ECLI:CZ:NSS:2021:3.AZS.113.2019:32
sp. zn. 3 Azs 113/2019 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: D. V. H., zastoupený
Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Brno, Příkop 8, proti žalované: Komise pro
rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem Praha 4, náměstí Hrdinů 1634/3, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 22. 2. 2019, č. j. 57 A
16/2018-31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím Ministerstva vnitra (dále jen „ministerstvo“) ze dne 23. 9. 2017,
č. j. OAM-17347-8/ZM-2017, byla podle §46 odst. 6 písm. b) ve spojení s §42g odst. 2 písm. a)
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zamítnuta žádost žalobce o vydání zaměstnanecké karty.
Odvolání proti tomuto rozhodnutí zamítla žalovaná rozhodnutím ze dne 5. 1. 2018,
č. j. MV-130095-9/SO-2017. Proti rozhodnutí žalované brojil žalobce žalobou u Krajského
soudu v Plzni, který ji shora uvedeným rozsudkem zamítl.
[2] Podstatou sporu mezi žalobcem a žalovanou bylo určení okamžiku vydání rozhodnutí
ministerstva. Žalobce totiž před tím, než dne 20. 10. 2017 toto rozhodnutí obdržel, podal žádost
o změnu obsahu žádosti o vydání zaměstnanecké karty z důvodu změny zaměstnavatele.
Vycházel z toho, že tak učinil ještě před vydáním rozhodnutí ministerstva; v takovém případě
by rozhodnutí ve věci vůbec nemohlo být vydáno.
[3] Pro posouzení této otázky vycházel krajský soud z následujícího skutkového stavu. Dne
29. 5. 2017 podal žalobce žádost o vydání zaměstnanecké karty. Rozhodnutí o této žádosti
ministerstvo vyhotovilo dne 23. 9. 2017 a téhož dne adresovalo Velvyslanectví ČR v Hanoji
prostřednictvím Ministerstva zahraničních věcí (dále jen „MZV“) žádost o doručení uvedeného
rozhodnutí žalobci. Z doručenky založené ve správním spise vyplývá, že tyto písemnosti byly
vypraveny dne 25. 9. 2017 a doručeny MZV následujícího dne. Na rozhodnutí o zamítnutí
žalobcovy žádosti bylo také vyznačeno „vypraveno dne 25. 9. 2017“. Podáním ze dne 2. 10. 2017
žalobce požádal o změnu obsahu žádosti o vydání zaměstnanecké karty a doložil, že jeho
zastoupení převzal advokát Mgr. Marek Sedlák. O této žádosti rozhodlo ministerstvo dne
6. 10. 2017 tak, že se změna žádosti nepovoluje, neboť pro povolení takové změny nejsou
splněny podmínky dle §41 odst. 8 správního řádu.
[4] Krajský soud odkázal na §169b odst. 2 zákona o pobytu cizinců, podle něhož cizinci,
který podal žádost o oprávnění k pobytu na zastupitelském úřadu, nebo jinému účastníku řízení,
kterému má být doručováno do místa doručení v cizině, se písemnost doručuje zpravidla
prostřednictvím zastupitelského úřadu. Zastupitelský úřad je podle §4 odst. 1 a 2 zákona
č. 150/2017 Sb., o zahraniční službě (dále jen „zákon o zahraniční službě) organizačním útvarem
MZV, a není tedy samostatnou organizační jednotkou. Ministerstvo proto postupovalo správně,
pokud rozhodnutí vyhotovené dne 23. 9. 2017 předalo k doručení Velvyslanectví České republiky
v Hanoji prostřednictvím MZV. Za den vydání rozhodnutí podle §71 odst. 2 písm. a) správního
řádu je pak třeba považovat 25. 9. 2017, kdy bylo rozhodnutí spolu s žádostí o doručení tohoto
rozhodnutí předáno MZV. Naopak není rozhodující, kdy bylo toto rozhodnutí předáno
zastupitelským úřadem provozovateli poštovních služeb ve Vietnamu, jak tvrdil žalobce. Tento
okamžik by byl rozhodující v případě, že by byla doručována písemnost vyhotovená přímo
zastupitelským úřadem.
[5] Žalobce tedy požádal o povolení změny obsahu žádosti až 11 dní po vydání rozhodnutí
a ministerstvo tak nepochybilo, pokud tuto žádost podle §41 odst. 8 správního řádu zamítlo.
Na tom nemůže ničeho změnit ani skutečnost, že ministerstvo nemělo při svém rozhodování
o žádosti o změnu obsahu žádosti k dispozici doručenku prokazující doručení prvoinstančního
rozhodnutí žalobci, neboť pro posouzení, zda lze účastníkovi umožnit změnu obsahu podání,
je rozhodný pouze okamžik vydání rozhodnutí.
[6] Krajský soud přisvědčil žalobci, že doba mezi vydáním rozhodnutí a jeho faktickým
doručením žalobci byla delší, tato okolnost však nemá pro posouzení včasnosti žádosti o změnu
obsahu žádosti o vydání zaměstnanecké karty žádný význam. Na zákonnost napadeného
rozhodnutí neměla vliv ani skutečnost, že ze správního spisu není zřejmé, kdy bylo žalobci
doručeno rozhodnutí ministerstva. I přesto, že ve správním spisu chybí doklad o doručení,
je z něj zřejmé, že žalobce se s prvoinstančním rozhodnutím seznámil, využil možnosti podat
proti němu odvolání a proti rozhodnutí o odvolání podal žalobu; z tohoto důvodu nemohl být
ani nijak krácen na právech.
[7] Proti tomuto rozsudku podává žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost, kterou opírá
o důvody podle §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[8] Stěžovatel namítá, že krajský soud nesprávně považoval zastupitelský úřad za organizační
složku MZV. Má za to, že podle §169b zákona o pobytu cizinců je zastupitelskému úřadu
svěřena pravomoc k doručování písemností, která je součástí jeho kompetence v rámci podání
žádosti. Zastupitelský úřad je tedy správním orgánem v kompetenčním smyslu, jak byl vymezen
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 11. 2017, č. j. 4 Azs 168/2017-15.
[9] Krajský soud také nezohlednil, že žalovaný nedodržel postup stanovený v §169b odst. 3
zákona o pobytu cizinců, podle něhož, nejde-li o písemnost vyhotovenou zastupitelským úřadem,
správní orgán, který písemnost vyhotovil, ji zašle příslušnému zastupitelskému úřadu. Citované
ustanovení nedává žalované možnost výběru, ale stanoví, že ji má zaslat přímo zastupitelskému
úřadu, nikoli MZV. I z tohoto ustanovení tedy plyne samostatnost zastupitelského úřadu jako
správního orgánu v materiálním smyslu.
[10] Stěžovatel má za to, že předáním stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí ve smyslu
§71 odst. 2 písm. a) správního řádu bylo v daném případě nutno rozumět okamžik jeho předání
zastupitelskému úřadu žalovanou; k tomu však doposud nedošlo. Ustanovení §71 správního
řádu má sloužit k ochraně účastníků řízení před nečinností správních orgánů, nikoli k ochraně
správních orgánů v případě, kdy je písemnost doručována měsíc po jejím vyhotovení. Opačný
přístup by dával prostor pro libovůli správních orgánů a stavěl by účastníky do právní nejistoty,
protože ačkoli bylo rozhodnutí již vydáno, nebylo jim doručeno. V důsledku toho by účastníci
nemohli činit další úkony ani uplatnit opatření proti nečinnosti podle §80 správního řádu,
neboť toto ustanovení se použije tehdy, nebylo-li vydáno rozhodnutí.
[11] Stěžovatel nesouhlasí ani s posouzením jeho námitek týkajících se absentujícího dokladu
o doručení rozhodnutí ministerstva. V této souvislosti poukazuje na §169b odst. 4 zákona
o pobytu cizinců, jímž je správnímu orgánu stanovena povinnost doručovat veřejnou vyhláškou,
pokud se do 4 měsíců ode dne odeslání písemnosti zastupitelským úřadem nevrátí doručovaná
písemnost ani doklad o převzetí. Podle §71 odst. 2 písm. c) správního řádu se v takovém případě
považuje za vydání rozhodnutí okamžik vyvěšení veřejné vyhlášky. K tomu však dosud nedošlo.
[12] K vydání rozhodnutí ve smyslu §71 odst. 2 písm. c) správního řádu došlo podle
stěžovatele až v případě doručování jeho písemného vyhotovení jeho zástupci. I kdyby ovšem
kasační soud shledal jako účinně předané písemné vyhotovení doručované prostřednictvím
zastupitelského úřadu, nemohlo k vydání rozhodnutí dojít dříve než předáním písemného
vyhotovení zastupitelskému úřadu. K předání písemného vyhotovení rozhodnutí
zastupitelskému úřadu ale nebylo zmocněno MZV, protože §169 odst. 3 zákona o pobytu
cizinců vyžaduje, aby je předal správní orgán, který rozhodnutí vyhotovil, tj. zde ministerstvo.
[13] Ve vyjádření ke kasační stížnosti se žalovaná ztotožnila s názorem krajského soudu
a odkázala na své vyjádření k žalobě a obsah správního spisu.
[14] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu podané
kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Co se týče prvního okruhu kasačních námitek, Nejvyšší správní soud se neztotožnil
se stěžovatelem, že jediným přípustným způsobem vypravení, potažmo doručování rozhodnutí
ministerstva ve věci žádosti o zaměstnaneckou kartu bylo jeho zaslání přímo zastupitelskému
úřadu postupem podle §169b odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Ustanovení §169b zákona
o pobytu cizinců je ustanovením speciálním ve vztahu k §19 a §22 správního řádu, jež pro účely
vyřizování agend v působnosti zákona o pobytu cizinců upravuje zvláštní způsob doručování
do ciziny. Podle §169b odst. 2 tohoto zákona se cizinci, který podal žádost o oprávnění k pobytu
na zastupitelském úřadu, nebo jinému účastníku řízení, kterému má být doručováno do místa doručení v cizině,
se písemnost doručuje zpravidla prostřednictvím zastupitelského úřadu. Konkrétní mechanismus
při doručování písemností do ciziny prostřednictvím zastupitelského úřadu stanoví §169b odst. 3
citovaného zákona, podle něhož nejde-li o písemnost vyhotovenou podle tohoto zákona zastupitelským
úřadem, správní orgán, který písemnost vyhotovil, ji zašle příslušnému zastupitelskému úřadu zpravidla
v elektronické podobě, je-li to technicky možné. Zastupitelský úřad provede z moci úřední autorizovanou konverzi
dokumentu a doručuje dokument v listinné podobě, který je výstupem autorizované konverze dokumentu.
Stěžovateli lze přisvědčit toliko v tom, že doručování písemností vydaných v režimu zákona
o pobytu cizinců se má zpravidla dít přímo prostřednictvím příslušného zastupitelského úřadu
(tj. mělo by se jednat o převažující postup), a to zpravidla v elektronické podobě. V tomto ohledu
je třeba korigovat názor krajského soudu, který dovodil, že při doručování prostřednictvím
zastupitelského úřadu podle §169b odst. 2 a 3 zákona o pobytu cizinců se písemnost zasílá nikoli
přímo zastupitelskému úřadu, ale prostřednictvím MZV. Tak tomu není, neboť §169b odst. 3
tohoto zákona (je-li pro doručování využíván) skutečně hovoří pouze o zaslání příslušnému
zastupitelskému úřadu (bez dalšího). Toto dílčí pochybení krajského soudu však nemá vliv
na zákonnost jeho rozhodnutí, protože krajský soud i přesto dospěl ke správnému závěru
ohledně určení okamžiku vydání prvoinstančního rozhodnutí, jak bude rozvedeno níže. Za této
situace lze nesprávné dílčí závěry krajského soudu korigovat právním názorem vysloveným
v rozsudku kasačního soudu, aniž by bylo rozhodnutí krajského soudu zrušeno (viz usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007-75,
č. 1865/2009 Sb. NSS; rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[17] Na druhou stranu, jakkoli lze doručování elektronických dokumentů přímo
prostřednictvím zastupitelského úřadu označit za postup standardní, nejedná se o způsob jediný.
Znění shora citovaných ustanovení totiž nevylučuje ani postup jiný, což zákonodárce vyjádřil
slovy „zpravidla“. Nedoručuje-li tedy správní orgán speciálním postupem podle §169b odst. 2 a 3
zákona o pobytu cizinců, uplatní se obecný způsob doručování upravený ve správním řádu. Podle
§22 tohoto zákona adresátům, kteří se zdržují v cizině nebo jejichž sídlo nebo pobyt, popřípadě jiná adresa
pro doručování podle §19 odst. 4 je v cizině, lze doručit prostřednictvím provozovatele poštovních služeb nebo
prostřednictvím příslušného orgánu státní správy pověřeného k doručování písemností do ciziny. Správní orgán
má tedy v tomto případě na výběr, zda písemnost zašle poštovní přepravou přímo na adresu
účastníka v zahraničí nebo zda ji doručí státnímu orgánu pověřenému doručováním do ciziny.
[18] Příslušnost orgánu oprávněného k doručování do ciziny lze dovodit ze zákona
č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky
(dále jen „kompetenční zákon“) a zákona o zahraniční službě. Podle §6 odst. 3 písm. b)
kompetenčního zákona MZV zajišťuje ochranu práv a zájmů České republiky […] v zahraničí. Uvedená
kompetence spadá do souboru činností souhrnně nazývaných jako zahraniční služba [viz §2
písm. a) zákona o zahraniční službě]; ta je v souladu s posledně citovaným
ustanovením vykonávána v MZV, a to buď jako služba v zahraničí, nebo jako služba v ústředí
[§2 písm. b) a c) citovaného zákona]. Součást zahraniční služby tvoří podle §2 písm. d) a §11
odst. 3 tohoto zákona konzulární služba, jejíž okruh věcné působnosti je vymezen v §16 odst. 1
téhož zákona. Vykonává-li MZV konzulární službu jako službu v zahraničí, činí
tak prostřednictvím zastupitelských úřadů, jakožto organizačních útvarů zřízených za účelem
plnění úkolů služby v zahraničí (§4 odst. 1 zákona o zahraniční službě). Pozice zastupitelských
úřadů v organizační struktuře MZV odpovídá postavení odboru (§6 nařízení vlády č. 92/2015 Sb., o pravidlech pro organizaci služebního úřadu). Mezi úkoly, které zastupitelský úřad
(jakožto odbor MZV svého druhu) plní v rámci konzulární služby v zahraničí, pak spadá mimo
jiné i doručování písemností v zahraničí a provádění důkazů [§16 odst. 1 písm. j) zákona o zahraniční
službě].
[19] Z výše nastíněné právní úpravy tedy plyne, že orgánem státní správy pověřeným
k doručování písemností do ciziny podle §22 správního řádu je (s výhradou možné speciální
úpravy, která by pro specifické případy pověřila doručováním i jiné orgány) MZV, které k tomuto
účelu využívá své specifické organizační útvary – zastupitelské úřady. Není proto správný
ani stěžovatelův názor, že zastupitelský úřad při provádění takového doručování vystupuje jako
správní orgán v materiálním smyslu. Nejvyšší správní soud si je vědom stěžovatelem
odkazovaného rozsudku č. j. 4 Azs 168/2017-15, jeho závěry však na nyní projednávanou
věc nelze vztáhnout. V tomto rozhodnutí se kasační soud zabýval případem stěžovatelky,
která se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem domáhala nahlédnutí do spisu vedeného
Velvyslanectvím ČR v Hanoji v řízení o udělení krátkodobého víza, k jehož vedení byl příslušný
tento zastupitelský úřad. Kasační soud v této souvislosti dovodil, že zastupitelský úřad vystupuje
jako správní orgán v řízeních, která je podle zákona příslušný vést, bez ohledu na to, zda je mu
takové postavení explicitně přiznáno. Podstatným rozdílem nyní projednávaného případu oproti
věci souzené pod sp. zn. 4 Azs 168/2017, je, že orgánem příslušným vést řízení o žádosti
stěžovatele o zaměstnaneckou kartu bylo ministerstvo [§165 písm. n) zákona o pobytu cizinců],
nikoli zastupitelský úřad. Působí-li zastupitelský úřad ve fázi doručování rozhodnutí ministerstva,
vystupuje zde toliko jako organizační útvar orgánu pověřeného k doručování písemností
do ciziny – MZV. V tomto případě tedy zastupitelský úřad nevystupuje v postavení správního
orgánu, neboť nikterak nezasahuje do práv adresáta písemnost (není v tomto směru vybaven
žádnými pravomocemi), ale jen technicky zajišťuje doručení písemnosti vydané orgánem státní
správy.
[20] Optikou výše uvedených závěrů hodnotil Nejvyšší správní soud postup ministerstva
při vypravení a doručování rozhodnutí o žádosti o zaměstnaneckou kartu. Ze správního spisu
se podává, že předmětné rozhodnutí, vyhotovené dne 23. 9. 2017, zaslalo ministerstvo dne
25. 9. 2017 poštovní přepravou na adresu MZV s dodatkem „pro Velvyslanectví ČR v Hanoji “
a připojilo k němu žádost o doručení listiny, č. j. OAM-17347-9/ZM-2017, v níž požádalo MZV
o doručení tohoto rozhodnutí stěžovateli na adresu ve Vietnamu; s tím koresponduje také
doložka „Vypraveno dne 25. 9. 2017“, vyznačená v záhlaví tohoto rozhodnutí. Uvedený postup
zcela odpovídá pravidlům pro doručování stanoveným v §19 odst. 1 větě první správního řádu
a §22 správního řádu ve spojení s §2 písm. d), §4 odst. 1 a §16 odst. 1 zákona o zahraniční
službě, neboť ministerstvo předmětné rozhodnutí postoupilo MZV, jakožto orgánu pověřenému
k doručování písemností do ciziny, které jej realizuje prostřednictvím svého organizačního
útvaru. Namísto speciálního způsobu doručování upraveného v §169b odst. 2 a 3 zákona
o pobytu cizinců, tedy využilo obecný postup podle správního řádu, který není citovaným
ustanovením nikterak vyloučen. Nelze tak akceptovat názor, že by k vydání rozhodnutí mělo dojít
teprve okamžikem předání písemnosti provozovateli poštovních služeb ve Vietnamu, jak tvrdil
stěžovatel v odvolání i žalobě.
[21] Pokud jde dále o kasační argumentaci ve které stěžovatel namítá, že (i) vydáním rozhodnutí
je třeba rozumět zaslání jeho písemného vyhotovení zastupitelskému úřadu, neboť jiný přístup
by otevíral prostor pro libovůli a nečinnost správních orgánů, respektive že (ii) k vydání
rozhodnutí mohlo dojít teprve doručením jeho písemného vyhotovení zástupci stěžovatele,
zde je nutno upozornit, že stěžovatel v žalobě prezentoval pouze jediný náhled na okamžik
vydání rozhodnutí ministerstva, a to den, kdy bylo rozhodnutí zastupitelským úřadem předáno
provozovateli poštovních služeb ve Vietnamu, tj. 19. 10. 2017 (viz strana 2 bod 2 žaloby).
Argumentaci, že rozhodnutí mělo být vydáno dnem jeho zaslání zastupitelskému úřadu
ministerstvem, respektive dnem zaslání právnímu zástupci, stěžovatel poprvé uplatnil až v kasační
stížnosti, ačkoli mu nic nebránilo uplatnit ji již v žalobě. Z pohledu kasačního řízení se tedy jedná
o námitky nové, a tudíž nepřípustné (viz §104 odst. 4 s. ř. s. a §109 odst. 5 s. ř. s.).
[22] Stěžovatel správním orgánům také vytýkal, že mu rozhodnutí bylo doručováno až téměř
měsíc po jeho vyhotovení a poukazoval na nebezpečí průtahů a libovůle. K této námitce
se přiléhavě vyjádřil již krajský soud v tom smyslu, že ačkoli doba mezi vyhotovením zamítavého
rozhodnutí ministerstva a jeho doručením na stěžovatelovu adresu ve Vietnamu byla poněkud
delší, nemá tato skutečnost na posouzení stěžejní právní otázky, tj. okamžiku vydání rozhodnutí
a včasnosti žádosti o povolení změny obsahu žádosti o zaměstnaneckou kartu, žádný vliv.
S tímto názorem se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje.
[23] Konečně stěžovatel rozporoval názor krajského soudu, dle kterého byla absence dokladu
o doručení rozhodnutí ministerstva z pohledu určení okamžiku jeho vydání irelevantní;
stěžovatel poukazoval na povinnost správního orgánu zveřejnit písemnost, popřípadě oznámení
o možnosti ji převzít podle §169b odst. 4 zákona o pobytu cizinců, nevrátí-li se do 4 měsíců
doručovaní písemnost nebo doklad o jejím doručení. K tomu Nejvyšší správní soud ve shodě
s krajským soudem upozorňuje, že okamžik vydání rozhodnutí (§71 odst. 2 správního řádu) nelze
zaměňovat s okamžikem jeho doručení. Pro posouzení splnění podmínek pro povolení změny
obsahu žádosti o vydání zaměstnanecké karty, a v konečném důsledku i pro posouzení, zda bylo
možné zamítnout původní žádost o zaměstnaneckou kartu, bylo zapotřebí určit okamžik
vydání rozhodnutí ve věci původní žádosti. Toto rozhodnutí bylo, jak shora uvedeno, vydáno
dne 25. 9. 2017 a zástupci stěžovatele bylo doručeno dne 6. 10. 2017 (viz doručenka
s č. j. OAM-17347-12/ZM-2017 založená ve správním spisu); stěžovatel uvádí, že rozhodnutí
obdržel dne 20. 10. 2017. Podmínky pro vyvěšení předmětného rozhodnutí ve smyslu
§169b odst. 4 zákona o pobytu cizinců tedy nebyly splněny.
[24] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná. Za podmínek vyplývajících z ustanovení §110 odst. 1 in fine s. ř. s.
ji proto rozsudkem zamítl.
[25] O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu §60 odst. 1, věty první s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti procesně
neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. Pokud jde o procesně úspěšného
účastníka – žalovanou, v jejím případě nebylo prokázáno, že by jí v souvislosti s tímto řízením
vznikly náklady, které by překročily rámec běžné úřední činnosti. Nejvyšší správní soud
proto rozhodl tak, že se jí náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. června 2021
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu