na výzvy
k zaslání dokumentace o zadávacím řízení žalovaného stěžovatelka včas (tj. v dodatečně
stanovené lhůtě) reagovala svými podáními ze dne 18. 5. 2018.
IV .C Právní posouzení
[34] V druhém okruhu kasačních námitek stěžovatelka brojí proti nesprávnému právnímu
posouzení otázky, zda je žalovaný za účelem přezkumu zadávacího řízení veřejné zakázky
oprávněn po zadavateli ve smyslu §252 ZZVZ požadovat veškerou dokumentaci k zadávacímu
řízení a také zda je žalovaný oprávněn požadovat poskytnutí této dokumentace v originálech.
[35] Přestože Nejvyšší správní soud shledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným, není tato
vada na překážku tomu, aby se zabýval tvrzenou nezákonností spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky. Z posouzení krajského soudu lze totiž i přes výše popsané pochybení
jednoznačně dovodit, že §252 odst. 1 ve spojení §216 odst. 1, 2 ZZVZ za každých okolností
chápe jako požadavek na poskytnutí veškeré dokumentace k zadávacímu řízení. Dále se tedy
Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda tuto právní otázku krajský soud v napadeném rozsudku
správně posoudil, když aproboval přístup žalovaného.
[36] Podle §263 odst. 4 ZZVZ [n]edoručí-li zadavatel v řízení o přezkoumání úkonů zadavatele
před uzavřením smlouvy Úřadu podle §252 odst. 1 nebo §254 odst. 5 dokumentaci o zadávacím řízení
ve stanovených lhůtách, a to ani v dodatečné pětidenní lhůtě stanovené Úřadem, Úřad uloží nápravné opatření
spočívající ve zrušení zadávacího řízení nebo přezkoumávaného úkonu vymezeného v oznámení o zahájení řízení.
(zdůraznění dodáno)
[37] Podle §263 odst. 8 ZZVZ, [u]kládá-li Úřad nápravné opatření s výjimkou zákazu plnění smlouvy,
zakáže zároveň zadavateli až do pravomocného skončení řízení uzavřít v zadávacím řízení smlouvu; rozklad
proti tomuto výroku nemá odkladný účinek.
[38] Podle §252 odst. 1 ZZVZ, [z]adavatel je povinen doručit Úřadu své vyjádření k obdrženému návrhu
do 10 dnů od jeho doručení. Společně s tímto vyjádřením zašle Úřadu dokumentaci o zadávacím řízení nebo
soutěži o návrh. (zdůraznění dodáno)
[39] Podle §252 odst. 2 ZZVZ [l]hůta pro vydání rozhodnutí Úřadu počíná běžet od okamžiku doručení
vyjádření zadavatele a dokumentace o zadávacím řízení nebo soutěži o návrh, popřípadě kopie smlouvy
na veřejnou zakázku.
[40] Podle §51 správního řádu [k] provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou
vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jde zejména
o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek.
[41] Zároveň §216 odst. 1 ZZVZ stanoví, že [z]adavatel je povinen uchovávat dokumentaci
o zadávacím řízení, kterou tvoří všechny dokumenty v listinné nebo elektronické podobě a výstupy z ústní
komunikace, jejichž pořízení v průběhu zadávacího řízení, popřípadě po jeho ukončení, vyžaduje tento zákon,
včetně úplného znění originálů nabídek všech dodavatelů, a to po dobu 10 let ode dne ukončení zadávacího řízení
nebo od změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku, nestanoví-li jiný právní předpis lhůtu delší.
(zdůraznění dodáno)
[42] Podle §216 odst. 2 ZZVZ [z]adavatel je povinen pořizovat dokumentaci o zadávacím řízení
takovým způsobem, aby byl schopen v případě potřeby doložit dokumentaci k aktuální fázi zadávacího řízení.
(zdůraznění dodáno)
i) Originály dokumentace o zadávacím řízení
[43] Nejvyšší správní soud předesílá, že se neztotožňuje s krajským soudem, že argumentace
stěžovatelky v žalobě k předkládání dokumentace v originálech je v nyní posuzovaném případě
nadbytečná a věcně nesouvisející. Ačkoliv krajský soud aproboval napadené rozhodnutí
již jen proto, že stěžovatelka nedoložila veškerou dokumentaci o zadávacím řízení, a argumentací
o nutnosti doložit originály se již z logiky věci nezabýval, žalovaný i jeho předseda v rozhodnutích
opírají své závěry také o zjištění, že tu část dokumentace, kterou stěžovatelka doložila, zaslala
v nesprávné, zákonu odporující formě, tj. jako nekonvertované kopie. Z toho důvodu Nejvyšší
správní soud považoval za podstatné se i touto právní otázkou zabývat.
[44] Krajský soud v napadeném rozsudku okrajově uvedl, že předložení kompletní
dokumentace v originále není nadmíru zatěžující a odpovídá požadavku na prokázání skutečného
průběhu zadávacího řízení. Jiná než originální verze podle krajského soudu nemůže zaručit
shodnost s dokumentací v původní podobě. S tímto závěrem krajského soudu se nelze ztotožnit.
[45] Otázkou, v jaké formě je třeba předložit dokumentaci o zadávacím řízení, se Nejvyšší
správní soud zabýval ve skutkově obdobném případě v rozsudku ze dne 31. 3. 2021,
č. j. 1 As 223/2020 – 51, jehož závěry lze na situaci stěžovatelky aplikovat. Podle tohoto
rozsudku „zadavatel veřejné zakázky není povinen v řízení o přezkoumání úkonů zadavatele doručit Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže dokumentaci o zadávacím řízení v originále (§252 odst. 2 zákona
č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek). Tato povinnost vznikne zadavateli pouze ve výjimečných
případech, například pokud v řízení vyvstane odůvodněná potřeba ověřit, zda dokument skutečně existoval
a co bylo jeho obsahem.“ Ohledně podrobnější argumentace Nejvyšší správní soud odkazuje
na odůvodnění citovaného rozsudku.
[46] Stěžovatelka tedy nebyla povinna na obecnou výzvu žalovaného doložit originály
dokumentace o zadávacím řízení. Kopie dokumentů, které včas zaslala prostřednictvím
své datové schránky dne 18. 5. 2018, tedy odpovídaly svou formou požadavkům zákona. Ryze
z těchto důvodů tedy nebylo možno stěžovatelce uložit nápravné opatření ve smyslu §263 odst. 4
ZZVZ.
[47] Námitka je důvodná.
ii) Povinnost doložit veškerou dokumentaci o zadávacím řízení
[48] Ačkoliv tedy stěžovatelka doložila řadu dokumentů o zadávacím řízení, žalovaný,
jeho předseda i krajský soud dospěli k závěru, že povinnost podle §252 ZZVZ nesplnila,
neboť ten vyžaduje doložení veškeré dokumentace.
[49] Jak vyplývá ze správního spisu, stěžovatelka dne 18. 5. 2018 doložila podstatnou část
dokumentace o zadávacím řízení. To žalovaný ani jeho předseda nerozporují. V prvostupňovém
rozhodnutí nicméně žalovaný uvedl, že z dokumentace k zadávacímu řízení chyběly „například
originály 3 nabídek či originály žádostí o písemné vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 13. 3. 2018
a 23. 3. 2018, jejichž absenci Úřad dovodil z následné textace vysvětlení a doplnění zadávací dokumentace“.
Z toho nabyl přesvědčení, že stěžovatelka nepředložila veškerou dokumentaci o zadávacím řízení,
a naplnila tedy podmínky pro uložení nápravného opatření ve smyslu §263 odst. 4 ZZVZ.
To pak předseda žalovaného i krajský soud aprobovali.
[50] S tímto právním posouzením se Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
[51] Ustanovení §252 odst. 1 ZZVZ stanoví zadavateli povinnost doručit žalovanému
v souvislosti s návrhem své vyjádření a dokumentaci o zadávacím řízení. Podle §51 správního
řádu lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci. Z §216 odst. 1
a 2 ZZVZ pak vyplývá povinnost zadavatelů pořizovat a uchovávat veškerou dokumentaci
o zadávacím řízení tak, aby ji byli v případě potřeby schopni doložit k aktuální fázi zadávacího
řízení.
[52] Z těchto ustanovení nelze podle Nejvyššího správního soudu dovozovat, že povinnost
zadavatele uchovávat a pořizovat veškerou dokumentaci o zadávacím řízení (§216 odst. 1 a 2 ZZVZ)
znamená v každém případě bez dalšího i povinnost veškerou takto pořízenou a uchovávanou
dokumentaci o zadávacím řízení podle §252 odst. 1 ZZVZ předložit. Ačkoliv spolu tato
ustanovení úzce souvisí, jelikož dokumentace se uchovává a pořizuje primárně právě za účelem
jejího případného předložení žalovanému, §252 ZZVZ nikterak výslovně nespecifikuje, co vše
se má ve vztahu k návrhu na přezkum úkonů v zadávacím řízení předkládat. Ustanovení §216
určitým způsobem definuje, co má tvořit dokumentaci o zadávacím řízení. Ani §216 ZZVZ však
neuvádí taxativní výčet dokumentů a zachovává si jistou míru obecnosti tak, aby tento pojem
operativně mohl pojmout v zásadě neomezené variace a možnosti zadávacích řízení a jejich
kategorií (i v návaznosti na specifika jejich předmětu). Definice v §216 ZZVZ uvádí
demonstrativně ty nejpodstatnější dokumenty, které je nutno pořizovat a uchovávat. S obsahem
pojmu dokumentace o zadávacím řízení je proto nutno pracovat v závislosti na tom, o jaké
konkrétní zadávací řízení se jedná a jaký je jeho průběh. Jelikož je tedy sama definice
dokumentace o zadávacím řízení obecná, nelze z ní ani a priori jakkoliv dovozovat, co vše
má zadavatel žalovanému podle §252 ZZVZ v konkrétním případě předložit. Povinnost doložit
dokumentaci o zadávacím řízení tak nelze vykládat s odkazem na povinnost pořizovat
a uchovávat. Nelze ZZVZ interpretovat tak, že vše, co se pořizuje a uchovává, je zákonitě nutno
i předložit. Nejvyšší správní soud však zdůrazňuje, že by mělo být především zájmem samotného
zadavatele, aby předložil všechny dokumenty, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci (§51
správního řádu).
[53] V kontextu této interpretace povinnosti dle §252 ZZVZ Nejvyšší správní soud
zdůrazňuje, že pro uložení nápravného opatření spočívajícího ve zrušení zadávacího řízení nebo
přezkoumávaného úkonu vymezeného v oznámení o zahájení řízení ve smyslu §263 odst. 4
ZZVZ je třeba se podrobně zabývat tím, v čem konkrétně spočívá porušení povinnosti
zadavatele podle §252 odst. 1 ZZVZ. Zrušení zadávacího řízení jakožto nápravné opatření
se totiž svými účinky rovná vyhovění návrhu navrhovatele na přezkum úkonů v zadávacím řízení
a pro zadavatele i další uchazeče má vážné důsledky.
[54] Důvodová zpráva v souvislosti s nápravnými opatřeními k §262 až 266 ZZVZ uvádí:
„Pokud není k dispozici dokumentace o zadávacím řízení, což je podmínka pro rychlý (aby Úřad mohl
co nejrychleji posoudit postup zadavatele, který je v dokumentaci zachycen) a efektivní (aby bylo co přezkoumávat)
výkon dozoru, je na místě přijmout adekvátní opatření (které ovšem nemusí vždy spočívat ve zrušení zadávacího
řízení). Navrhované ustanovení je podmínkou efektivního přezkumu, neboť obdobně jako např. lhůta pro podání
návrhu u navrhovatele zde motivuje zadavatele ke spolupráci s Úřadem, která je pro efektivní přezkum nezbytná.
Navrhované nastavení práv a povinností všech účastníků řízení je třeba označit za vyvážené. Navrhovatel musí
podat ve stanovené lhůtě návrh, ten musí splňovat řadu náležitostí, včetně složení kauce v nemalé výši (pokud
tak neučiní, řízení o jeho návrhu bude zastaveno), a proto by mu měl být v případě, že navrhovatel všem
povinnostem dostojí, následně zajištěn rychlý a efektivní přezkum. Pakliže však zadavatel nedodá dokumentaci,
která je nezbytná pro posouzení věci, přičemž jedinou možností Úřadu je pokutovat toto jednání, je zřejmé,
že tento přístup není efektivní, poněvadž i v případě pokutování Úřad stále nemá k dispozici předmětnou
dokumentaci, která je stěžejní pro rozhodnutí o věci. Toto ustanovení je inspirováno zahraniční úpravou
a má výrazně přispět k efektivitě dozorového řízení.“ Důvodová zpráva tedy v souvislosti s nápravnými
opatřeními výslovně zdůrazňuje snahu zajistit efektivitu řízení za situace, kdy zadavatel nedodá
dokumentaci, která je nezbytná či stěžejní pro posouzení věci.
[55] Dále důvodová zpráva upozorňuje, že zrušení zadávacího řízení musí sloužit jako řešení
ultima ratio: „Ustanovení dává možnost zabránit zadavateli v pokračování potencionálně závadného zadávacího
řízení v případě nesoučinnosti z jeho strany. Zrušení zadávacího řízení je nutno chápat jako alternativní a krajní
(ultima ratio) řešení. Smyslem ustanovení obecně není rušení zadávacího řízení; právě výslovná možnost zrušení
pouze určitého úkonu zadavatele je pojistkou, aby zadavatel účelově nedosáhl zrušení zadávacího řízení, ačkoliv
by k tomuto sám neměl zákonný důvod. Prvotně má toto ustanovení preventivní funkci, tzn. zajistit, aby
zadavatelé splnili svou povinnost v zákonem stanovené lhůtě. Nejedná se současně o sankční ustanovení,
ale o ustanovení o opatření k nápravě, motivující zadavatele ke spolupráci.“
[56] Nedoložil-li tedy zadavatel podle §252 odst. 1 ZZVZ a §263 odst. 4 ZZVZ některé
dokumenty, které lze ve vztahu k povaze zadávacího řízení v dokumentaci k zadávacímu řízení
očekávat, je žalovaný povinen se při ukládání nápravného opatření podle §263 odst. 4 ZZVZ
konkrétně zabývat tím, o jaké nedoložené dokumenty se jedná a jak jejich absence brání
žalovanému v přezkumu úkonů v zadávacím řízení ve vztahu k podanému návrhu (jedná-li
se o řízení na návrh dle §249 ZZVZ). Svou úvahu musí také adekvátně odůvodnit. Nahrazení
této úvahy pouhým konstatováním, že některé, třeba i marginální, dokumenty chybí nebo
že zadavatel nedoložil vše (popřípadě nedoložil vše včas, ačkoliv později, ještě před vydáním
rozhodnutí tak učinil), vede k formalistické aplikaci zákona, která nezohledňuje podstatu toho,
za jakým účelem je žalovaný vůbec oprávněn po zadavateli předložení dokumentace požadovat.
Předmět přezkumu je přitom vymezen v návrhu, popřípadě v oznámení o zahájení správního
řízení. To samé platí i v případě řízení vedeného z moci úřední. Shledá-li tedy žalovaný důvody
pro přezkum i takových úkonů v zadávacím řízení, které nejsou předmětem návrhu, je oprávněn
zahájit řízení z moci úřední, jehož předmět vymezí v oznámení o jeho zahájení.
[57] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že nápravné opatření podle §263 odst. 4 ZZVZ lze
zadavateli uložit, bráni-li nedoložení dokumentace o zadávacím řízení či její části tomu, aby
se žalovaný mohl věcně zabývat přezkumem úkonů zadavatele, a to ať už v řízení na návrh,
či z moci úřední, jehož předmět je vymezen v oznámení o jeho zahájení.
[58] V posuzovaném případě se žalovaný ani jeho předseda ve svých rozhodnutích nikterak
nezabývali úvahou, jaký vliv na přezkum úkonů v zadávacím řízení dle návrhu Purum s. r. o. mělo
nedoložení některých dílčích dokumentů z dokumentace o zadávacím řízení. Spolu s krajským
soudem trvali na právním výkladu, že doložit je třeba veškerou dokumentaci, aniž by vysvětlili,
které z chybějících podkladů jsou podstatné pro posouzení návrhu navrhovatele a proč. Pouhé
konstatování, že některé dokumenty absentují, vedlo krajský soud k závěru, že uložení
nápravného opatření podle §263 odst. 4 ZZVZ nebylo nezákonné.
[59] Krajský soud i předseda žalovaného se dopustili nesprávného právního posouzení, neboť
nepovažovali za nezbytné vážit potřebnost absentujících součástí dokumentace pro věcné
posouzení důvodnosti návrhu. Jelikož by uložení nápravného opatření spočívajícího ve zrušení
zadávacího řízení za nepředložení nesouvisející části dokumentace bylo nezákonné, nelze
aprobovat ani rozhodnutí, které nerozlišuje doloženou dokumentaci z hlediska její potřebnosti
pro posouzení důvodnosti návrhu. Striktně vzato je napadené rozhodnutí v tomto rozsahu
nepřezkoumatelné, neboť chybí-li v něm úvaha o (ne)postradatelnosti dokumentace
pro meritorní posouzení návrhu, nemůže soud posoudit, zda bylo nápravné opatření uloženo
důvodně. Proto Nejvyšší správní soud kromě napadeného rozsudku zrušil i rozhodnutí
žalovaného. Ten se v dalším řízení bude zabývat otázkou, jaký vliv na možnost přezkumu úkonů
v zadávacím řízení dle návrhu navrhovatele mělo v případě stěžovatelky nedoložení některých
dílčích dokumentů z dokumentace o zadávacím řízení.
[60] Nejvyšší správní soud nepřehlíží, že při přezkumu úkonů v zadávacím řízení je dán zájem
na rychlém a efektivním postupu v řízení. Plyne zejména z blokační lhůty 60ti dnů ode dne
zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele [§246 odst. 1 písm. d) ZZVZ], v níž zadavatel
nesmí uzavřít smlouvu s dodavatelem a žalovaný má prostor pro vydání prvostupňového
rozhodnutí. Tomu odpovídá mimo jiné i povinnost zadavatele předložit dokumentaci
o zadávacím řízení ve lhůtě 10 dnů od obdržení návrhu (§252 ZZVZ), resp. dodatečné lhůtě
5 dnů (§263 odst. 4 ZZVZ). Nutno však zdůraznit, že požadavek na rychlost a efektivitu řízení
nesmí být na újmu zákonnosti a náležitému odůvodnění toho, zda jsou v konkrétním případě
vskutku naplněny podmínky pro uložení nápravného opatření podle §263 odst. 4 ZZVZ, tedy
např. zda nedoložení určité části dokumentace o zadávacím řízení skutečně brání žalovanému
projednat návrh na přezkum úkonů v zadávacím řízení. Nápravné opatření spočívající ve zrušení
zadávacího řízení může mít v důsledku stejné účinky, jako kdyby bylo návrhu navrhovatele
vyhověno. K jeho ukládání proto nelze přistupovat čistě formalisticky. V nejzazších případech
nejsou přitom kompetence žalovaného vyprázdněny ani uplynutím blokační lhůty podle §246
odst. 1 písm. d) ZZVZ. Žalovaný může z moci úřední nařídit předběžné opatření, je-li třeba, aby
byly zatímně upraveny poměry účastníků (§61 správního řádu). Vhodné je také poznamenat,
že podle §252 odst. 2 ZZVZ lhůta pro vydání rozhodnutí žalovaného počíná běžet
až od okamžiku doručení vyjádření zadavatele a dokumentace o zadávacím řízení. Žalovaný tudíž
není nečinný ve smyslu §71 ve spojení s §80 správního řádu, pokud ve věci nerozhodne
do 30 dnů od zahájení řízení.
V. Závěr a náklady řízení
[61] Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto napadený rozsudek zrušil (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). Za použití
§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil i napadené rozhodnutí a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení (§78 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Žalovaný (jeho předseda) v novém rozhodnutí
buď vysvětlí, proč chybějící listiny znemožňují posouzení důvodnosti návrhu,
nebo prvostupňové rozhodnutí zruší. Zruší-li Nejvyšší správní soud i rozhodnutí správního
orgánu a vrátí mu věc k dalšímu řízení, je tento správní orgán vázán právním názorem
vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.
ve spojení s §78 odst. 5 s. ř. s.].
[62] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl, a proto musí určit
náhradu nákladů celého soudního řízení. Vzhledem k tomu, že se stěžovatelka žalobou domáhala
zrušení napadeného rozhodnutí, je nutno považovat ji za úspěšného účastníka. Podle
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. má úspěšný účastník právo na náhradu důvodně
vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
[63] Stěžovatelce přísluší náhrada odměny za čtyři úkony právní služby, a to převzetí
a příprava zastoupení na základě smlouvy o poskytnutí právních služeb, podání žaloby, účast
na jednání před soudem a podání kasační stížnosti včetně jejího doplnění [§11 odst. 1 písm. a), d)
a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif)]. Odměna za jeden úkon činí podle §7 ve spojení s §9 odst. 4
písm. d) advokátního tarifu 3100 Kč. Podle §13 odst. 3 advokátního tarifu je třeba k odměně
za každý úkon přičíst 300 Kč na úhradu hotových výdajů. Celkem tak náklady řízení tvoří součet
částky 8000 Kč za soudní poplatky (3000 Kč za žalobu, 5000 Kč za kasační stížnost) a 13 600 Kč
za právní služby (čtyřikrát 3400 Kč). Zástupce stěžovatelky není plátcem daně z přidané hodnoty.
Celkovou částku nákladů řízení ve výši 21 600 Kč je žalovaný povinen zaplatit stěžovatelce
v přiměřené lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. května 2021
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu