ECLI:CZ:NSS:2021:3.AS.296.2019:32
sp. zn. 3 As 296/2019 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce I. Z., zastoupeného
Mgr. Lenkou Vančurovou, advokátkou se sídlem Jablonec nad Nisou, Na Pláni 3794, proti
žalovanému Krajskému úřadu Libereckého kraje, se sídlem Liberec, U Jezu 642/2a, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci
ze dne 23. 7. 2019, č. j. 59 A 112/2018-52,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Městský úřad Frýdlant, odbor dopravy, žalobci rozhodnutím ze dne 3. 10. 2017,
č. j. MUF 1359/2017/OD/Bu/14, podle §29 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), nařídil, aby ve stanovené lhůtě
odstranil nepovolenou pevnou překážku z místní komunikace – dvě schránky na tisk umístěné
na X, na pozemku p. č. X v k. ú. X, připevněné k objektu č. p. X. Odvolání žalobce proti tomuto
rozhodnutí zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 14. 9. 2018, č j. OD 875/2018 KULK
75783/2018/280.9/Dv. Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu
v Ústí nad Labem – pobočce v Liberci, který ji shledal nedůvodnou a v záhlaví uvedeným
rozsudkem ji zamítl.
[2] Krajský soud konstatoval, že žalobce nezpochybňoval, že překážku tvořenou dvěma
schránkami na tisk v dotčeném prostoru umístil, ani to, že se tak stalo na místní komunikaci.
Svou argumentaci postavil na tom, že Městský úřad Frýdlant jako celek, včetně jeho odboru
dopravy, byl se záměrem žalobce umístit schránky obeznámen. Rovněž byl obeznámen
s tím, že Městský úřad Frýdlant, odbor stavebního úřadu a životního prostředí, státní památková
péče (dále též jen „orgán památkové péče“), vydal k záměru [kladné – pozn. NSS] závazné
stanovisko podle §14 odst. 3 zákona č. 20/1997 Sb., o státní památkové péči (dále jen
„památkový zákon“). Žalobce tak argumentoval vznikem legitimního očekávání, že je schránky
oprávněn umístit.
[3] Této argumentaci krajský soud nepřisvědčil. Zrekapituloval, že se žalobce na Městský
úřad Frýdlant obrátil nejprve e-mailem ze dne 26. 9. 2016, který výslovně adresoval odboru
stavebního úřadu. V tomto e-mailu uvedl, že potřebuje zajistit závazné stanovisko orgánu
památkové péče k užívání „beden“ na tisk. Daná zpráva byla v rámci Městského úřadu Frýdlant
interně přeposlána rovněž pracovnici odboru dopravy. Krajský soud konstatoval, že uvedenou
„prostou“ e-mailovou zprávu nelze považovat za žádost o vydání povolení k umístění pevné
překážky na pozemní komunikaci. Kromě toho, že byla adresována odboru stavebního úřadu,
se svým obsahem týkala závazného stanoviska, k jehož vydání je příslušný orgán památkové péče.
Krajský soud tak dospěl k závěru, že příslušnému odboru (tj. odboru dopravy) nelze vytýkat,
že danou e-mailovou zprávu neposoudil jako žádost o zahájení řízení o umístění pevné překážky.
[4] Krajský soud dále konstatoval, že žalobce požádal dne 27. 9. 2016 orgán památkové péče
o vydání závazného stanoviska [podle §14 odst. 3 památkového zákona – doplněno NSS].
Podaná žádost obsahově korespondovala dřívějšímu e-mailu. Dne 12. 10. 2016 orgán
památkové péče požadované stanovisko vydal. Krajský úřad Libereckého kraje [k odvolání města
Frýdlant – doplněno NSS] toto stanovisko potvrdil. Následně jej však dne 15. 8. 2017
ve zkráceném přezkumném řízení zrušilo Ministerstvo kultury. Ani žádost ze dne 27. 9. 2016
nelze podle krajského soudu posoudit jako žádost o povolení k umístění pevné překážky podle
zákona o pozemních komunikacích. Byla totiž adresována orgánu památkové péče a jejím
obsahem byla žádost o vydání závazného stanoviska podle památkového zákona
[5] Dále krajský soud uvedl, že ani případná neformální konzultace žalobce s pracovnicí
odboru dopravy by ničeho nezměnila na tom, že žalobce byl oprávněn schránky umístit pouze
na základě povolení k umístění pevné překážky vydaného silničním správním úřadem. Žalobce
však o zahájení takového řízení podle §29 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích nepožádal.
Umístěné schránky tak představovaly nepovolenou pevnou překážku podle §29 odst. 3 téhož
zákona a odbor dopravy proto byl žalobci oprávněn nařídit, aby tuto překážku odstranil.
[6] Krajský soud dále označil za nedůvodné námitky, v nichž žalobce argumentoval
tím, že schránky mohou být v dotčeném prostoru umístěny, neboť nebrání průchodu,
ani nepředstavují nebezpečí, a že se v okolí nachází obdobný mobiliář. Krajský soud konstatoval,
že posouzení takových námitek by bylo předmětem řízení o umístění pevné překážky.
[7] Za nepřiléhavý označil krajský soud odkaz žalobce na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008-100. Vysvětlil, že nynější případ je skutkově odlišný,
neboť daným rozsudkem byla řešena situace, kdy následné umístění dopravního značení bránilo
provozu řádně povolené a zkolaudované pily. V nynější věci však žalobci nic nebránilo,
aby silniční správní úřad požádal o zahájení řízení o vydání povolení k umístění pevné překážky;
to však žalobce neučinil. Krajský soud tak uzavřel, že závazné stanovisko orgánu památkové
péče, který umístění schránek posuzoval výhradně optikou památkového zákona, nemohlo
založit legitimní očekávání, jehož se žalobce dovolává.
[8] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[9] Stěžovatel namítá, že krajský soud nesprávně aplikoval zákon o pozemních komunikacích.
Uvádí, že schránky byly umístěny na fasádě domu, nikoliv na komunikaci. Z tohoto důvodu
neměl být ve věci vůbec aplikován zákon o pozemních komunikacích, nýbrž pouze památkový
zákon. Podle názoru stěžovatele tak řízení o odstranění překážky nemělo být vůbec zahájeno.
[10] Dále stěžovatel namítá, že krajský soud pochybil, aproboval-li postup správních orgánů,
který je v rozporu se správním řádem. Podle stěžovatele totiž napadeným rozhodnutím došlo
k faktické změně, případně k opomenutí, pravomocného povolení, které mu bylo vydáno podle
památkového zákona. Rozhodnutí orgánů památkové péče totiž založilo ve smyslu §48 odst. 2
správního řádu překážku věci pravomocně rozhodnuté. Řízení, z něhož vzešlo žalobou napadené
rozhodnutí, proto bylo podle stěžovatele zahájeno v rozporu s tímto ustanovením a rozhodnutí
správního orgánu I. stupně i žalovaného jsou z tohoto důvodu nicotná. Z týchž důvodů je podle
stěžovatele rozhodnutí žalovaného rovněž v rozporu se zásadou právní jistoty a ochrany práv
nabytých v dobré víře (§2 odst. 3 správního řádu).
[11] Právo umístit schránky na dům tedy bylo stěžovateli založeno bez dalšího pravomocným
rozhodnutím orgánu památkové péče. Ačkoliv se daný akt formálně nazýval závazné stanovisko,
jednalo se o konečné rozhodnutí, nikoliv o podkladový úkon. Z tohoto důvodů také stěžovatel
považuje za přiléhavý svůj odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Ao 3/2008-100,
jímž byl podle něho rovněž posuzován případ, kdy subjektu bylo vydáno povolení, které bylo
následně zmařeno rozhodnutím jiného správního orgánu. Stěžovatel je přesvědčen, že odbor
dopravy pochybil, nevzal-li existenci a důsledky tohoto aktu v úvahu.
[12] Stěžovatel dále argumentuje tím, že pokud by odbor dopravy žádosti podané dle §29
odst. 2 zákona o pozemních komunikacích nevyhověl, disponoval by stěžovatel dvěma platnými
rozhodnutími, která však byla protichůdná. Tvrzení krajského soudu, že mohl pořádat o vydání
povolení k umístění pevné překážky, proto považuje z tohoto důvodu za absurdní.
[13] Konečně stěžovatel uvádí, že pro posouzení věci není relevantní, že původně vydané
závazné stanovisko orgánu památkové péče bylo zrušeno ve zkráceném přezkumném řízení.
Důvodem k tomuto postupu bylo pouze to, že orgán památkové péče opomenul město Frýdlant
jako účastníka daného řízení. Stěžovatel je však přesvědčen, že jeho záměr není nikterak
v rozporu se zájmy památkové péče a nic tak nebrání tomu, aby mu bylo opětovně vydáno kladné
závazné stanovisko.
[14] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl, aby byla zamítnuta.
[15] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu podané
kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[16] Kasační stížnost není důvodná.
[17] Nejvyšší správní soud, shodně jako krajský soud, při posouzení věci vycházel
z ustanovení §29 zákona o pozemních komunikacích.
[18] Podle §29 odst. 2 tohoto zákona platí, že pevnou překážku lze umístit na pozemní
komunikaci pouze na základě povolení silničního správního úřadu vydaného po projednání
s vlastníkem dotčené pozemní komunikace a se souhlasem Ministerstva vnitra, jde-li o dálnici, v ostatních
případech se souhlasem Policie České republiky. Povolení lze vydat pouze za předpokladu, že nebude ohrožena
bezpečnost a plynulost silničního provozu a že žadatel o vydání povolení zajistí na svůj náklad všechna potřebná
opatření.
[19] Podle §29 odst. 3 téhož zákona dále platí, že pevné překážky, na jejichž umístění
nebylo vydáno povolení, jsou jejich vlastníci povinni odstranit na svůj náklad ve lhůtě
stanovené silničním správním úřadem . Po marném uplynutí stanovené lhůty je vlastník, popřípadě
správce dálnice, silnice nebo místní komunikace oprávněn odstranit pevnou překážku na náklady jejího vlastníka.
[20] Stěžovatel v řízení před správními orgány ani v řízení před krajským soudem po skutkové
stránce nikterak nerozporoval, že na fasádu jím vlastněného objektu č. p. X na náměstí X ve F.,
které tvoří městskou památkovou zónu, nechal připevnit dvě plechové schránky určené
k ukládání tiskovin. Schránky byly umístěny nad sebe k fasádě domu tak, že se nedotýkaly země
(nacházely se přibližně 70 cm nad zemí), vystupovaly však cca 57 cm do profilu komunikace –
chodníku (viz fotodokumentace na č. l. 3 správního spisu).
[21] Pokud jde o námitku, dle které v řešené věci nebylo vůbec namístě aplikovat zákon
o pozemních komunikacích, neboť sporné schránky byly umístěny na fasádě domu a nikoliv
na pozemní komunikaci, stěžovatel tento argument příliš nerozvedl. Lze však usuzovat, že jeho
podstatou je náhled stěžovatele, že sporné schránky z uvedeného důvodu vůbec nepředstavují
pevnou překážku na pozemní komunikaci ve smyslu §29 zákona o pozemních komunikacích.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel takovou argumentaci neuplatnil v žalobě, ač tak učinit mohl,
je tato námitka podle §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná. Nejvyšší správní soud proto pouze
na okraj konstatuje, že se správní orgány otázkou, zda jsou schránky, které se skutečně nedotýkají
samotné komunikace, překážkou, poměrně pečlivě zabývaly. Stěžovatele tak v tomto směru
postačí odkázat na vyjádření Policie ČR, Krajského ředitelství Policie Libereckého kraje ze dne
20. 2. 2017, založené na č. l. 5 správního spisu, vyžádané správním orgánem I. stupně, a dále
týmž správním orgánem vyžádané vyjádření Národního institutu pro integraci osob s omezenou
schopností pohybu a orientace České republiky, založené na č. l. 40 správního spisu.
[22] Stěžovatel dále argumentuje tím, že jsou napadená správní rozhodnutí v rozporu
s §48 odst. 2 a §2 odst. 3 správního řádu. Jakkoli se rovněž tato argumentace na prvý pohled jeví
jako nová, v žalobě neuplatněná, ve skutečnosti se v jádru jedná pouze o pokračování žalobní
argumentace. Její podstatou je přesvědčení stěžovatele, že mu již bylo umístění schránek
pravomocně povoleno aktem orgánu památkové péče, a že tento akt založil jeho legitimní
očekávání, že tak může učinit. Tento náhled stěžovatele je však mylný.
[23] Pro posouzení nynější věci je především bez významu skutečnost, že orgán památkové
péče vydal příslušný akt ze dne 12. 10. 2016, ve formě samostatného (správního) rozhodnutí
ve smyslu §67 správního řádu, tedy skutečnost že se nejedná o závazné stanovisko podle §149
správního řádu (k tomu, kdy má závazné stanovisko podle §14 památkového zákona povahu
samostatného rozhodnutí ve smyslu §67 správního řádu a kdy je vydáváno ve formě vymezené
v §149 správního řádu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2020,
č. j. 2 As 234/2020-21; citovaná rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Tato skutečnost ani není v nynější věci jakkoli sporná.
[24] Podstatné je, že orgán památkové péče žalobcův záměr spočívající v umístění sporných
schránek posuzoval výhradně z hlediska zájmů a hodnot chráněných památkových zákonem.
Právě to stěžovateli krajský soud přiléhavě vysvětlil zejména v odst. 13 a 14 napadeného
rozsudku. Ostatně, již orgán památkové péče ve svém rozhodnutí ze dne 12. 10. 2016 výslovně
uvedl, že „se v souladu [s] ust. §14 odst. 3 památkového zákona v závazném stanovisku vyjadřuje, [k tomu],
zda realizace prací související[ch] s osazením beden na tisk na fasádu domu […], je z hlediska zájmů
státní památkové péče přípustná […]“ (důraz doplněn NSS).
[25] Vzhledem k tomu, že stěžovatel schránky umisťoval jednak na průčelí domu
nacházejícího se v městské památkové zóně města Frýdlant, a současně tak, že výrazněji vyčnívaly
do prostoru nad pozemní komunikací (konkrétně nad chodník pro pěší), čímž vytvářely
překážku, byl si stěžovatel k uskutečnění svého záměru povinen vyžádat nejen závazné
stanovisko (rozhodnutí) orgánu památkové péče podle §14 odst. 3 památkového zákona,
ale současně rovněž povolení silničního správního úřadu podle §29 odst. 2 zákona o pozemních
komunikacích.
[26] Orgán památkové péče žalobcův záměr posuzoval z hlediska toho, zda odpovídá
současnému stavu poznání kulturně historických hodnot (§14 odst. 3 památkového zákona),
konkrétně zda nenarušuje kulturně historickou hodnotu objektu č. p. 98, a zda je v souladu s cíli
sledovanými vyhláškou ministerstva kultury č. 476/1992 Sb., o prohlášení území historických
jader vybraných měst za památkové zóny. Naproti tomu silničnímu správnímu úřadu v řízení
o povolení umístění pevné překážky na pozemní komunikaci náleží v souladu s §29 zákona
o pozemních komunikacích posoudit, zda nebude umístěním zamýšleného předmětu ohrožena
bezpečnost a plynulost provozu. Každé z uvedených řízení tak má samostatný (odlišný) předmět
a jsou v něm posuzovány odlišné otázky.
[27] Stěžovatel však o vydání povolení silničního správního úřadu podle §29 odst. 2
k umístění sporných schránek do prostoru pozemní komunikace vůbec nepožádal. V tomto
ohledu je bezpředmětná jeho argumentace, že ministerstvo kultury zrušilo rozhodnutí orgánu
památkové péče pouze z důvodu opomenutí města Frýdlant, jakožto účastníka daného řízení.
I pokud by dané rozhodnutí zrušeno nebylo, nemělo by to žádný vliv na závěr, že stěžovatel
umístil na pozemní komunikaci pevnou překážku, aniž by k tomuto postupu disponoval
povolením silničního správního úřadu podle §29 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích.
[28] Nedůvodný je rovněž argument, dle kterého nevyhověl-li by silniční správní úřad žádosti
stěžovatele o povolení umístění pevné překážky na pozemní komunikaci, disponoval
by stěžovatel dvěma stejně platnými a zcela opačnými rozhodnutími. Nejvyšší správní soud
nepopírá, že by mohl nastat stav, kdy by silniční správní úřad případné žádosti stěžovatele
nevyhověl, neboť by dospěl k závěru, že umístění sporných schránek narušuje bezpečnost
provozu (tj. zejména brání bezpečnému průchodu chodců). Tuto otázku ovšem krajský osud
neposuzoval (ani nemohl) a nečiní tak ani kasační soud. Vzhledem k tomu, že stěžovatel usiloval
o záměr, který mohl kolidovat s veřejnými zájmy a hodnotami, které chrání dva různé právní
předpisy, není nikterak absurdní, že realizace daného záměru vyžadovala (kladná) posouzení dvou
různých správních orgánů. Nutnost získat k určité činnosti kladná rozhodnutí vícero správních
orgánů není v praxi nikterak neobvyklá (viz příkladmo rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 5. 2021, č. j. 3 As 264/2019-44).
[29] Konečně Nejvyšší správní soud souhlasí s náhledem krajského soudu, že nyní
posuzovaný případ není srovnatelný s tím, který byl předmětem posouzení v rozsudku ze dne
7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008-100, publikovaném pod č. 1794/209 Sb., NSS. V daném rozsudku
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že z hlediska zákonnosti a přiměřenosti neobstojí opatření
obecné povahy – místní úprava provozu (dopravní značení), která bez jakéhokoliv racionálního
opodstatnění ve svém důsledku zásadně omezila provoz pily, ačkoliv rozhodnutí, kterým byla
daná pila zkolaudována, upravovalo mimo jiné i základní podmínky navážení kulatin do jejího
prostoru. V daném rozsudku se tak jednalo o situaci, kdy provozovatel pily získal veškeré správní
akty nezbytné k provozování zamýšlené činnosti, povolenou činnost po určitou dobu vykonával,
přičemž následně byl bez relevantního odůvodnění její další výkon omezen umístěním nového
dopravního značení (zákazu vjezdu). Oproti tomu v nynějším případě stěžovatel vůbec nezískal
veškeré akty správních orgánů, které vyžadoval jím zamýšlený záměr. Na tento náhled přitom
nemá žádný vliv skutečnost, že stěžovatel navzdory chybějícímu povolení silničního správního
úřadu svůj záměr fakticky realizoval.
[30] Nejvyšší správní soud tudíž uzavírá, že stěžovatel umístil do prostoru pozemní
komunikace pevnou překážku ve smyslu §29 zákona o pozemních komunikacích, aniž by si před
tím vyžádal povolení silničního správního úřadu podle §29 odst. 2 daného zákona. Krajský soud
proto nepochybil, aproboval-li rozhodnutí, kterým bylo stěžovateli podle §29 odst. 3 zákona
o pozemních komunikacích nařízeno, aby umístěnou překážku odstranil.
[31] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[32] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. srpna 2021
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu