ECLI:CZ:NSS:2021:4.ADS.197.2021:44
sp. zn. 4 Ads 197/2021 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Petry Weissové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: JUDr. Z. K., proti žalované:
Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, proti rozhodnutím
žalované ze dne 13. 7. 2020, č. j. X, a ze dne 27. 8. 2020, č. j. X a č. j. X, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2021, č. j. 4 Ad 27/2020 -
38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) v záhlaví uvedeným usnesením (dále
jen „napadené usnesení“) odmítl žalobcovu žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Shledal
ji totiž ve smyslu §68 písm. a) téhož zákona nepřípustnou, neboť žalobce v řízení před správními
orgány nevyčerpal přípustné řádné opravné prostředky.
II.
[2] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) nyní brojí proti napadenému usnesení kasační stížností
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s. Navrhuje napadené usnesení zrušit a věc
vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.
[3] Stěžovatel v kasační stížnosti předesílá, že mu napadené usnesení nebylo řádně doručeno,
neboť bylo vhozeno do poštovní schránky a nikoli zasláno do datové schránky.
[4] Stěžovatel se dále v kasační stížnosti neztotožňuje se závěrem městského soudu,
že rozhodnutí žalované ze dne 13. 7. 2020, č. j. X (dále jen „rozhodnutí č. 1“), ze dne 27. 8. 2020,
č. j. X (dále jen „rozhodnutí č. 2“) a č. j. X (dále jen „rozhodnutí č. 3“) [dále společně také
„napadená rozhodnutí“], jsou všechna rozhodnutími prvoinstančními. Podle stěžovatele totiž
rozhodnutí č. 3, kterým žalovaná rozhodovala o námitkách žalobce proti rozhodnutí č. 1 formou
autoremedury, nelze považovat za rozhodnutí prvoinstanční, proti kterému lze opětovně uplatnit
námitky. Stěžovatel má za to, že rozhoduje-li orgán prvního stupně o námitkách formou
autoremedury, zcela specificky nahrazuje rozhodnutí orgánu vyššího stupně a jeho rozhodnutí
proto představuje rozhodnutí o námitkách.
[5] Stěžovatel rovněž zdůrazňuje, že jeho požadavek obsažený v žalobě (jímž navrhl
městskému soudu, aby řízení o žalobě přerušil a věc podle článku 95 odst. 2 Ústavy předložil
Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení ustanovení §34 odst. 4 zákona č. 155/1995 Sb.,
o důchodovém pojištění, pro rozpor s článkem 1, 26 odst. 1 a 30 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod) přesahuje rámec rozhodovací kompetence žalované, a tudíž považuje závěr městského
soudu, podle nějž před podáním žaloby byl povinen uplatnit řádné opravné prostředky, za právní
formalismus.
III.
[6] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti přisvědčuje závěru městského soudu,
že před podáním žaloby byl stěžovatel povinen podat proti rozhodnutím č. 2 a č. 3 námitky
podle §88 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (dále
jen „zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení“), neboť i tato žalobcem napadená
rozhodnutí žalované jsou rozhodnutími prvoinstančními (i přes to, že rozhodnutí č. 3
bylo vydáno při autoremeduře podle §87 správního řádu). Pokud tak neučinil (ač byl o této
možnosti v rozhodnutích poučen), nevyčerpal řádné opravné prostředky, které citovaný zákon
nabízí, a tudíž městský soud správně dovodil, že je žalobcova žaloba nepřípustná podle §68
písm. a) s. ř. s. a žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) téhož zákona odmítl.
[7] Pro uvedené skutečnosti žalovaná navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
IV.
[8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že předmětem přezkumu v nynějším řízení o kasační
stížnosti je usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby. Podle ustálené judikatury
lze kasační stížnost proti takovému usnesení podat pouze z důvodu uvedeného v §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2004,
č. j. 7 Azs 13/2004 - 54, a ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65), který také spolu s jinými
stěžovatel uplatňuje. Tento důvod je ve vztahu k důvodům podle písm. a) až d) téhož ustanovení
důvodem speciálním a zahrnuje v sobě i kasační důvody vyplývající z §103 odst. 1 písm. a), c) i d)
s. ř. s.
[11] Je-li kasační stížnost podávána z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
je Nejvyšší správní soud oprávněn zkoumat pouze zákonnost důvodů pro odmítnutí žaloby
a to, zda se městský soud nedopustil procesních pochybení v řízení předcházejícím tomuto
rozhodnutí. Není naopak oprávněn se zabývat věcí samou, neboť tou se v případě odmítnutí
žaloby podle §46 odst. 1 s. ř. s. nezabývá ani městský soud.
[12] Podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh,
jestliže je podle tohoto zákona nepřípustný.
[13] Podle §68 písm. a) s. ř. s., je žaloba nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné
prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu
bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného.
[14] Městský soud v napadeném usnesení uvedl, že žalobou napadená rozhodnutí (rozhodnutí
č. 1 - č. 3) vydala ve věcech důchodového pojištění žalovaná jako orgán sociálního zabezpečení
uvedený v §3 odst. 3 písm. b) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Všechna
tato rozhodnutí, včetně rozhodnutí č. 3 vydaného v rámci autoremedury na základě námitek
proti rozhodnutí č. 1 podle §87 správního řádu, přitom jsou rozhodnutími prvostupňovými,
která mohl stěžovatel ve smyslu §88 odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení napadnout řádným opravným prostředkem – námitkami. O tom byl stěžovatel
rovněž ve všech těchto rozhodnutích poučen. S ohledem na to, že stěžovatel proti napadeným
rozhodnutím č. 2 a č. 3 námitky neuplatnil, nevyčerpal příslušným zvláštním zákonem přípustné
řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, a tudíž městský soud shledal žalobu
podle §68 písm. a) s. ř. s. nepřípustnou, a proto ji podle §46 odst. 1 písm. d) téhož zákona
odmítl.
[15] Nejvyšší správní soud se s posouzením městského soudu plně ztotožňuje.
[16] Nepřisvědčil proto ani kasační námitce, že rozhodovala-li žalovaná o námitkách
proti prvostupňovému rozhodnutí č. 1 v rámci autoremedury rozhodnutím č. 3, nahradila
tím rozhodnutí orgánu vyššího stupně, a její rozhodnutí č. 3 tak představuje rozhodnutí
o námitkách, a tudíž neměla být stěžovatelova žaloba odmítnuta pro nepřípustnost z důvodu
nevyčerpání řádných opravných prostředků před správním orgánem.
[17] Podle §87 správního řádu, správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, je může zrušit
nebo změnit, pokud tím plně vyhoví odvolání a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků,
ledaže s tím všichni, kterých se to týká, vyslovili souhlas. Proti tomuto rozhodnutí lze podat odvolání.
[18] Institut tzv. autoremedury představuje výjimku ze zásady dvojinstančnosti
správního řízení, podle níž má za splnění zákonných podmínek o odvolání rozhodovat nadřízený
orgán – prolamuje tedy tzv. devolutivní účinek odvolání, a to v zájmu urychlení a hospodárnosti
řízení jako celku. Spočívá v tom, že po podaném odvolání (resp. v nynější věci po podání námitek
jako řádného opravného prostředku podle §88 odst. 1 zákona o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení) o něm bude rozhodnuto správním orgánem prvního stupně, který
napadené rozhodnutí vydal. Jde tedy o uplatnění prostředků nápravy ze strany toho orgánu,
proti jehož rozhodnutí odvolání směřuje. Věc se k odvolacímu správnímu orgánu v takovém
případě nedostane. Následkem je, že v autoremeduře vydané rozhodnutí je stále prvostupňovým
rozhodnutím, vůči němuž jsou dále přípustné řádné opravné prostředky (v nynějším
případě námitky) [srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2019,
č. j. 5 As 272/2019 - 31].
[19] Stěžovatel tedy v posuzovaném případě mohl jak proti rozhodnutí č. 2, tak
proti rozhodnutí č. 3 (vydanému v rámci autoremedury) ve správním řízení stále brojit řádným
opravným prostředkem – námitkami. Pokud tak však před podáním žaloby u správního soudu
neučinil, nesplnil jednu z podmínek pro uplatnění správní žaloby podle §5 s. ř. s., podle
něhož „[se] lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných
prostředků, připouští-li je zvláštní zákon.“
[20] Správní soudnictví je založeno na principu subsidiarity, podle něhož soudní ochrana
může zpravidla nastoupit teprve tehdy, pokud žalobce bezvýsledně vyčerpal řádné opravné
prostředky ve správním řízení. Nejvyšší správní soud s odkazem na usnesení rozšířeného senátu
ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 - 48, dodává, že „jsou to zásady subsidiarity a posteriority
obsažené v §5 s. ř. s., které v souladu s principem dělby státní moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy České republiky) brání,
aby moc soudní v podobě správních soudů nahrazovala činnost orgánů moci výkonné a přivlastňovala si jejich
pravomoc. Správní soudy tak mohou být v rámci ochrany práv aktivovány tehdy, pokud jednotlivec vyčerpal
dostupné možnosti ochrany svých práv v rámci veřejné správy a jejich úloha spočívá především
v kontrole zákonnosti jednání správních orgánů (srov. též rozsudek rozšířeného senátu ze dne 12. 5. 2005,
č. j. 2 Afs 98/2004 - 65)“. Správní soudy tedy přezkoumávají pouze konečná rozhodnutí vydaná
ve správních řízeních; takovým rozhodnutím však žádné z napadených rozhodnutí není.
[21] Pro právě uvedené závěry nemůže Nejvyšší správní soud přitakat ani kasační argumentaci
stěžovatele, že se domáhal ochrany svých práv přímo u správního soudu, neboť v kompetenci
žalované není v žalobě navrhovaný postup, tedy možnost přerušení řízení a předložení věci
podle čl. 95 odst. 2 Ústavy Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení ustanovení §34 zákona
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, který je pro stěžovatele stěžejní. Jak již kasační
soud vyslovil, primární úlohou správních soudů je kontrola zákonnosti jednání a rozhodování
správních orgánů poté, co jednotlivec vyčerpal dostupné možnosti ochrany svých práv v rámci
veřejné správy. Pokud až v této následné přezkumné fázi správní soud dospěje k závěru,
že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc
ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy Ústavnímu soudu. Uvedené oprávnění soudu však nelze vykládat
v tom smyslu, jak to nyní činí stěžovatel, že se jej domáhá jako účastník správního řízení žalobou
bez vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem, kterou ani nebrojí
proti postupu správních orgánů, ale proti ustanovení zákona o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení a požaduje jeho zrušení a poté zrušení napadených rozhodnutí. Takový postup
zákon nepřipouští.
[22] Pouze pro úplnost Nejvyšší správní soud k poukazu stěžovatele na to, že mu nebylo
napadené usnesení řádně doručeno, uvádí, že ač stěžovateli městský soud při existenci
jeho datové schránky doručoval prostřednictvím provozovatele poštovních služeb na adresu
trvalého pobytu stěžovatele a k doručení napadeného usnesení došlo fikcí dne 14. 6. 2021,
je s ohledem na včasné podání kasační stížnosti zcela zřejmé, že se s ním stěžovatel včas seznámil
a uvedeným postupem městského soudu nebyl dotčen na svých právech, byť je v obecnosti
třeba souhlasit s tím, že za předpokladu, že účastník řízení má zřízenou datovou
schránku, pak se rozhodnutí (zde napadené usnesení) doručuje přednostně právě do ní (srov. §45
odst. 2 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s.). Uvedený dílčí nedostatek v doručování však nezákonnost
napadeného usnesení nepůsobí.
[23] S ohledem na výše uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud uzavírá, že městský soud
nepochybil, odmítl-li žalobu stěžovatele podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. pro nepřípustnost
podle §68 písm. a) téhož zákona, neboť stěžovatel nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení
před správním orgánem, které v nynějším případě připouštěl zákon o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení.
V.
[24] Kasační stížnost není pro výše uvedené důvodná, a proto ji Nejvyšší správní soud
ve smyslu §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[25] Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn §60 odst. 1 a 2 s. ř. s. ve spojení s §120
téhož zákona. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, a právo na náhradu nákladů
řízení tudíž nemá. S ohledem na skutečnost, že posuzovaná věc je věcí důchodového pojištění,
ani žalovaná, přestože je jinak v řízení účastníkem úspěšným, nemá na náhradu nákladů tohoto
řízení právo. Nejvyšší správní soud proto rozhodl, jak uvedeno ve II. výroku tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. října 2021
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu