ECLI:CZ:NSS:2021:3.AZS.115.2020:44
sp. zn. 3 Azs 115/2020 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: T. A., zastoupen JUDr.
Matějem Šedivým, advokátem se sídlem Praha, Václavské náměstí 21, proti žalované: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, sídlem Praha, nám. Hrdinů 1634/3, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v
Liberci ze dne 2. 4. 2020, č. j. 59 A 97/2019 – 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Žalobce pobýval na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému pobytu
za účelem podnikání – OSVČ s platností od 14. 1. 2017 do 13. 1. 2019. Dne 19. 12. 2018 podal
žádost o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, kterou následně
doplnil o nezbytné náležitosti. V návaznosti na to správní orgán I. stupně v souladu
§44a odst. 13 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) výzvou ze dne 1. 4. 2019, která neměla
formu usnesení, vyzval žalobce, aby se dostavil ke správnímu orgánu v desetidenní lhůtě
za účelem pořízení biometrických údajů, a současně jej poučil o zastavení řízení v případě,
že se nedostaví. Výzvu se nepodařilo doručit osobně žalobci, proto mu byla v souladu
s §169a zákona o pobytu cizinců doručena veřejnou vyhláškou. Žalobce se ve stanovené lhůtě
nedostavil ani nesdělil důvod, který mu v tom bránil, proto správní orgán I. stupně následně
řízení zastavil s tím, že žalobce se nedostavil na výzvu podle §44 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
[2] Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal žalobce odvolání, o němž žalovaná
rozhodla dne 10. 10. 2019 pod č. j. MV-116964-4/SO-2019. Uvedla, že výzva ze dne 1. 4. 2019
byla výzvou podle §44a odst. 13 zákona o pobytu cizinců, neboť se v daném případě jedná
o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, nikoliv o vydání nového
povolení k dlouhodobému pobytu podle §44 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Proto v uvedeném
smyslu přistoupila ke změně výroku prvostupňového rozhodnutí. V ostatním napadené
rozhodnutí potvrdila s tím, že neshledala důvodnou námitku žalobce, podle které měla být výzva
učiněna ve formě usnesení.
[3] Rozhodnutí žalované napadl žalobce žalobou u Krajského soudu v Ústí
nad Labem - pobočky v Liberci (dále jen „krajský soud“), který ji rozsudkem specifikovaným
v záhlaví zamítl. Stejně jako žalovaná se neztotožnil s názorem žalobce, že na výzvu správního
orgánu I. stupně ze dne 1. 4. 2019 se vztahuje §39 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
a lhůta v ní stanovená proto musí být určena formou usnesení, vůči kterému je přípustný opravný
prostředek. Krajský soud k tomu uvedl, že výzva k osobnímu dostavení se na ministerstvo
ve smyslu §44a odst. 13 zákona o pobytu cizinců se svou povahou nejvíce blíží předvolání
dle §59 správního řádu a v jistém smyslu i výzvě k odstranění vad žádosti podle
§45 odst. 2 správního řádu. V případě těchto povahově blízkých institutů přitom správní řád
formu usnesení, proti němuž by bylo přípustné odvolání, nepředpokládá, z čehož vychází také
správní judikatura (odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2016,
č. j. 5 Azs 115/2016 – 34). V případě obecného určení lhůty k provedení úkonu podle
§39 odst. 1 správního řádu zákon formu usnesení skutečně stanoví, nicméně v posuzovaném
případě je situace jiná, neboť výzva dle §44a odst. 13 zákona o pobytu cizinců je svébytným
institutem, jejž měl správní orgán I. stupně povinnost užít. Krajský soud dodal, že podle jeho
názoru by forma usnesení byla v daném případě dokonce nevhodná, protože jde o ryze procesní
úkon, jímž se upravuje vedení řízení, a v jehož případě by připuštění odvolání mohlo zcela mařit
řízení. Krajský soud je toho názoru, že i přes nemožnost odvolat se proti předvolání není
v souladu s §59 správního řádu upřena účastníkům možnost se předvolání určitým způsobem
bránit, například žádostí o odročení jednání. Obdobná je situace v případě výzvy k dostavení
se dle §44a odst. 13 zákona o pobytu cizinců. Správní orgán I. stupně sice žalobce nevyzval
k dostavení se v konkrétní den a hodinu, nicméně stanovení delšího časového úseku, v němž byl
žalobce oprávněn se dostavit, lze považovat za benevolentnější. Smysl výzvy je přitom ve všech
ohledech totožný s předvoláním, neboť nejde o stanovení lhůty k provedení jakéhokoli
úkonu, nýbrž právě a jen k osobnímu dostavení se účastníka řízení ke správnímu orgánu.
Obdobně jako v případě předvolání byl žalobce ve výzvě ze dne 1. 4. 2019 v souladu
s §169r odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců poučen, že je oprávněn sdělit závažné důvody,
které mu brání v dostavení se. Pokud by tak žalobce učinil, jistě by nemohlo dojít k zastavení
řízení podle uvedeného ustanovení.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“). V ní navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek a případně
i rozhodnutí žalované zrušil a věc vrátil příslušnému orgánu k dalšímu řízení.
[5] Stěžovatel považuje napadený rozsudek za nezákonný, protože krajský soud podle jeho
názoru namísto striktní právní interpretace ustanovení zákona „sklouzává“ k vlastnímu pohledu
na praktičnost, v důsledku čehož i přes zjevnou nezákonnost postupu správních orgánů dochází
k závěru, že jsou napadená rozhodnutí zákonná. Stěžovatel setrval na svém názoru, že smyslem
výzvy podle §44 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je poskytnutí časového prostoru žadateli
k tomu, aby provedl správní úkon, respektive se účastnil na jeho provedení. Zákon
již nestanovuje formu, kterou má správní orgán předmětného cíle dosáhnout. Podle stěžovatele
se však nabízejí toliko dvě varianty postupu, a to buď předvolání dle §59 správního řádu, podle
kterého se má žadatel dostavit konkrétního dne a času na konkrétní místo, anebo určení lhůty
k tomu, aby se dostavil k provedení úkonu, a to kdykoli v době trvání této lhůty. Pokud tedy
správní orgán neurčuje fixní termín úkonu, dává účastníkovi lhůtu, aby sám konal, a na takovou
výzvu se tedy vztahuje obecné ustanovení §39 správního řádu. Usnesení o zastavení řízení
je přitom odvozeno toliko od výzvy, která svým obsahem není předvoláním, nýbrž poskytuje
žadateli lhůty k tomu, aby se účastnil úkonu, a je tedy činěna v nezákonné formě.
[6] Stěžovatel dodal, že se neztotožňuje „s odkazovaným rozhodnutím zdejšího soudu
sp. zn. 5 A 169/2015“ (pozn. soudu - na toto rozhodnutí odkazovala žalovaná ve vyjádření
k žalobě a krajský soud se s jeho obsahem neztotožnil), podle kterého chybně zvolený procesní
postup nemusí nutně vést ke zkrácení práv účastníka správního řízení. Stěžovatel je toho názoru,
že pokud mu byla lhůta určena toliko formou přípisu, tak ji nemohl nikterak napadat, pročež byl
zkrácen na svých právech, tj. na právu řádného opravného prostředku. Procesní právo na podání
opravného prostředku může být dle stěžovatele používáno k nejrůznějším účelům, přičemž může
být použito i k obstrukčním cílům, avšak i takovéto počínání účastníka řízení je v souladu s jeho
právy. Požadavek na hospodárnost řízení totiž není nadřazen právům účastníka řízení, notabene
za situace, kdy zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí byla porušena ještě v době před výzvou
k účasti na pořízení biometrických údajů.
[7] Žalovaná ke kasační stížnosti pouze stručně uvedla, že odkazuje na své rozhodnutí
a na odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu, s jehož závěry souhlasí. Navrhla,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu námitek uplatněných
v podané kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.). Dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
[9] Fakticky jedinou námitkou, kterou stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil, je nesouhlas
s posouzením právní formy, kterou byla učiněna výzva ze dne 1. 4. 2019, ze strany krajského
soudu. Podle stěžovatele se jedná o výzvu, která svým obsahem není předvoláním, nýbrž dává
účastníkovi lhůtu, aby sám konal, a tedy se na ni vztahuje obecné ustanovení §39 správního řádu.
S tímto názorem se Nejvyšší správní soud, stejně jako krajský soud a žalovaná, neztotožnil.
[10] Úvodem je nutno poznamenat, že stěžovatel v kasační stížnosti nesprávně argumentuje
směrem k výzvě podle §44 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, která však není předmětem
tohoto řízení. Nicméně Nejvyšší správní soud tuto nepřesnost pominul vzhledem ke skutečnosti,
že se jí dopustil i správní orgán I. stupně ve výroku svého rozhodnutí, jehož příslušná část byla
opravena až v rozhodnutí o odvolání stěžovatele.
[11] V souladu s §44a odst. 13 zákona o pobytu cizinců platí, že splňuje-li cizinec podmínky
pro prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, je povinen se na výzvu osobně dostavit na ministerstvo
ke zpracování údajů nezbytných pro vydání průkazu o povolení k pobytu, a to včetně pořízení biometrických údajů
cizince a jeho podpisu, který je určen k jeho dalšímu digitálnímu zpracování; podpis se nepořídí, pokud cizinci
v jeho provedení brání těžko překonatelná překážka (podtržení doplněno).
[12] Již ze samotného znění citovaného ustanovení je podle názoru Nejvyššího správního
soudu na první pohled a bez pochyby patrné, že se jedná o výzvu k osobnímu dostavení
se na ministerstvo, tedy o výzvu svojí povahou obdobnou předvolání, jak správně uvedl krajský
soud. V citovaném ustanovení je sice dále stanoven i účel, za kterým se má účastník řízení
na ministerstvo dostavit, nicméně tuto skutečnost nelze chápat v tom smyslu, jak to činí
stěžovatel, tedy že se jedná o stanovení lhůty k tomu, aby účastník řízení sám něco konal. Nelze
pomíjet rozdíl mezi uložením povinnosti se dostavit, byť za konkrétním účelem, a poskytnutím
přiměřené lhůty k úkonu účastníka řízení, který musí učinit samostatně (například odstranění vad
jím podané žádosti).
[13] Na tom podle názoru Nejvyššího správního soudu nic nemění ani skutečnost, že správní
orgán I. stupně formuloval v projednávané věci výzvu takovým způsobem, že poskytl stěžovateli
konkrétní časové rozmezí, ve kterém se může na ministerstvo dostavit. Tento postup správního
orgánu I. stupně lze považovat za vstřícný krok vůči stěžovateli v tom smyslu, že mu poskytl delší
časový úsek a umožnil mu tak svoji povinnost osobní přítomnosti flexibilně splnit v jemu
vyhovujícím čase v rámci zvoleného časového úseku. Nelze jej však převracet tak, že pokud
správní orgán neurčil stěžovateli konkrétní moment (tzn. přesné datum a čas), kdy se má dostavit,
nejedná se již o výzvu k dostavení se, nýbrž o určení lhůty k provedení konkrétního úkonu.
Jak bylo již zmíněno výše, ustanovení §39 správního řádu slouží jiným účelům,
než §44a odst. 13 zákona o pobytu cizinců. Zmíněným ustanovením správního řádu se účastníku
řízení stanovuje přiměřená lhůta, ve které má on osobně provést nějaký konkrétní úkon. Situaci,
kdy se má účastník dostavit ke správnímu orgánu, byť za konkrétním účelem, je nutno odlišovat
od samotného „provedení úkonu“ ve smyslu §39 správního řádu.
[14] Stejně tak se nelze dovolávat aplikace §39 správního řádu (případně §59 správního řádu)
na projednávanou věc toliko z toho důvodu, že zákon o pobytu cizinců nestanovuje
pro předmětnou výzvu nějakou konkrétní formu. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským
soudem, že výzva podle §44a odst. 13 zákona o pobytu cizinců je svébytným institutem, který
je správní orgán v dané situaci povinen aplikovat. Skutečnost, že v citovaném ustanovení není
přesně určena forma, kterou má být výzva učiněna, nelze automaticky považovat za nedostatek
právní úpravy, pro který by pro její stanovení bylo nutno využívat obecných ustanovení
správního řádu. Svědčí spíše o tom, že se jedná o méně formální procesní postup, při němž
je ponecháno na úvaze a možnostech správního orgánu, jakou formou termín pro dostavení
se účastníka řízení specifikuje. Jak vyplývá z důvodů výše uvedených, Nejvyšší správní soud
se tedy nemůže ztotožnit ani s názorem stěžovatele, že mu postupem správního orgánu I. stupně
bylo upřeno jeho právo na využití řádného opravného prostředku. V projednávané věci byl
dle názoru Nejvyššího správního soudu postup zvolený správním orgánem I. stupně vhodný
a plně souladný s principem dobré správy. Skutečnost, že se stěžovatel na výzvu nedostavil,
ani svoji nepřítomnost neomluvil, pak nelze přičítat k tíži správnímu orgánu.
[15] Co se týče nesouhlasu stěžovatele se závěry vyslovenými v rozsudku Městského soudu
v Praze vydaném pod sp. zn. 5 A 169/2015, Nejvyšší správní soud tuto námitku nepovažuje
za relevantní, neboť se jedná o rozhodnutí, na které toliko odkazovala žalovaná ve vyjádření
k žalobě, a s jehož obsahem se neztotožnil ani krajský soud.
[16] Není také pravdou, že by krajský soud namísto právní interpretace ustanovení zákona
odůvodnil svoje rozhodnutí pouze vlastním hodnocením „praktičnosti“ postupu správního
orgánu I. stupně, jak tvrdí stěžovatel. Krajský soud pouze nad rámec posouzení věci vyjádřil svůj
názor, že by předmětná výzva vydaná ve formě usnesení, proti kterému by bylo přípustné
odvolání, byla neúčelná. V této skutečnosti nespatřuje Nejvyšší správní soud žádnou vadu řízení
či odůvodnění, neboť krajský soud v napadeném rozsudku zcela jednoznačně osvětlil svůj pohled
na výklad příslušných právních ustanovení, s nímž se Nejvyšší správní soud ztotožnil.
[17] Lze tedy shrnout, že kasační námitky stěžovatele ve svém souhrnu nejsou důvodné.
IV. Závěr a náklady řízení
[18] Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem
– pobočky v Liberci je zákonný. Kasační stížnost proto podle §110 odst. 1, in fine, s. ř. s. jako
nedůvodnou zamítl.
[19] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti. Žalovaná náhradu nákladů výslovně neuplatnila a Nejvyšší správní soud
ani ze spisu neshledal, že by jí vznikly náklady překračující běžný rámec její administrativní
činnosti. Soud proto nepřiznal náhradu nákladů řízení žádnému z účastníků.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou přípustné opravné prostředky
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 26. dubna 2021
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu