ECLI:CZ:NSS:2021:4.ADS.346.2020:33
sp. zn. 4 Ads 346/2020 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: STRALNET s.r.o.,
IČO: 035 28 502, se sídlem Sochorova 3079/25, Brno, zast. Mgr. Jiřím Hladíkem, advokátem,
se sídlem nám. 28. října 1898/9, Brno, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem
Kolářská 451/13, Opava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 5. 2019, č. j. 9071/1.30/18-7,
sp. zn. S9-2018-376, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 30. 9. 2020, č. j. 29 Ad 6/2019 - 62,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí
Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj (dále též „inspektorát“)
ze dne 11. 10. 2018, č. j. 24295/9.30/18-9, jímž byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku
podle §140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, kterého se dopustil
tím, že umožnil výkon nelegální práce podle §5 písm. e) bod 2. zákona o zaměstnanosti, když
na pracovišti velkoskladu společnosti Hortim – International, spol. s r. o., na adrese Kšírova 242,
Brno, umožnil patnácti specifikovaným cizincům ukrajinské státní příslušnosti výkon závislé
práce bez povolení k zaměstnání, čímž bylo porušeno ustanovení §89 odst. 2 zákona
o zaměstnanosti. Za tento přestupek inspektorát žalobci uložil podle §35 písm. b) a §46 zákona
č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále též „zákon o odpovědnosti
za přestupky“) pokutu podle §140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti ve výši 1.390.000 Kč.
Dále žalobci uložil povinnost uhradit paušální částku nákladů správního řízení ve výši 1.000 Kč.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž namítal, že vůči němu nedošlo
k platnému zahájení kontroly v místě a čase označeném v kontrolním protokole. Upozornil,
že v rámci prováděné kontroly pro účely sepsání protokolu nebyla legitimována osoba,
jíž byl předložen průkaz inspektora, nebyla zjištěna její totožnost a protokol obsahuje pouze
jméno a příjmení. Nelze přihlížet k závěrům v kontrolním protokolu činěným na podkladě úkonů
před písemným vyrozuměním žalobce. Nesouhlasil s názorem, že lze účinně zahájit kontrolu
předložením průkazu inspektora zaměstnanci nebo jinak hospodářsky spjaté osobě na jakémkoli
místě, obzvláště na pracovišti zcela odlišné osoby než je tzv. „papírový“ zaměstnavatel. Kontrola
nebyla navíc ani platně skončena, neboť nebyly řádně vyřízeny námitky žalobce proti protokolu
o kontrole.
[3] Většina skutkových zjištění je založena na sděleních podávaných v rámci kontroly
různými fyzickými osobami, žalobce však nezaznamenal výslech ani jedné z nich.
Inspektorát absenci takto provedených důkazů neúčinně revaliduje pořádáním procesně
pochybných úkonů označených jako „provádění důkazů mimo ústní jednání“, o němž pořizuje
protokol (jako by se jednalo o ústní jednání), nikoli záznam, jak vyžaduje zákon. Žalobce
upozornil, že na pracovišti cizí osoby nemá jak ověřit činnost zaměstnanců, tj. nemá jak realizovat
své právní postavení zaměstnavatele. Ze skutkových zjištění nevyplývá a nemůže vyplývat
nic jiného, než že jmenované osoby na pracovišti Hortim - international, spol. s r. o.,
resp. HULMAN-kovošrot s.r.o., na základě dohody o provedení práce cosi třídily nebo skládaly,
a není zřejmé, z čeho se dovozuje, že takovou faktickou činnost provádějí pro žalobce. Existence
dohody o provedení práce uzavřené se žalobcem nezakládá závěr o tom, že tyto osoby
vykonávaly práci pro žalobce, když i podle kontrolních zjištění tak činily pro někoho jiného.
Ze skutkových zjištění tak vyplývá, že byla prováděna kontrola s výše uvedenými společnostmi.
[4] Stěžejní otázkou je posouzení obsahu povolení k zaměstnání. Správní orgány neoznačily
právní normy zakazující cizinci majícímu povolení k zaměstnání výkon pracovního poměru
na dohodu o provedení práce. Z §5 písm. e) bod 2 a §89 odst. 2 zákona o zaměstnanosti
uvedených ve výroku rozhodnutí inspektorátu nelze vyčíst, k jakému porušení zákona mělo dojít,
pokud jmenovaní cizinci měli povolení k zaměstnání a měli uzavřenou dohodu o provedení práce
a práci vykonávali v místě, na něž měli povolení k zaměstnání uděleno. Z ničeho nevyplývá,
že by uzavření dohody o provedení práce bylo v rozporu s povolením k zaměstnání, jež navíc
ve výroku neobsahuje povinnost uzavírat konkrétní daný smluvní typ. Argumentace žalovaného,
že §91 zákona o zaměstnanosti jako přílohu k žádosti o povolení k zaměstnání vyjmenovává
pracovní smlouvu a dohodu o pracovní činnosti, a na základě dohody o provedení práce
tak nelze povolení k zaměstnání vydat, je nesprávná, neboť nevyplývá ze zákona, leda tak z praxe
orgánu veřejné moci. Toto ustanovení pouze stanoví, že jako příloha k danému druhu povolení
nemůže být dohoda o provedení práce. Pokud by měl zákonodárce potřebu zakázat vydání
povolení k zaměstnání na základě dohody o pracovní činnosti, jistě by to do zákona zavedl
jednoznačně.
[5] Krajský soud v Brně žalobu v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Konstatoval,
že k žádosti o vydání povolení k zaměstnání není možné přiložit dohodu o provedení práce,
resp. je nutné přiložit buď pracovní smlouvu či dohodu o pracovní činnosti (popřípadě smlouvu
o smlouvě budoucí směřující k uzavření těchto smluv). Vzhledem k tomu, že by na základě
přiložené dohody o provedení práce nebylo možné konkrétnímu cizinci povolení k zaměstnání
ani vydat, je logické dovozovat, že zaměstnávání cizinců na základě dohody o provedení práce
je zaměstnavatelům zapovězeno. To má i svůj racionální význam spočívající v tom, že dohoda
o provedení práce do určité výše sjednané odměny nezakládá účast zaměstnance (cizince)
na sociálním a zdravotním pojištění. Předložení pracovní smlouvy pouze za účelem obdržení
povolení k zaměstnání a následná realizace pracovněprávního vztahu na základě dohody
o provedení práce se tedy zjevně příčí smyslu zákona.
[6] Zpochybněním procesu kontroly žalobce podle krajského soudu nemůže dosáhnout
zpochybnění zákonnosti správních rozhodnutí, jelikož protokol o kontrole (ač proveden
jako důkaz v řízení o přestupku) nesloužil jako zdroj klíčových skutkových zjištění. Proti žalobci
bylo zahájeno přestupkové řízení doručením oznámení ze dne 20. 8. 2018, v němž byl současně
informován o provedení dokazování listinami mimo ústní jednání. Z protokolu o průběhu tohoto
dokazování ze dne 20. 9. 2018 vyplývá, že došlo k provedení důkazů většinou listin, které
byly obsahem kontrolního spisu (sp. zn. I9-2018-2556). Na základě těchto důkazů byl učiněn
závěr o tom, že povolení k zaměstnání byla jednotlivým cizincům vydána na základě
předložených pracovních smluv, nicméně tyto pracovní smlouvy nebyly fakticky realizovány,
jelikož s cizinci byly uzavřeny dohody o provedení práce (s totožným dnem začátku výkonu práce
jako v pracovní smlouvě, popřípadě o několik dní pozdějším), na jejichž základě cizinci
pro žalobce skutečně vykonávali závislou práci na pracovišti společnosti Hortim – International
a bylo s nimi takto i zacházeno. Žalobce v rovině skutkové rozporuje pouze skutečnost,
že předmětní cizinci vykonávali činnost pro něho, nicméně tento argument je rekapitulovanými
důkazy zcela vyvrácen. Žalobce tedy nemohl být v rámci kontroly jakkoliv dotčen na svých
procesních právech, jelikož se v řízení o přestupku se všemi provedenými důkazy mohl seznámit,
mohl se k nim vyjadřovat, činit vlastní důkazní návrhy apod.
[7] Správní orgány nevycházely ze skutkových (kontrolních) zjištění uvedených v protokolu
o kontrole, naopak všechny klíčové podklady opatřené v průběhu kontroly byly následně řádně
provedeny jako důkazy v řízení o přestupku, byly hodnoceny a byly z nich činěny příslušné
skutkové závěry. Tím se žalobci dostalo ochrany jeho procesních práv a v podstatě tímto
způsobem také došlo ke zhojení vad majících svůj původ v řízení o kontrole. Krajský soud
se neztotožnil s námitkami žalobce o neplatném zahájení kontroly [zahájení bylo dle spisového
materiálu provedeno zcela v souladu s kontrolním řádem včetně následného vyrozumění žalobce
(kontrolované osoby), který kontrole nebyl přítomen], ani se neztotožnil s názorem,
že by námitky proti kontrolnímu protokolu nebyly dostatečně vypořádány. Soud však
shledal určitý procesní „faul“ v kontrole provedené dne 10. 4. 2018 na pracovišti společnosti
Hortim – International, jelikož z kontrolního spisu není zřejmé, že by se žalobce této části
kontroly mohl účastnit.
[8] Ustanovení §9 písm. b) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), neodpovídá,
pokud došlo k zahájení kontroly dne 5. 9. 2017 na jednom pracovišti (Hulman-kovošrot s.r.o.)
a více jak půl roku poté (10. 4. 2018) byla realizována další část této kontroly na jiném pracovišti
(Hortim – International), aniž by o tom byl žalobce dopředu uvědomen a bylo mu umožněno
se kontroly účastnit. Z obsahu kontrolního spisu navíc vyplývá, že tato druhá část kontroly byla
ve skutečnosti vedena ve vztahu k jiné kontrolované osobě (společnosti Hortim – International),
nicméně přesto tato kontrola byla zahrnuta do protokolu o kontrole vedené vůči žalobci.
Zaměstnanec, který se dle protokolu o kontrole měl za žalobce kontroly účastnit (V. D.), na místě
této druhé části kontroly vůbec přítomen nebyl.
[9] Během kontroly provedené dne 10. 4. 2018 byla opatřena část klíčových podkladů, které
následně sloužily ke konstatování viny žalobce (cestovní příkazy, dohody o provedení práce,
povolení k zaměstnání). Ve vztahu k nim však stále platí výše uvedené, totiž že tyto podklady byly
řádně provedeny a vyhodnoceny následně v řízení o přestupku, v rámci kterého žalobce mohl
realizovat svá procesní práva. Kdyby kontrola dne 10. 4. 2018 byla provedena pouze ve vztahu
ke kontrolované osobě společnosti Hortim – International (obsah kontrolního spisu tomuto
závěru ostatně nasvědčuje), nijak to nevylučuje možnost opatřit v rámci této kontroly podklady
svědčící proti jiné osobě.
[10] Námitku žalobce, v níž rozporoval provedení dokazování v řízení o přestupku mimo
ústní jednání, krajský soud vyhodnotil jako zjevně nedůvodnou, jelikož takový postup umožňuje
§51 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Žalobce byl o tomto způsobu dokazování včas
vyrozuměn a byl u čtení listin i přítomen. S poukazem na §18 odst. 1 správního řádu krajský
soud konstatoval, že zjevně postrádá důvodnost i námitka, že o dokazování měl být pořízen
záznam a nikoliv protokol.
[11] Pokud žalobce zpochybnil použitelnost protokolů o poskytnutí součinnosti ve smyslu §8
písm. f) kontrolního řádu, které byly opatřeny v rámci kontroly, nepovažoval to krajský soud
za relevantní, neboť z těchto protokolů nebyl učiněn skutkový závěr vedoucí ke konstatování
viny žalobce. Krajský soud uzavřel, že určité procesní nedostatky provedené kontroly
nepředstavují vady, které by ve svém důsledku vedly k nezákonnosti napadeného rozhodnutí,
jelikož relevantní skutek kladený žalobci za vinu byl v následném přestupkovém řízení prokázán
bez důvodných pochybností a v souladu se zákonem.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[12] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel”) kasační
stížnost. Namítl, že procesní pochybení správního orgánu prvního stupně neumožňovala vůbec
učinit závěr o jeho vině daným přestupkem. Bez procesně řádného zjištění skutkového stavu
nelze vůbec přistoupit k jeho právnímu posouzení. Krajský soud podle stěžovatele nesprávně
vypořádal námitky stěžovatele týkající se neúčinně zahájené kontroly a navíc neukončené
kontroly. Závěr soudu, že ve správním řízení navazujícím na danou kontrolu nebyl důkazně
stěžejní protokol o kontrole, nýbrž listiny poskytnuté v rámci kontroly, popírá smysl
dané procesní úpravy založené na vzájemně na sebe navazujících kontrolním a správním řízením.
Je-li nezákonně zahájeno, vedeno a ukončeno řízení o kontrole, nemohou procesně obstát
ani důkazy listinami obstaranými v rámci takové kontroly.
[13] Inspektorát revalidoval nezákonně obstarané listiny v rámci kontrolního řízení pořádáním
procesně pochybných úkonů označených jako „provádění důkazů mimo ústní jednání“, o nichž pořídil
protokol (jako by se jednalo o ústní jednání), nikoli záznam, jak zákon vyžaduje, a přitom
verbálně komunikoval se stěžovatelem, resp. jeho zástupcem, ač to s ohledem na charakter
takového úkonu (mimo ústní jednání) nelze očekávat. Přijetí závěru krajského soudu o správnosti
daného postupu by zcela zpochybnilo význam veřejnoprávní kontroly, neboť její provádění
by spočívalo pouze v represivním neformalizovaném postupu obstarávání zpravidla listinných
důkazů za pomoci hrozby užití pořádkové sankce podle §15 kontrolního řádu. Pokud
tedy nedošlo k řádnému zahájení kontroly, nebylo možné zahájit správní řízení o uložení pokuty
na jejím základě. Kontrola nebyla zahájena v místě a čase označeném v kontrolním protokolu,
neboť nelze zahájení kontroly dovodit zpětně k datu kontrolním orgánem stanovenému
na jím vyhotovené listině bez vědomí kontrolované osoby pouze na základě toho, že tato osoba
někdy později poskytla na základě výzvy pod pohrůžkou pořádkové pokuty součinnost.
[14] Kontrola měla být dle protokolu zahájena dne 5. 9. 2017 a dne 10. 4. 2018, přičemž
se za stěžovatele měl zúčastnit V. D. bez bližší identifikace. K zahájení kontroly protokol o
kontrole zmiňuje, že se tak stalo 5. 9. 2017 v 8:30 prvním předložením kontrolního průkazu.
Neuvádí však, kde se tak stalo, kdo z níže jmenovaných inspektorů, jež vykonali kontrolu, jej
předložil a komu byl průkaz předložen. Pokud právní předpis požaduje v kontrolním protokolu
velmi konkrétně okamžik zahájení kontroly specifikovat, pak i zaznamenání okolností předložení
průkazu má být nezaměnitelné a ověřitelné.
[15] Nelze přihlížet k závěrům v kontrolním protokolu činěným na podkladě úkonů
před písemným vyrozuměním kontrolované osoby. Neurčité obecné prohlášení o předložení
průkazu inspektora není možné považovat bez náležité konkretizace za okamžik spojený s účinky
platně zahájené kontroly. Nelze účinně zahájit kontrolu předložením průkazu inspektora
zaměstnanci, nebo jinak hospodářsky spjaté osobě na jakémkoli místě, obzvláště na pracovišti
zcela odlišné osoby (pro níž je navíc tímto zaměstnancem práce vykonávána), než je tzv. papírový
zaměstnavatel. Z protokolu není zřejmé, zda bylo osobě účastnící se za kontrolovanou osobu
umožněno realizovat práva kontrolované osoby ve smyslu §9 a §10 kontrolního řádu, zda vůbec
dle jména a příjmení tato osoba cizí státní příslušnosti měla tušení, co se kolem ní děje.
[16] Krajský soud nezohlednil, že nedošlo k ukončení kontroly v důsledku nevyřízení jeho
námitek proti kontrolnímu protokolu. Vyřízení námitek považuje stěžovatel za individuální
správní akt. Obsahovalo-li vyřízení námitek kontrolované osoby proti kontrolnímu protokolu
pouze zamítavý výrok, že tyto nesměřují proti kontrolním zjištěním, nejedná se o přezkoumatelné
rozhodnutí. Toto nabývá na významu, pokud v následném správním řízení jsou dané námitky
odmítnuty s odkazem na to, že byly vyřízeny rozhodnutím o námitkách proti kontrolnímu
protokolu. Kontrola tak nebyla ukončena, neboť nebyla naplněna ani jedna z hypotéz
obsažených v §18 písm. a), b) a c) kontrolního řádu a nebylo možné zahájit, natož konat správní
řízení proti stěžovateli, neboť pro něj nebyl podklad.
[17] Krajský soud věc nesprávně právně posoudil, když nepřisvědčil námitce stěžovatele,
že není zakázáno, aby cizinec, který má povolení k zaměstnání, nemohl vykonávat pracovní
poměr na dohodu o provedení práce. Rozhodnutí inspektorátu založené na §140 ods t. 1
písm. c), §5 písm. e) bod 2 a §89 odst. 2 zákona o zaměstnanosti neobsahuje žádné ustanovení,
jež by daný smluvní typ zakazoval v případě cizinců užívat, anebo vylučoval na jeho základě vydat
povolení k zaměstnání. Osoby, k nimž byla činěna kontrolní zjištění, měly povolení k zaměstnání
a bylo tudíž vyloučeno, aby vykonávali práci bez povolení k zaměstnání. Neobhajitelnost závěru
soudu podle stěžovatele plyne i ze skutečnosti, že žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl,
že se jednalo o výkon práce v rozporu s vydaným povolením, což mu soud dokonce vytkl
s tím, že se jednalo o výkon práce bez povolení k zaměstnání.
[18] Závěr soudu, podle kterého z toho, že pokud určitý smluvní typ není vyjmenován
jako příloha žádosti o povolení k zaměstnání podle §91 zákona o zaměstnanosti, je třeba dovodit
zákaz výkonu práce na základě takového smluvního typu a dokonce vyvodit, že osoba
vykonávající práci dle dohody pro provedení práce nemá povolení k zaměstnání, ač jí bylo
povolení k zaměstnání vydáno, je podle stěžovatele v rozporu se zásadou právního státu
zakotvenou čl. 2 odst. 2 Ústavy.
[19] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že krajský soud věc posoudil
správně. Upozornil, že kontrolní a správní řízení jsou odlišné, samostatné a na sobě navzájem
nezávislé procesy, kdy kontrolní řízení je sice způsobilé generovat podklady pro vydání
rozhodnutí v souladu s §50 správního řádu, není však obligatorní podmínkou pro zahájení
správního řízení. Zahájení kontroly v posuzované věci plně vyhovělo §5 odst. 2 písm. a)
kontrolního řádu. Nedošlo k žádnému „procesnímu faulu v kontrole“ shledanému krajským
soudem, neboť zde nebyla žádná první a druhá část kontroly. Ke zkrácení práv stěžovatele
nedošlo a kontrola byla zahájena v souladu s kontrolním řádem.
[20] K tvrzení stěžovatele, že není zřejmé, zda fyzické osobě, které byl předložen průkaz
inspektora, bylo umožněno realizovat práva kontrolované osoby ve smyslu §9 a §10 kontrolního
řádu, žalovaný uvedl, že stěžovatelem jsou nesprávně směšovány instituty kontrolované osoby
(které práva podle §9 a §10 kontrolního řádu náleží) a povinné osoby podle §5 odst. 2 písm. a)
kontrolního řádu. Vyřízení námitek není rozhodnutím podle správního řádu, a nelze tedy na něj
klást požadavky správním řádem na rozhodnutí kladené. K označení provedení důkazů mimo
ústní jednání za procesně pochybný úkon poukázal na §18 odst. 1 správního řádu, v němž
je provedení důkazu listinou uvedeno jako jeden z procesních úkonů, o nichž se sepisuje
protokol.
III. Posouzení kasační stížnosti
[21] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Neshledal vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[22] Kasační stížnost není důvodná.
[23] Podle §5 odst. 2 písm. a) kontrolního řádu, kontrola je zahájena prvním kontrolním úkonem,
jímž je předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě nebo jiné osobě, která kontrolované osobě dodává
nebo dodala zboží nebo ho od ní odebrala či odebírá, koná nebo konala pro ni práce, anebo jí poskytuje
nebo poskytovala služby nebo její služby využívala či využívá, případně se na této činnosti podílí nebo podílela
(dále jen „povinná osoba“), jež je přítomna na místě kontroly.
[24] Podle §5 odst. 3 kontrolního řádu, je-li kontrola zahájena podle odstavce 2 písm. a) nebo c)
bez přítomnosti kontrolované osoby, informuje kontrolující kontrolovanou osobu o zahájení kontroly dodatečně.
[25] Podle §89 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, cizinec může být dále přijat do zaměstnání
a zaměstnáván, má-li platné povolení k zaměstnání vydané krajskou pobočkou Úřadu práce a platné oprávnění
k pobytu na území České republiky.
[26] Podle §91 odst. 1 téhož zákona, žádost o vydání povolení k zaměstnání obsahuje: a) identifikační
údaje cizince, b) adresu v zemi trvalého pobytu a adresu pro doručování zásilek, c) číslo cestovního dokladu
a název orgánu, který jej vydal, d) identifikační údaje budoucího zaměstnavatele, e) druh práce, místo výkonu
práce a dobu, po kterou by mělo být zaměstnání vykonáváno, f) další údaje nezbytné pro výkon zaměstnání.
Podle odst. 2 písm. a) téhož ustanovení je k žádosti o vydání povolení je nutno přiložit pracovní
smlouvu, dohodu o pracovní činnosti nebo smlouvu o smlouvě budoucí, v níž se strany zavazují
v ujednané lhůtě uzavřít pracovní smlouvu nebo dohodu o pracovní činnosti.
[27] K argumentaci stěžovatele, v níž zpochybňuje zákonnost provedené kontroly, Nejvyšší
správní soud v prvé řadě konstatuje, že z protokolu o kontrole ze dne 30. 5. 2018,
č. j. 24803/9.71/17-22, sp. zn. I-2017-2556, obsaženého ve správním spise, zjistil, že kontrola
byla zahájena dne 5. 9. 2017 v 8:30 hod. prvním kontrolním úkonem spočívajícím v předložení
průkazu inspektora. V protokolu jsou akademickým titulem, jménem, příjmením, číslem průkazu
inspektora a služebním zařazením označeni inspektoři inspektorátu vykonávající kontrolu. Dále
je zde uveden stěžovatel, jakožto kontrolovaná osoba a skutečnost, že za stěžovatele se provedení
kontroly zúčastnil jeho zaměstnanec V. D. Jako data provedení kontroly jsou uvedeny dny 5. 9.
2017 a 10. 4. 2018, jako kontrolovaná pracoviště kovošrot Hulman s adresou Vídeňská 999,
Pohořelice, a velkosklad společnosti Hortim - International spol. s r. o. Kontrolované období je
1. 1. 2017 – 10. 4. 2018. Dále je zde popsán předmět a průběh kontroly, doklady předložené ke
kontrole, zjištěné skutečnosti a kontrolní zjištění.
[28] Skutečnost, že zaměstnanec stěžovatele V. D., který se za stěžovatele, jakožto
kontrolovanou osobu kontroly účastnil, není v protokolu o kontrole blížeji identifikován, nemá
na zákonnost zahájení kontroly a jejího průběhu žádný vliv. Rozhodující je, že se jednalo
o zaměstnance stěžovatele (tato skutečnost vyplývá z dohody o provedení práce založené
ve správním spise a stěžovatel ji ostatně žádným způsobem nezpochybňuje) a tento zaměstnanec
tudíž za stěžovatele vystupoval při kontrole jako povinná osoba podle §5 odst. 2 písm. a)
kontrolního řádu a inspektoři postupovali v souladu s tímto ustanovením, když mu jako první
kontrolní úkon předložili služební průkaz. Skutečnost, že v kontrolním protokolu není konkrétně
uvedeno, který služební průkaz, či průkazy byly tomuto zaměstnanci stěžovatele předloženy,
rovněž nemá vliv na zákonnost zahájení kontroly, neboť z protokolu je zřejmé, že služební
průkaz představující podle §4 odst. 3 písm. b) kontrolního řádu pověření ke kontrole, předložen
byl, tj. inspektorát splnil svou povinnost vyplývající z §5 odst. 2 písm. a) kontrolního řádu.
[29] Rovněž námitka, že nelze přihlížet k závěrům v kontrolním protokolu činěným
na podkladě úkonů před písemným vyrozuměním kontrolované osoby, není důvodná, neboť
v posuzované věci byla kontrola zahájena předložením pověření ke kontrole (průkazu) v souladu
s §5 odst. 2 písm. a) kontrolního řádu a stěžovatel byl o zahájení kontroly v souladu
s §5 odst. 3 kontrolního řádu dodatečně vyrozuměn přípisem inspektorátu ze dne 7. 9. 2017,
č. j. 24803/9.71/17-1, přičemž jejímu zahájení byl přítomen výše uvedený zaměstnanec
stěžovatele.
[30] Stěžovatel se mýlí, pokud má za to, že nelze účinně zahájit kontrolu předložením průkazu
inspektora zaměstnanci kontrolované osoby, nebo s ní jinak hospodářsky spjaté osobě
na pracovišti odlišné osoby. Nesprávnost tohoto závěru stěžovatele plyne již z povahy věci,
neboť přisvědčení tomuto závěru by znamenalo, že kontrolu lze provádět pouze na pracovišti
kontrolované osoby a na pracovišti jiných osob již nikoli. Závěr stěžovatele by tedy ve svém
důsledku v takovýchto případech znamenal úplné znemožnění kontroly. Oprávnění provádět
kontrolu i na pracovišti odlišných osob od kontrolované osoby navíc výslovně vyplývá z §7
kontrolního řádu, podle kterého je kontrolující v souvislosti s výkonem kontroly (pod který podle
názoru Nejvyššího správního soudu spadá i zahájení kontroly) oprávněn vstupovat do staveb,
dopravních prostředků, na pozemky a do dalších prostor s výjimkou obydlí, jež vlastní
nebo užívá kontrolovaná osoba anebo jinak přímo souvisí s výkonem a předmětem kontroly, je-li
to nezbytné k výkonu kontroly. Rozhodující tedy je, zda určité místo je relevantní z hlediska
předmětu kontroly, nikoli vlastnictví tohoto místa.
[31] Tvrzení stěžovatele, že kontrola nebyla zahájena v místě a čase označeném v kontrolním
protokolu, není nijak podloženo, a nevyvrací proto čas a místo zahájení kontroly uvedené
v kontrolním protokolu. Skutečnost, že kontrola byla zahájena bez vědomí stěžovatele, nemá
za následek její nezákonnost, neboť kontrolní řád tento způsob zahájení kontroly v §5 odst. 3
předpokládá, když stanoví, že je-li kontrola zahájena podle odstavce 2 písm. a) nebo c)
bez přítomnosti kontrolované osoby, informuje kontrolující kontrolovanou osobu o zahájení
kontroly dodatečně, což v posuzované věci bylo splněno již zmíněným přípisem inspektorátu
ze dne 7. 9. 2017. Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukazuje na rozsudek
ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 As 43/2004 - 51, v němž vyslovil názor, že „skutečná kontrola má totiž
význam a smysl pouze tehdy, pokud se minimalizuje riziko manipulace s objektem kontroly. Trvání na osobní
účasti kontrolované osoby ve všech případech by proto mohlo vést k tomu, že by prováděná kontrola nesplnila svoji
zamýšlenou funkci.“ V návaznosti na výše uvedené Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce,
že nedošlo k řádnému zahájení kontroly, a nebylo tak možné zahájit správní řízení o uložení
pokuty na jejím základě.
[32] Za důvodnou Nejvyšší správní soud nepovažuje ani námitku stěžovatele, podle které
z protokolu není zřejmé, zda bylo osobě účastnící se za něj kontroly umožněno realizovat práva
kontrolované osoby ve smyslu §9 a §10 kontrolního řádu. Stěžovatel totiž konkrétně neuvádí
žádné právo uvedené v těchto ustanoveních, jehož realizace nebyla osobě účastnící se kontroly
za stěžovatele umožněna. Pochybnost stěžovatele, zda vůbec dle jména a příjmení tato povinná
osoba cizí státní příslušnosti měla tušení, co se kolem ní děje, není opodstatněná, neboť
ze záznamu o poskytnutí součinnosti vyplývá, že pan V. D. česky rozumí, o poskytnutí
tlumočníka nežádal a svým podpisem potvrdil, že rozumí poskytnutému poučení.
[33] K námitce stěžovatele, že s ohledem na způsob vyřízení námitek nadřízeným nedošlo
k ukončení kontroly, Nejvyšší správní soud konstatuje, že nadřízený některé námitky žalobce
zamítl s odůvodněním, že nesměřují proti kontrolnímu zjištění a část námitek věcně vypořádal.
Toto vypořádání námitek nepovažuje Nejvyšší správní soud za nepřezkoumatelné, neboť
odůvodnění zamítnutí námitek tím, že nesměřují proti kontrolnímu zjištění je sice stručné,
nicméně nikoli nepřezkoumatelné, neboť z něj vyplývá, proč nadřízený nepovažoval námitky
stěžovatele za důvodné. Námitky stěžovatele tudíž vyřízeny byly a kontrola byla ukončena podle
§18 písm. b) kontrolního řádu dne 23. 7. 2018, kdy vyřízení námitek bylo stěžovateli doručeno
prostřednictvím jeho zástupce.
[34] Nezákonnost kontroly nespatřuje Nejvyšší správní soud ani v zahrnutí skutečností
zjištěných při kontrole společnosti Hortim - International a důkazů při této kontrole získaných
do kontrolního protokolu, jakožto druhé části kontroly stěžovatele uskutečněné dne 10. 4. 2018.
Stěžovatel se sice této kontroly nezúčastnil, byl však o této další části kontroly
a o rozšíření kontrolovaného období vyrozuměn přípisem inspektorátu ze dne 17. 4. 2018,
č. j. 24803/9.71/17-7, a podklady týkající se stěžovatele získané při této druhé části kontroly
byly řádně provedeny a vyhodnoceny v navazujícím řízení o přestupku, v rámci kterého
stěžovatel mohl realizovat svá procesní práva, což ostatně učinil mimo jiné tím, že se jeho
zástupce dne 20. 9. 2018 dostavil k provedení důkazů mimo ústní jednání. Nejvyšší správní soud
ve shodě s krajským soudem konstatuje, že při kontrole jedné osoby lze opatřit podklady svědčící
proti jiné osobě.
[35] Provádění důkazů mimo ústní jednání umožňuje §51 odst. 2 správního řádu, který
rovněž stanoví, že o něm musí být účastníci včas vyrozuměni. Ustanovení §18 odst. 1 správního
řádu pak mimo jiné stanoví, že o provedení důkazu listinou, pokud je prováděno mimo ústní
jednání, se sepisuje protokol. Důvodné proto nejsou ani námitky stěžovatele, v nichž provádění
důkazů mimo ústní jednání označuje za neformalizovaný procesně pochybný úkon a vytýká
správnímu orgánu, že pořídil protokol, nikoli záznam a komunikoval se zástupcem stěžovatele.
[36] V návaznosti na výše uvedené Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovateli, že krajský
soud nesprávně vypořádal námitky stěžovatele týkající se neúčinně zahájené a navíc řádně
neukončené kontroly. Z výše uvedeného je rovněž zřejmé, že důvodná není ani námitka
stěžovatele, že procesní pochybení správního orgánu neumožňovala učinit závěr o vině
stěžovatele daným přestupkem.
[37] Stejně tak není důvodná námitka, že krajský soud svým závěrem, že ve správním řízení
navazujícím na provedenou kontrolu nebyl důkazně stěžejní protokol o kontrole, nýbrž listiny
v rámci kontroly poskytnuté stěžovatelem, popírá smysl dané procesní úpravy založené na sebe
vzájemně navazujících kontrolním a správním řízením. Krajský soud totiž provázanost
kontrolního a správního řízení nepopřel, neboť výstižně konstatoval, že zpochybnění zákonnosti
rozhodnutí správních orgánů by stěžovatel mohl dosáhnout pouze v situaci, kdy by vadný proces
kontroly zapříčinil, že skutkovým (kontrolním) zjištěním nebude možné přiznat relevanci.
V posuzované věci se však o takovou situaci nejednalo, jelikož kontrolní protokol nesloužil
jako zdroj klíčových skutkových zjištění. Rozhodujícími důkazy pro posouzení věci totiž
byly zejména dohody o provedení práce uzavřené s jednotlivými cizinci, cestovní příkazy, výplatní
pásky za rozhodná období a rozhodnutí o povolení k zaměstnání. Nejvyšší správní soud
tedy konstatuje, že v posuzované věci nebyla kontrola stižena nezákonností a nejednalo
se ani o případ, kdy by z důkazů zajištěných v rámci kontroly nebylo možné vycházet
při posouzení věci.
[38] Pokud stěžovatel zpochybňuje právní posouzení věci krajským soudem, Nejvyšší správní
soud konstatuje, že mezi účastníky je nesporné, že cizinci vykonávali práci na základě dohody
o provedení práce. Podle §5 písm. e) bodu 2 zákona o zaměstnanosti se nelegální prací rozumí
mimo jiné práce vykonávaná cizincem v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání. Povolení
k zaměstnání je vydáváno na základě žádosti, ke které je podle §91 odst. 2 písm. a) zákona
o zaměstnanosti třeba přiložit mimo jiné pracovní smlouvu, dohodu o pracovní činnosti
nebo smlouvu o smlouvě budoucí, v níž se strany zavazují v ujednané lhůtě uzavřít pracovní
smlouvu nebo dohodu o pracovní činnosti. Při splnění všech podmínek vydá úřad práce
na základě takovéto žádosti povolení k zaměstnání. Z výše uvedeného vyplývá, že není možné,
aby úřad práce na základě dohody o provedení práce vydal povolení k zaměstnání. Jak přiléhavě
konstatoval krajský soud, tato právní úprava má svůj racionální význam v tom, že dohoda
o provedení práce do určité výše sjednané odměny nezakládá účast zaměstnance (cizince)
na sociálním a zdravotním pojištění.
[39] Jestliže tedy cizinec následně vykonává práci na základě dohody o provedení práce, činí
tak v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání, neboť na základě dohody o provedení práce
mu toto povolení nemůže být vydáno, tj. jedná se o nelegální práci. Nejvyšší správní soud v této
souvislosti konstatuje, že závěr správních orgánů, že stěžovatel umožnil cizincům výkon práce
bez povolení k zaměstnání, není přesný. Cizincům totiž povolení k zaměstnání vydáno bylo,
avšak práci vykonávali v rozporu s tímto povolením. [Nejvyšší správní soud ověřil ze správního
spisu, že všem cizincům bylo vydáno povolení k zaměstnání po 15. 8. 2017, kdy nabyl účinnosti
zákon č. 222/2017 Sb., který novelizoval §91 odst. 2 písm. a) zákona o zaměstnanosti do shora
citovaného znění. Ke všem žádostem cizinci předložili pracovní smlouvy uzavřené
se stěžovatelem.] Uvedená dílčí nepřesnost však nemá vliv na zákonnost rozhodnutí správních
orgánů, neboť podle §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti je nelegální prací jak práce
bez povolení k zaměstnání, tak i práce v rozporu s tímto povolením.
[40] Pokud tedy stěžovatel zaměstnával cizince na základě dohody o provedení práce, umožnil
jim tím výkon nelegální práce podle §5 písm. e) bodu 2 zákona o zaměstnanosti a dopustil se
přestupku podle §140 odst. 1 písm. c) téhož zákona. Tento závěr, ke kterému dospěl také krajský
soud, vyplývá z výše uvedené právní úpravy, a není tudíž v rozporu se zásadou právního státu,
dle které je výkon státní moci omezen zákonem. Naopak nelze aprobovat jako legální jednání
stěžovatele, který pro potřeby získání povolení k zaměstnání uzavřel „na oko“ s cizinci pracovní
smlouvy, avšak následně je nechal pracovat na základě dohody o provedení práce. Ani poukaz
stěžovatele na skutečnost, že osoby, k nimž byla činěna kontrolní zjištění, měly povolení
k zaměstnání, na správnosti tohoto závěru nic nemění, neboť rozhodující je, že vykonávali práci
na základě dohody o provedení práce, tj. v rozporu s tímto povolením. Z výše uvedeného
je zřejmé, že stěžovateli nelze přisvědčit ani v tom, že neexistuje právní norma zakazující,
aby cizinec, který má povolení k zaměstnání, nemohl vykonávat pracovní poměr na dohodu
o provedení práce.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[41] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými všechny stěžovatelem uplatněné
námitky, kasační stížnost je proto nedůvodná. Nejvyšší správní soud tedy dle §110 odst. 1
věty druhé s. ř. s. kasační stížnost zamítl.
[42] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a právo na náhradu
nákladů řízení proto nemá. Procesně úspěšnému odpůrci pak nevznikly v řízení náklady
přesahující rámec nákladů jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. dubna 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu