ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.62.2019:86
sp. zn. 2 As 62/2019 - 86
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně:
REALIS-INVEST, s. r. o., se sídlem Svojsíkova 2/1596, Ostrava, proti žalovanému: Magistrát
hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné
na řízení: BD U VODY s. r. o., se sídlem Archeologická 2256/1, Praha 5, zastoupená
JUDr. Mgr. Petrou Novákovou, Ph.D., advokátkou se sídlem Chodská 1366/9, Praha 2, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 9. 2013, č. j. MHMP 1012632/2013,
sp. zn. S-MHMP 567202/2012/OST/No, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2019, č. j. 5 A 181/2013 - 174,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému ani žalobkyni se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Úřad městské části Praha 7, odbor výstavby a územního rozhodování (dále
jen „stavební úřad“) vydal dne 25. 1. 2012 rozhodnutí č. j. MČ P7 002662/2012/OVT/Na,
sp. zn. SZ MČ P7 037897/2011/OVT/Na, kterým byla na pozemcích mezi ulicemi U Vody,
Varhulíkové a Jankovcova v katastrálním území Holešovice, Praha 7, umístěna stavba nazvaná
„Bytový dům U Vody včetně napojení na dopravní a technickou infrastrukturu“ (dále
jen „stavba“ a „rozhodnutí stavebního úřadu“). Učinil tak na návrh společnosti Metaka s.r.o.,
se sídlem Revoluční 1963/6, Praha 1 (pozn. Nejvyššího správního soudu: společnost změnila v roce 2015
obchodní firmu, v nynějším řízení je stěžovatelkou). Na základě odvolání žalobkyně, jež se účastnila
územního řízení o umístění stavby a je vlastníkem nemovitostí v katastrálním území Holešovice,
a účastníka Společenství vlastníků jednotek River Lofts, Praha 7, Varhulíkové 1578, 1579, 1580,
1581, 1582, se sídlem Varhulíkové 1579/16, Praha 7, žalovaný v záhlaví specifikovaným
rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) rozhodnutí stavebního úřadu změnil tak,
že na str. 2, sedmý řádek od shora, část textu vypustil a na str. 3 v podmínce č. 11 část textu
doplnil. Ve zbytku rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil.
[2] Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou, o které Městský soud v Praze
v záhlaví uvedeným rozsudkem (dále jen „krajský soud“ a „napadený rozsudek“) rozhodl tak,
že napadené rozhodnutí se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud se věcí
zabýval opětovně poté, co byl jeho původní rozsudek ze dne 20. 10. 2016,
č. j. 5 A 181/2013 - 127, ke kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení zrušen rozsudkem
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2017, č. j. 10 As 253/2016 - 79 (dále jen „zrušující
rozsudek“). Nejvyšší správní soud dospěl v tomto rozsudku k závěru, že krajský soud pochybil,
když o probíhajícím řízení vyrozuměl pouze stěžovatelku a ostatní účastníky správního řízení,
zcela však opomněl vyrozumět vlastníky nemovitostí bezprostředně souvisejících s pozemky,
na nichž je stavba umisťována; konstatoval, že takových vlastníků jsou desítky, možná i stovky,
a je nepochybné, že tyto osoby mohou být rozhodnutím o umístění stavby bezprostředně
dotčeny na svém vlastnickém právu. Postup městského soudu, který tyto osoby nevyrozuměl
o probíhajícím řízení a nedal jim možnost sdělit, zda budou v řízení uplatňovat práva, která
jim soudní řád správní přiznává, nejenže byl v rozporu s procesními pravidly, ale představoval
také porušení jejich práva na spravedlivý proces.
[3] Závěrem Nejvyšší správní soud (odstavec [33] zrušujícího rozsudku) konstatoval,
že: „[v] navazujícím řízení městský soud vyrozumí o probíhajícím řízení všechny osoby, které by mohly být jeho
rozsudkem bezprostředně dotčeny na svých právech a povinnostech, a vyzve je, aby oznámily, zda budou v řízení
uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Zároveň se městský soud bude zabývat jedenáctou žalobní námitkou,
tj. souladem záměru stavby s čl. 4 vyhlášky Rady Zastupitelstva hlavního města Prahy ze dne 19. 10. 1999
o obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze, neboť pro účely posuzované věci nelze
změnu územního plánu považovat za neplatnou. Městský soud rovněž posoudí zbylé žalobní námitky ve světle
případných vyjádření osob zúčastněných na řízení.“
II. Kasační stížnost, vyjádření žalobce a žalovaného, replika stěžovatelky
[4] Proti rozsudku krajského soudu podala osoba zúčastněná na řízení (dále
jen „stěžovatelka“) kasační stížnost z důvodů, které lze podřadit pod §103 odst. 1 písm. a) a d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Namítá tedy nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem a nepřezkoumatelnost
pro jinou vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[5] Stěžovatelka předně namítá, že krajský soud nerespektoval závazný právní názor
vyslovený Nejvyšším správním soudem ve zrušujícím rozsudku, který krajskému soudu uložil,
aby identifikoval všechny osoby, které by mohly být rozsudkem v dané věci dotčeny, a aby tyto
osoby vyrozuměl o řízení a upozornil je na možnost uplatňování práv osoby zúčastněné na řízení.
Tomuto pokynu krajský soud podle stěžovatelky plně nedostál, respektive o jeho provedení
neexistuje v soudním spise zákonný záznam. Postup, kdy krajský soud doručoval vyrozumění
o probíhajícím řízení vyvěšením na úřední desce soudu podle §42 odst. 4 s. ř. s., byl v rozporu
s §34 odst. 2 s. ř. s., neboť krajský soud označené osoby zúčastněné na řízení řádně nevyzval,
aby oznámily, zda budou uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Doručení proto bylo
procesně neúčinné. Krajský soud podle stěžovatelky rovněž nezkoumal, kdo může být osobou
zúčastněnou na řízení a zda jsou splněny podmínky pro doručování postupem podle §42 odst. 4
s. ř. s., vyplývající také z judikatury (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
5. 8. 2010, č. j. 7 Afs 6/2010 - 201). Stěžovatelka má za to, že alespoň část (možných) osob
zúčastněných na řízení bylo možné určit jednotlivě.
[6] Dále je stěžovatelka přesvědčena, že krajský soud při přezkumu napadeného rozhodnutí
pochybil, neboť ty žalobní body, na základě nichž napadené rozhodnutí zrušil, posoudil
nesprávně. Pro přehlednost uvede Nejvyšší správní soud podrobný obsah těchto jednotlivých
námitek v rámci následujícího textu týkajícího se jejich posouzení.
[7] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti sdělila, že má za to, že krajský soud
vyrozuměl možné osoby zúčastněné na řízení řádně a že stěžovatelka pouze hledá formalistické
důvody k napadení prvoinstančního rozsudku, aniž by tvrdila zásah do svých práv. Dále
(v souvislosti s žalobním bodem č. 7) uvedla, že stavba umístěná napadeným rozhodnutím nikdy
neprošla procesem vyhodnocení vlivů na životní prostředí (EIA), a tím nebyly splněny požadavky
dotčených orgánů státní správy. Závěrem se vyjádřila k námitce neprovedení přezkumu
stanoviska vodoprávního úřadu (žalobní bod č. 9) a uvedla, že je zřejmé, že její odvolání proti
tomuto závaznému stanovisku směřovalo.
[8] Žalovaný se vyjádřil pouze k návrhu stěžovatelky na přiznání odkladného účinku její
kasační stížnosti, k samotnému obsahu kasační stížnosti nic nesdělil.
[9] Stěžovatelka reagovala na vyjádření žalobkyně replikou, v níž rozporuje některá jí uváděná
tvrzení. V souvislosti s obsahem svých kasačních námitek uvádí, že namítá existenci vady, která
může mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.;
již ta sama o sobě představuje tak intenzivní dotčení práv stěžovatele, že odůvodňuje zrušení
napadeného rozsudku krajského soudu. Nesouhlasí tedy se žalobkyní, že by se jednalo
o uplatňování ryze „formalistických“ důvodů. Vypořádání námitky obsažené v žalobním bodu
č. 7 (nevyhodnocení vlivů záměru na životní prostředí) ze strany žalovaného považuje
stěžovatelka za dostatečné. Ohledně žalobní námitky označené č. 9 má stěžovatelka za to,
že se jedná o pozdě uplatněný odvolací důvod, resp. o nepřípustné rozšiřování odvolacích
námitek.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
III. a) K přípustnosti kasační stížnosti
[10] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatelka je řádně zastoupena. Poté přezkoumal napadený rozsudek
krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom,
zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[11] Nejdříve se Nejvyšší správní soud musel zabývat přípustností podané kasační stížnosti,
jelikož jde v pořadí již o druhou podanou kasační stížnost. Podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.
je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho
původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod
kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem soudu.
[12] Pravým smyslem výše uvedeného ustanovení je zamezit tomu, aby se Nejvyšší správní
soud musel zabývat znovu věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor vyslovil, pokud se tímto
právním názorem krajský soud řídil. Ostatně i soud je svým předchozím vysloveným právním
názorem vázán, jestliže rozhoduje za jinak nezměněných poměrů v téže věci o kasační stížnosti
proti novému rozhodnutí krajského soudu. Výklad uvedeného ustanovení provedl Ústavní soud
v nálezu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05, na který navázal Nejvyšší správní soud
např. v usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 - 165, č. 2365/2011 Sb.
NSS, kde uvedl: „Ze zákazu opakované kasační stížnosti judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního
soudu dovodila nad rámec doslovného znění §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. výjimky, jejichž respektování znamená
dodržení smyslu a účelu rozhodování Nejvyššího správního soudu. Dospěla k závěru, že toto ustanovení nelze
vztáhnout zejména na případy, kdy Nejvyšší správní soud vytýká nižšímu správnímu soudu procesní pochybení
nebo nedostatečně zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Odmítnutí kasační
stížnosti za tohoto procesního stavu by znamenalo odmítnutí věcného přezkumu rozhodnutí z pohledu aplikace
hmotného práva. […] Lze tedy shrnout, že ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. limituje přípustnost kasační
stížnosti ve vztahu k otázkám již dříve v téže věci Nejvyšším správním soudem závazně posouzeným.“
[13] Krajskému soudu je vytýkáno procesní pochybení, což odpovídá výjimce, kterou dovodil
rozšířený senát. Nyní podaná kasační stížnost je tedy přípustná.
III. b) K námitkám nesprávného posouzení krajským soudem
[14] Stěžovatelka má za to, že krajský soud nesprávně vypořádal sedmý, devátý, jedenáctý,
dvanáctý, třináctý a patnáctý bod žaloby, a napadený rozsudek je proto nezákonný.
[15] V sedmém žalobním bodě žalobkyně namítala, že se žalovaný dostatečným způsobem
nevypořádal s její odvolací námitkou ohledně nutnosti provedení zjišťovacího řízení, zda záměr
stavby podléhá posouzení jeho vlivů na životní prostředí (EIA) podle zákona č. 100/2001 Sb.,
o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (dále
jen „zákon č. 100/2001 Sb.“). Rozhodnutí žalovaného proto podle žalobkyně nesplnilo
požadavky dotčených orgánů státní správy [§90 písm. e) zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění ke dni vydání napadeného rozhodnutí (dále jen „stavební
zákon“)]. Stěžovatelka má za to, že jelikož žalobkyně v odvolání formulovala danou námitku
pouze obecně, aniž by ji jakkoliv blíže konkretizovala a doložila, byl způsob, jakým
se s ní žalovaný vypořádal, zcela dostatečný. Navíc byla podle ní tato námitka de facto vypořádána
i v rámci stanovisek dotčených orgánů, resp. jejich nadřízených orgánů.
[16] Krajský soud se předmětnou námitkou zevrubně zabýval v odstavcích 45. až 49.
napadeného rozsudku a konstatoval (srov. odstavec 48. napadeného rozsudku), že „[v] této
souvislosti soud podotýká, že se ztotožnil s tvrzením žalobce (viz žalobní bod devět), že mezi podkladovými
vyjádřeními a stanovisky dotčených orgánů státní správy a předloženou dokumentací záměru stavby existují
rozpory. Žalobce ve vyjádření k podkladům pro vydání rozhodnutí ze dne 23. 8. 2013 poukázal na vyjádření
Ministerstva životního prostředí ze dne 18. 5. 2011, které hodnotilo, zda záměr podléhá posouzení dle zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí. Vyjádření obsahovalo hned několik základních údajů o záměru
(např. výčet dotčených pozemků, počet bytových jednotek a parkovacích stání), které se lišily od údajů uvedených
v dokumentaci pro územní řízení. K vyjasnění situace nepřispěla ani skutečnost, že dokumentace pro územní
řízení byla vypracována dne 28. 7. 2011, tzn. více než dva měsíce po vydání vyjádření ministerstva; není tedy
zřejmé, z jakých podkladů ministerstvo při posuzování záměru vycházelo a zda skutečně hodnotilo záměr, o němž
se vede toto řízení. Navíc Magistrát hl. m. Prahy, odbor ochrany prostředí ve svém vyjádření ohledně posouzení
vlivů na životní prostředí ze dne 26. 9. 2011 bez jakéhokoli dalšího odůvodnění pouze odkázal na vyjádření
ministerstva.“ Z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé, že právě tato úvaha vedla krajský
soud k učinění závěru, že „žalovaný pochybil, když v žalobou napadeném rozhodnutí pouze s odkazem
na vyjádření Ministerstva životního prostředí ze dne 18. 5. 2011 a Magistrátu hl. m. Prahy, odboru ochrany
prostředí ze dne 3. 10. 2011 konstatoval, že záměr nepodléhá posouzení vlivů na životní prostředí, a svou právní
úvahu více nerozváděl“, a nedostál tak „své povinnosti zakotvené v ustanovení §68 odst. 3 správního řádu,
dle níž musí správní orgán v odůvodnění uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se řídil
při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se vypořádal s návrhy a námitkami
účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.“
[17] Nejvyšší správní soud ve správním spise ověřil, že žalobkyně již v rámci odvolání proti
rozhodnutí stavebního úřadu podaného dne 27. 2. 2012 (dále jen „odvolání“) namítala,
že odůvodnění tohoto rozhodnutí odkazem na vyjádření Ministerstva životního prostředí ze dne
18. 5. 2011 je v rozporu se zákonem č. 100/2001 Sb. Odvolací námitku dále konkretizovala
v rámci svého přípisu ze dne 23. 8. 2013 ve věci „Vyjádření k podkladům rozhodnutí“,
kde poukázala na to, že vyjádření Ministerstva životního prostředí ze dne 18. 5. 2011,
č. j. 38517/ENV/11 (na něž Magistrát hl. m. Prahy, odbor ochrany prostředí, ve svém vyjádření
ohledně posouzení vlivů na životní prostředí ze dne 26. 9. 2011,
č. j. S-MHMP 0725911/2011/OOPÚVI bez jakéhokoli dalšího odůvodnění pouze odkázal),
posuzuje odlišný záměr stavby bytového domu. Stěžovatelka naproti tomu nerozporuje žádná
konkrétní skutková zjištění, na základě nichž krajský soud učinil v souvislosti s předmětnou
žalobní námitkou závěr o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí; pouze obecně
konstatuje, že považuje způsob, jakým se s předmětnou námitkou vypořádal žalovaný,
za dostatečný. Nejvyšší správní soud sdílí přesvědčení krajského soudu o tom, že žalovaný
se pro závěr, že záměr nepodléhá posouzení vlivů na životní prostředí, spokojil s nedostatečnými
podklady a patřičně ho neodůvodnil, proto shledal tuto námitku stěžovatelky nedůvodnou.
[18] Dále stěžovatelka namítá nesprávné vypořádání devátého žalobního bodu. V něm brojila
žalobkyně proti tomu, že žalovaný bez odůvodnění odmítl přezkoumat závazné stanovisko
vodoprávního úřadu – Úřadu městské části Praha 7, které žalobkyně napadla podle §149
správního řádu z důvodu chybějícího inženýrsko-geologického průzkumu a dalších nedostatků
dokumentace pro územní řízení z hlediska technického řešení umístění stavby v záplavovém
území. Krajský soud se tímto žalobním bodem zabýval v odstavcích 51. až 53. napadeného
rozsudku a shledal jej důvodným. Konstatoval (srov. odstavec 53. napadeného rozsudku),
že „[v] souvislosti s touto odvolací námitkou se žalovaný v napadeném rozhodnutí vyjádřil toliko k námitce
chybějícího inženýrsko-geologického průzkumu a chybějícího průkazu o tom, že konstrukce stavby byla navržena
na mimořádné zatížení při povodni, což je s ohledem na vše shora uvedené zcela nedostatečné.“ Stěžovatelka
tvrdí, že žalobkyně předmětný důvod neuvedla ve svém odvolání, ale až v rámci svého vyjádření
k doplněným podkladům, jedná se podle ní tedy o pozdě uplatněný odvolací důvod
(resp. o rozšiřování odvolacích námitek), jímž se žalovaný nebyl povinen zabývat.
[19] Nejvyšší správní soud ve správním spise ověřil, že žalobkyně již v rámci odvolání
výslovně uvedla, že „[z] tohoto důvodu, tj. pro nedostatky DUR z hlediska technického řešení existence stavby
v záplavovém území, napadáme podle ust. §149 správního řádu závazné stanovisko ÚMČ Praha 7, odboru
výstavby a územního rozhodování ze dne 8. 8. 2011.“ Krajský soud proto správně shledal, že žalovaný
„pochybil, jelikož nepostupoval v souladu s §149 odst. 4 správního řádu a nepožádal nadřízený správní orgán
o přezkum stanoviska vodoprávního úřadu.“ Námitka stěžovatelky je nedůvodná.
[20] Za nepřípustné rozšiřování odvolacích námitek považuje stěžovatelka rovněž námitku
uvedenou v žalobě pod bodem č. 12, která spočívala v upozornění žalobkyně na neaktuálnost,
resp. vypršení platnosti stanovisek správců sítí, jež byla ve správním spise založena jako podklad
pro rozhodnutí. Žalovaný podle stěžovatelky nepochybil, když k této námitce nepřihlédl,
neboť žalobkyně žádnou námitku takového obsahu nevznesla do veřejného ústního jednání
a ani při něm [§89 odst. 1 stavebního zákona]; stěžovatelka je toho názoru, že toto pochybení
žalobkyně nelze zhojit až v rámci odvolacího řízení, a to navíc formou doplnění odvolání
po uplynutí odvolací lhůty.
[21] K této námitce Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud v napadeném rozsudku
nepřehlédl skutečnost, že žalobkyně namítla neplatnost stanovisek až ve svém vyjádření
k doplnění podkladů pro rozhodnutí ze dne 23. 8. 2013. Správně však uzavřel, že žalovaný byl
ve smyslu §90 písm. e) stavebního zákona i bez námitky žalobkyně povinen dohlédnout
na aktuálnost a platnost vydaných stanovisek správců sítí ke dni vydání napadeného rozhodnutí:
„[s]oud konstatuje, že přestože byly tyto námitky uvedeny nikoli v odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu
o umístění stavby, nýbrž ve vyjádření žalobce k podkladům pro rozhodnutí ze dne 23. 8. 2013, měl se k nim
žalovaný přinejmenším stručně vyjádřit; jednalo se totiž o jeden z předpokladů pro vyhovění žádosti o vydání
územního rozhodnutí o umístění stavby. K tomu, aby žalovaný mohl rozhodnutí o umístění stavby v odvolacím
řízení potvrdit, musela být souhlasná stanoviska správců sítí platná ke dni vydání rozhodnutí, což se však nestalo.
U stanovisek, jejichž platnost v průběhu odvolacího řízení vypršela (např. stanovisko Pražské teplárenské ze dne
10. 8. 2011, stanovisko UPC Česká republika a.s. ze dne 15. 8. 2011 aj.), proto mělo být požádáno
o prodloužení jejich platnosti, popř. podána zcela nová žádost o vydání souhlasného stanoviska. Žalovaný tedy
postupoval nezákonně, když navzdory upozornění žalobců nepřihlédl ke skutečnosti, že doba platnosti některých
stanovisek tvořících podklad pro rozhodnutí o umístění stavby již marně uplynula.“ Námitka stěžovatelky
je proto nedůvodná.
[22] Nejvyšší správní soud k výše uvedenému doplňuje, že se ve své judikatuře již opakovaně
zabýval otázkou, zda pravidlo, že žalobce je v žalobě oprávněn uvést i ty námitky, jež neuplatnil
ve správním řízení, lze vztáhnout i na případy, kdy procesní předpisy upravují zásadu koncentrace
(právě např. §89 odst. 1 stavebního zákona). Již v usnesení ze dne 26. 8. 2008,
č. j. 7 Afs 54/2007 - 62, přitom dospěl rozšířený senát k závěru, že je potřeba odlišovat „žalobní
námitky procesněprávního charakteru, jejichž uplatnění je limitováno ustanoveními o koncentraci správního řízení,
od námitek hmotněprávních, které nijak omezovat nelze. Jinak řečeno žalobce zajisté nemůže účinně zpochybňovat
zákonnost postupu žalovaného správního orgánu a vytýkat mu jako procesní vadu, že se nevypořádal
se skutečnostmi či právními námitkami, které ve správním řízení neuvedl nebo které uplatnil opožděně, může
však bez omezení namítat nesprávné právní posouzení věci, k němuž žalovaný svým postupem dospěl.“ Soulad
záměru se stanovisky dotčených orgánů posuzuje stavební úřad ex officio [§90 písm. e) stavebního
zákona]. Namítala-li tedy žalobkyně nesprávnost, respektive neaktuálnost stanovisek dotčených
orgánů, namítala nesprávné právní posouzení věci správními orgány a uplatnila tak námitku
hmotněprávního charakteru. Krajský soud by se takovou žalobní námitkou musel zabývat i tehdy,
kdyby ji žalobkyně poprvé uplatnila až v žalobě.
[23] Závěry uvedené v předchozím odstavci se plně vztahují také na námitku stěžovatelky
ohledně způsobu vypořádání třináctého žalobního bodu krajským soudem. Také zde obhajuje
stěžovatelka správnost postupu žalovaného (který námitku přešel s konstatováním, že rozšiřování
odvolacích námitek po uplynutí lhůty pro podání odvolání je nepřípustné), a to z důvodu
koncentrace správního řízení podle §89 odst. 1 stavebního zákona a obecnosti výhrad žalobkyně
vůči způsobu přezkoumání závazných stanovisek dotčených orgánů, které žalobkyně podle
stěžovatelky konkretizovala až po uplynutí odvolací lhůty. Nejvyšší správní soud tak konstatuje,
že krajský soud postupoval správně, když se předmětným žalobním bodem napadajícím
správnost přezkumu závazných stanovisek (tj. hmotněprávní námitkou žalobkyně) v napadeném
rozsudku věcně zabýval. Námitka je nedůvodná.
[24] Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje také se způsobem, jakým se krajský soud
vypořádal s patnáctým žalobním bodem. V něm žalobkyně brojila proti tomu, že žalovaný odmítl
vypořádat její námitky, které uplatnila ve vyjádření k doplněným podkladům rozhodnutí ze dne
23. 8. 2013. Krajský soud ve vztahu k této námitce správně uzavřel, že žalovaný měl povinnost
reagovat přinejmenším na vyjádření žalobkyně vztahující se k doplněným podkladům
pro rozhodnutí, popřípadě ke skutečnostem, jimiž se žalovaný musí zabývat z úřední povinnosti:
„z důvodu uplynutí odvolací lhůty nelze vyjádření žalobců k podkladům rozhodnutí a v něm uvedené námitky
považovat za odvolání ve smyslu §81 správního řádu; povinností žalovaného tak nebylo vypořádat se všemi v něm
uvedenými tvrzeními obdobně jako s odvolacími námitkami. Nepochybně šlo o prosté vyjádření účastníků řízení,
které jsou dle §36 správního řádu oprávněni činit až do vydání rozhodnutí. Soud nicméně uzavírá, že žalovaný,
jakožto odvolací správní orgán, měl reagovat přinejmenším na ta vyjádření žalobců, která se týkala doplněných
podkladů pro rozhodnutí (např. závazných stanovisek, o jejichž přezkum žalovaný nadřízené správní orgány
požádal) nebo která poukazovala na skutečnosti, jež by měl žalovaný zkoumat z úřední povinnosti (tj. případné
pozbytí platnosti stanovisek správců sítí).“ Ani tato námitka stěžovatelky proto není důvodná.
[25] V souvislosti s jedenáctým žalobním bodem, který se týkal nesouladu umístění stavby
a míry zastavění pozemku s urbanistickým a architektonickým charakterem prostředí a požadavky
na zachování pohody bydlení a zdravého životního prostředí [čl. 4 odst. 1 vyhlášky
č. 26/1999 Sb. hl. m. Prahy, o obecných technických požadavcích na výstavbu v hl. m. Praze
(dále jen „vyhláška o OTP“)], stěžovatelka namítá, že formulace předmětného odvolacího
důvodu žalobkyní byla toliko obecná (žalobkyně tuto námitku blíže rozvedla až v žalobě),
a způsob jeho vypořádání ze strany žalovaného proto dostál požadavkům na přezkoumatelnost
správního rozhodnutí.
[26] Podle čl. 4 odst. 1 vyhlášky o OTP „[p]ři umísťování staveb a jejich začleňování do území musí být
respektována omezení vyplývající z právních předpisů chránících veřejné zájmy a předpokládaný rozvoj území,
vyjádřený v územně plánovací dokumentaci, popřípadě v územně plánovacích podkladech. Umístění staveb a míra
zastavění pozemku musí odpovídat urbanistickému a architektonickému charakteru prostředí a požadavkům
na zachování pohody bydlení a zdravého životního prostředí. Umístěním stavby a jejím následným provozem nesmí
být nad přípustnou míru obtěžováno okolí, zejména v obytném prostředí a ohrožována bezpečnost a plynulost
provozu na přilehlých pozemních komunikacích a na dráhách.“
[27] Žalobkyně v odvolání spatřovala nesoulad záměru stavby s požadavky na umístění staveb
vyplývajícími z čl. 4 odst. 1 vyhlášky o OTP mimo jiné v tom, že „[u]misťovaná budova je svým
hmotovým uspořádáním odlišná od sousedních objektů, tj. obsahuje výrazné odlišující se prvky a svou hmotou
značně vystupuje nad rovnými střechami sousedních bytových činžovních domů,“ nebo že „[u]misťovaná stavba
zahuštěním zástavby vytváří rušivou dominantu, zastiňuje vedle stojící historické činžovní domy a šikmé řešení
střechy společně s jejím osázením zelení znamená destrukci architektonických a urbanistických hodnot historického
jádra Prahy.“
[28] Žalovaný v reakci na tuto námitku v napadeném rozhodnutí odkázal na text rozhodnutí
stavebního úřadu (str. 8) a dále dodal, že stavba podle jeho názoru „respektuje urbanistické řešení
okolí, protože navrhovaný bytový dům uzavírá klasický uliční prostor. Stavba je umísťována při nové uliční čáře
rozšířeného uličního prostoru ulice U Vody. Budova má jednoduchý obdélníkový půdorys o délce obdobné, jakou
mají stávající bytové domy na protější straně. Výšková úroveň hlavní římsy a celková výška budovy jsou přibližně
na stejné výškové úrovni, jako mají budovy na protilehlé straně ulice. Lze tedy shrnout, že záměr respektuje
charakter staveb v okolí a svým objemem navazuje na okolní zástavbu.“ V rámci vypořádání obsahově
obdobných odvolacích námitek ostatních odvolatelů dále také uvedl, že „[f]unkční využití
umisťované stavby je převážně pro bydlení a budova svým výškovým uspořádáním a objemem navazuje na stávající
bytovou zástavbu. Architektonický výraz objektu uplatňuje moderní prvky současné architektury. […] Hmotové
uspořádání dvou posledních podlaží evokuje ze strany ulice U Vody zastřešení šikmou střechou, která je v dané
lokalitě obvyklá. Počet podlaží není pro posuzování objemu stavby určující, je nutno vzít v úvahu, že výšková
úroveň hlavní římsy a celková výška umísťované stavby jsou přibližně na stejné úrovni, jako mají budovy
na protilehlé straně ulice.“
[29] Krajský soud shledal takové odůvodnění žalovaného nedostatečným
a nepřezkoumatelným, neboť „[j]ediným konkrétním údajem je výška umísťované stavby 24,5 metrů. Další
konkrétní údaje v odůvodnění napadeného rozhodnutí chybí a soud tak zjevně nemá podklady pro to, aby mohl
posoudit, zda námitka žalobce, že umísťovaný objekt existující budovy zcela převyšuje, je důvodná. Stejně tak
soud postrádá v napadeném rozhodnutí konkrétní posouzení objemu umisťované stavby a stávajících staveb,
tak aby byl podložen závěr žalovaného, že umisťovaná stavba svým objemem navazuje na okolní zástavbu. Soud
proto tak dospěl k závěru, že žalobou napadené rozhodnutí je v této části nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů.“
[30] Nejvyšší správní soud přisvědčuje námitce stěžovatelky v tom ohledu, že míra obecnosti
odůvodnění žalovaného v daném případě vyplývá jak z obecnosti odvolací námitky žalobkyně,
tak i z obecnosti znění čl. 4 odst. 1 vyhlášky o OTP. Žalovaný mohl bezesporu odůvodnit své
závěry o tom, že záměr stavby respektuje charakter staveb v okolí a svým objemem navazuje
na okolní zástavbu, podrobnější a exaktnější formou, ne pouze „přibližným“ srovnáním stavby
s okolní zástavbou. Takové posouzení je však s ohledem na formulaci čl. 4 odst. 1 vyhlášky
o OTP zjevně v případě každého stavebního záměru individuální, nejsou pro ně stanovena
jednoznačná kritéria – ta lze dovodit až z dalších konkrétních požadavků a normových hodnot
formulovaných v následujících ustanoveních vyhlášky o OTP a dále ze zvláštních právních
předpisů a z územně plánovací dokumentace, na něž tato vyhláška ve značné míře odkazuje.
[31] Jelikož odvolací námitka žalobkyně ohledně nesouladu záměru stavby čl. 4 odst. 1
vyhlášky o OTP byla poměrně obecná, nelze žalovanému v daném případě vytýkat míru
obecnosti, s jakou se s předmětnou námitkou vypořádal. Nejvyšší správní soud proto na rozdíl
od krajského soudu nespatřuje v daném ohledu takovou míru pochybení žalovaného, která
by vedla k závěru o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. S ohledem na jednoznačnou
důvodnost ostatních žalobních bodů, pro kterou krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil,
však nemá tento odlišný závěr Nejvyššího správního soudu vliv na zákonnost napadeného
rozsudku.
III. c) K námitce nevyrozumění možných osob zúčastněných na řízení
[32] Podle §34 odst. 2 s. ř. s. „[n]avrhovatel je povinen v návrhu označit osoby, které přicházejí v úvahu
jako osoby zúčastněné na řízení, jsou-li mu známy. Předseda senátu takové osoby vyrozumí o probíhajícím řízení
a vyzve je, aby ve lhůtě, kterou jim k tomu současně stanoví, oznámily, zda v řízení budou uplatňovat práva osoby
zúčastněné na řízení; takové oznámení lze učinit pouze v této lhůtě. Současně s vyrozuměním je poučí o jejich
právech. Obdobně předseda senátu postupuje, zjistí-li se v průběhu řízení, že je tu další taková osoba.“
[33] Podle §42 odst. 4 s. ř. s., „[j]e-li zřejmé, že doručování osobám zúčastněným na řízení bude
neúměrně zdlouhavé, nákladné, administrativně náročné anebo nemožné, zejména pro jejich velký počet nebo proto,
že je nelze jednotlivě určit, lze jim na základě opatření předsedy senátu doručit vyvěšením rozhodnutí nebo jiné
písemnosti na úřední desce soudu. Soud může též uveřejnit své rozhodnutí nebo jinou písemnost způsobem
umožňujícím dálkový přístup anebo na úřední desce obecního úřadu.“
[34] K námitce formálních nedostatků vyrozumění krajského soudu podle §34 odst. 2
s. ř. s ve spojení s §42 odst. 4 s. ř. s (dále také jen „vyrozumění“) spočívajících v absenci
vlastnoručního podpisu předsedkyně senátu, případně pracovnice soudní kanceláře, a absenci
výzvy k oznámení, zda budou adresáti vyrozumění uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení,
uvádí Nejvyšší správní soud následující: Ve spisu krajského soudu je pod číslem jednacím
5A 181/2013 - 164 založen dokument s názvem „Vyrozumění o probíhajícím řízení“ ze dne
3. 1. 2018, jímž krajský soud podle §34 odst. 2 s. ř. s. 1) vyrozumívá potenciální osoby
zúčastněné na řízení o tom, že je u něj vedena žaloba proti napadenému rozhodnutí; 2) poučuje
je o právech osob zúčastněných na řízení; 3) vyzývá adresáty (potenciální osoby zúčastněné
na řízení), aby ve lhůtě 15 dnů od doručení vyrozumění oznámili, zda budou v tomto řízení
uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. V záhlaví dokumentu je uveden údaj,
že vyrozumění bylo vyvěšeno dne 3. 1. 2018 a sejmuto dne 18. 1. 2018. V závěru dokumentu
je v podpisové části uvedeno jméno předsedkyně senátu JUDr. Evy Pechové s přídavkem „v. r.“,
dokument však není opatřen jejím podpisem.
[35] Nejvyšší správní soud k tomu konstatuje, že vyrozumění není rozhodnutím,
na něž by se vztahoval §53 a násl. s. ř. s., vlastnoruční podpis předsedkyně senátu proto není
v případě tohoto vyrozumění jeho zákonem požadovanou náležitostí. Navíc (jak v doplnění
kasační stížnosti ze dne 18. 5. 2019 sama poznamenala i stěžovatelka) je ve spisu krajského soudu
pod číslem listu 163 založen pokyn soudní kanceláři s datem 3. 1. 2018, aby postupem podle §42
odst. 4 s. ř. s., tedy vyvěšením na úřední desce soudu, zaslala zúčastněným osobám vyrozumění
o probíhajícím řízení. Tento pokyn je podepsaný předsedkyní senátu a opatřen razítkem
„vyvěšeno dne 3. 1 2018“. Pod číslem listu 166 je ve spisu založeno vyrozumění opatřené
razítkem soudu a podepsané pracovnicí soudní kanceláře. Stěžovatelka rovněž nemá pravdu
v tom, že vyrozumění neobsahuje výzvu k oznámení, zda budou adresáti vyrozumění uplatňovat
práva osoby zúčastněné na řízení - taková výzva je obsažena v třetím bodu vyrozumění. Námitka
týkající se formálních nedostatků vyrozumění proto není důvodná.
[36] Stěžovatelka má dále za to, že v nynější věci nebyly splněny podmínky pro to, aby mohl
krajský soud vyrozumět potenciální osoby zúčastněné na řízení prostřednictvím vyvěšení
oznámení na úřední desce podle §42 odst. 4 s. ř. s., případně tak mohl učinit pouze vůči části
těchto adresátů a některým osobám zúčastněným na řízení měl přípis doručit jednotlivě.
[37] Ustanovení §34 odst. 2 s. ř. s. předpokládá aktivní postup soudu při zjišťování okruhu
možných osob zúčastněných na řízení, a to i v případě, že žalobce tyto osoby v žalobě neoznačí.
Jestliže krajský soud nevyrozumí všechny potenciální osoby zúčastněné o probíhajícím řízení, tyto
nepoučí a nevyzve, aby oznámily, zda budou v soudním řízení práva osoby zúčastněné na řízení
uplatňovat, zatíží řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé
(srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2005, č. j. 1 As 39/2004 - 75,
publ. pod č. 1479/2008 Sb. NSS, ze dne 2. 5. 2007, č. j. 5 As 3/2007 - 68, ze dne 17. 1. 2014, č. j.
5 As 140/2012 - 22, či ze dne 9. 11. 2016, č. j. 2 As 256/2016 - 92). K takové vadě Nejvyšší
správní soud přihlédne z úřední povinnosti (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 23. 5. 2006, č. j. 8 As 32/2005 - 81, či rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 1. 2016, č. j. 7 Azs 301/2015 - 26, a ze dne 17. 1. 2014, č. j. 5 As 140/2012 - 22).
[38] Nejvyšší správní soud proto přisvědčuje stěžovatelce v tom ohledu, že postup doručení
vyvěšením na úřední desce podle §42 odst. 4 s. ř. s. je možné zvolit pouze v případě,
že doručování klasickým způsobem by bylo neúměrně zdlouhavé, nákladné, administrativně
náročné či nemožné, a to zejména pro velký počet účastníků či nemožnost jejich jednotlivého
určení. Nejvyšší správní soud ve své judikatuře již dříve vyjádřil přesvědčení, že doručení podle
§42 odst. 4 s. ř. s. je nezbytné využívat obezřetně a zpravidla jen v těch případech, kdy by snaha
doručit každé osobě zúčastněné na řízení vedla s velkou pravděpodobností k podstatnému
prodloužení délky řízení či dokonce skončení řízení fakticky znemožnila, nebo kdy by doručování
jednotlivým osobám zúčastněným na řízení bylo sice technicky bezproblémové a v reálném čase
proveditelné, avšak neúměrně finančně náročné (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 5. 8. 2010, č. j. 7 Afs 6/2010 - 201, publ. pod č. 2485/2012 Sb. NSS, na nějž odkazuje také
stěžovatelka; obdobně např. rozsudek ze dne 21. 12. 2017, č. j. 1 As 411/2017 - 37).
[39] V rozsudku č. j. 7 Afs 6/2010 - 201 se Nejvyšší správní soud zabýval také otázkou,
co se rozumí „velkým počtem účastníků“. Dospěl k závěru, že není možné pomocně aplikovat
úpravu ze správního řádu, kde je řízení s velkým množstvím účastníků výslovně upraveno v §144
a zakotveno, že v případě více než 30 účastníků lze doručovat písemnosti veřejnou vyhláškou,
neboť §42 odst. 4 s. ř. s. je vystavěn na materiálním kritériu složitosti doručování. Tu je vždy
třeba posuzovat ve vztahu k předmětu řízení a dále ve vztahu ke konkrétnímu postavení osob
zúčastněných na řízení. V případě, kterým se zabýval výše uvedený rozsudek Nejvyššího
správního soudu, se jednalo o 34 možných osob zúčastněných na řízení, přičemž Nejvyšší správní
soud judikoval, že takovou situaci není možné zásadně považovat za velký počet účastníků.
Uvedl, že „velkým počtem bude zpravidla nutno rozumět minimálně desítky, zpravidla však spíše stovky, osob
zúčastněných na řízení. Teprve u takového počtu dosáhne administrativní náročnost, a někdy také finanční
nákladnost, doručování jednotlivým osobám zúčastněným na řízení takové intenzity, že může výrazně ovlivnit
průběh řízení či jej neúměrně prodražit, a tedy ospravedlnit doručení vyvěšením na úřední desce soudu.“
[40] V posuzované věci jednal v územním řízení o umístění stavby stavební úřad
jako s účastníkem řízení s žadatelem (stěžovatelkou), obcí (Hlavní město Praha), Městskou částí
Praha 7 a dále s dvanácti dotčenými orgány. Všem těmto účastníkům doručoval stavební úřad
přímo, Městské části Praha 7 dále s žádostí o vyvěšení na úřední desce po dobu 15 dnů. Jako další
účastníky podle §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona identifikoval stavební úřad dalších
37 vlastníků sousedních pozemků či staveb, jejichž sídla, resp. místa pobytu, se nacházela pouze
v České republice, převážně v Praze. Ačkoli jde o počet hraniční, za těchto okolností a ve světle
výše citované judikatury nelze podle Nejvyššího správního soudu v dané věci konstatovat,
že by doručení vyrozumění klasickým způsobem bylo pro krajský soud neúměrně zdlouhavé,
nákladné, administrativně náročné či nemožné, a to zejména pro velký počet účastníků
či nemožnost jejich jednotlivého určení. Vzhledem k nutnosti ochrany práv osob zúčastněných
na řízení nebylo za takové situace vhodné, aby krajský soud vůči všem potenciálním osobám
zúčastněným na řízení přistoupil k doručování dle §42 odst. 4 s. ř. s.
[41] Nejvyšší správní soud proto posuzoval, zda tato vada mohla mít v dané věci za následek
nezákonnost rozsudku krajského soudu. Je třeba vzít v úvahu, že pravý důvod výzvy osobám,
které by potenciálně mohly být osobami zúčastněnými na řízení, je umožnit jim připojit se,
zjednodušeně řečeno, v soudním řízení na stranu žalobkyně, podle jejíhož přesvědčení nemělo
být umístění stavby nového bytového domu povoleno, nebo naopak svými vyjádřeními podpořit
stavebníka, tj. osobu, která o povolení umístění stavby žádá. Z povahy věci lze usuzovat,
že potřebu do soudního řízení vstoupit budou mít nejspíše osoby, jimž záměr z nějakého důvodu
vadí. K zásahu do jejich práv ovšem v tomto případě fakticky nemohlo dojít, neboť krajský soud
napadené rozhodnutí zrušil z několika důvodů, s nimiž se následně ztotožnil i Nejvyšší správní
soud. Na druhou stranu s ohledem na důvody, pro které krajský soud napadené rozhodnutí zrušil
(viz podrobně výše), nelze rozumně předpokládat, že by jakékoli vyjádření na podporu stanoviska
stěžovatelky (žadatelky o povolení umístění stavby) mohlo vést k zamítnutí žaloby. Proto v tomto
případě soud nepovažoval krajským soudem zvolený způsob doručení vyrozumění, který nebyl
pro všechny v úvahu přicházející osoby zúčastněné na řízení tím nejvhodnějším, za důvod
pro opětovné zrušení jeho rozsudku, jako to učinil v situaci, kdy potenciální osoby zúčastněné
na řízení nebyly vyrozuměny vůbec. Ostatně o žádosti o povolení umístění stavby bytového
domu bude správní řízení pokračovat, velmi pravděpodobně i na základě změněných
či aktualizovaných podkladů, takže osoby, jichž se záměr týká, budou mít příležitost své případné
konkrétní výhrady nebo naopak souhlasná stanoviska v plné míře uplatnit. Za takové situace
by opětovné zrušení rozsudku krajského soudu toliko pro tento procesní důvod bylo
formalistické a vedlo by pouze k prodloužení řízení o další měsíce či roky.
IV. Závěr a náklady řízení
[42] Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji v souladu s §110 odst. 1 poslední větou s. ř. s. zamítl.
[43] Stěžovatelka, která neměla v řízení úspěch, nemá ze zákona právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovanému žádné náklady
nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly, a proto mu je soud nepřiznává. Žalobkyni
v souvislosti s řízením o kasační stížnosti rovněž žádné náklady nevznikly, proto jí soud jejich
náhradu nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne ní opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 27. ledna 2021
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu