ECLI:CZ:NSS:2021:4.ADS.66.2020:33
sp. zn. 4 Ads 66/2020 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: Safe-life s.r.o., se sídlem
Úzká 108, Skřivany, Přišimasy, zast. JUDr. Jiřím Brožem, advokátem, se sídlem
Vinohradská 2828/151, Praha 3, proti žalovanému: Oblastní inspektorát práce
pro Středočeský kraj, se sídlem náměstí Barikád 1122/2, Praha 3, o žalobě na ochranu
proti nezákonnému zásahu žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Krajského soudu v Praze ze dne 11. 2. 2020, č. j. 51 A 39/2019 - 39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalovaný provedl dne 11. 4. 2019 kontrolu zaměřenou na zaměstnávání osob cizí státní
příslušnosti v provozovně žalobkyně, nacházející se v areálu u obce Hostivice, v níž provozuje
zařízení zaměřené zejména na třídění odpadu. Oznámením o zahájení kontroly ze dne 12. 4. 2019
(dále také jen „oznámení“), doručeným žalobkyni dne 15. 4. 2019, žalovaný oznámil zahájení
kontroly dodržování povinností vyplývajících ze zákona o zaměstnanosti s tím, že při kontrolním
šetření dne 11. 4. 2019 zjistil, že v provozovně žalobkyně jsou zaměstnáni cizí státní příslušníci.
Žalovaný tudíž žalobkyni v oznámení vyzval k doložení povolení o zaměstnávání uvedených
osob, pracovních (či obdobných) smluv a dokladu o splnění informační povinnosti podle §87
zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Žalobkyně žalovanému dne 30. 4. 2019 sdělila,
že uvedenými doklady nedisponuje, neboť zjištěné fyzické osoby (cizí státní příslušníci) nejsou
jejími zaměstnanci, nýbrž zaměstnanci společnosti SAREX Sp. z o.o. (dále jen „SAREX“),
s níž uzavřela rámcovou smlouvu o dílo ze dne 25. 9. 2018. Na základě ní provádí tato společnost
dílo spočívající ve zpracování odpadu, k čemuž žalobkyně poskytuje technologii a technické
zázemí. Průběh kontroly žalovaný zachytil v protokolu o kontrole č. j. 9535/4.71/19-8
ze dne 21. 6. 2019, v němž označil osoby zjištěné v provozovně žalobkyně a vyslovil
zde i kontrolní zjištění, že žalobkyně umožnila v kontrolovaném období na svém pracovišti
vyjmenovaným fyzickým osobám (cizím státním příslušníkům) výkon práce mimo
pracovněprávní vztah a bez povolení k zaměstnávání. Uvedený protokol byl žalobkyni doručen
dne 25. 6. 2019. Žalobkyně proti kontrolním zjištěním podala dne 10. 7. 2019 námitky.
V nich zopakovala, že fyzické osoby nacházející se v její provozovně byly ve smluvním vztahu
se společností SAREX. Žalobkyně zpochybnila kontrolní závěry i proto, že není zřejmé,
na základě jakých skutečností k nim žalovaný dospěl. Vedoucí oddělení inspekce NLZ (dále
jen „nadřízený“) žalovaného tyto námitky zamítl dne 15. 7. 2019 (s doručením vyřízení námitek
dne 16. 7. 2019) a shrnul, že skutková zjištění v protokolu o kontrole odpovídají spisové
dokumentaci a listiny prokazující smluvní vztah žalobkyně a společnosti SAREX byly vyhotoveny
účelově.
II.
[2] Žalobkyně se žalobou podanou dne 16. 9. 2019 u Krajského soudu v Praze (dále
jen ,,krajský soud‘‘) domáhala ochrany proti nezákonnému zásahu žalovaného a požadovala,
aby krajský soud určil, že „kontrola prováděná žalovaným pod sp. zn. I4-2019-804, včetně kontrolních
zjištění dle Protokolu o kontrole č. j. 9535/4.71/19-8 ze dne 21. 6. 2019 a Vyřízení námitek nadřízeným
ze dne 15. 7. 2019, č. j. 9535/4.71/19-8 jsou nezákonnými zásahy“ a dále, aby žalovanému přikázal,
že nesmí ve své následující správní činnosti přihlížet ke skutečnostem získaným kontrolou
sp. zn. I4-2019-804, a aby obnovil stav před zásahem.
[3] Krajský soud v záhlaví uvedeným usnesením žalobu odmítl. Shrnul, že žalobkyně
nezákonnost provedené kontroly spatřuje v tom, že: 1) žalovaný zahájil faktickou kontrolní
činnost dne 11. 4. 2019 ještě před jejím zahájením zákonem aprobovaným způsobem doručením
oznámení o zahájení kontroly dne 15. 4. 2019; 2) kontrolní zjištění žalovaný dovodil z nezákonně
získaných podkladů (před zahájením kontroly); ty proto nemohou sloužit jako podklad
kontrolních zjištění, příp. jako důkazy v řízeních jiných; 3) žalovaný dospěl ke kontrolním
zjištěním a závěrům již v oznámení o zahájení kontroly; další provádění kontroly tak byl ryze
formální a nesměřovalo ke zjištění skutečného stavu věci, neboť žalovaný bez jakéhokoliv
podkladu shledal, že zjištěné fyzické osoby (cizí státní příslušníci) jsou zaměstnanci žalobkyně;
4) vyřízení námitek nesplňuje nároky na odůvodnění jakéhokoliv úkonu veřejné správy; nadřízený
žalovaného totiž pouze zopakoval kontrolní zjištění se závěrem, že žalobkyní předložená
smluvní dokumentace byla vyhodnocena jako účelová, a proto k ní nepřihlížel, a nevypořádal se
ani s dalšími tvrzeními a argumenty žalobkyně včetně doložených důkazů; 5) žalovaný žalobkyni
upřel svým postupem možnost vykonávat efektivně její procesní práva (klást dotazy, vyjádřit se
k výslechům); jediným podkladem pro kontrolní zjištění totiž byly výslechy zjištěných fyzických
osob, jimž ale nemohla být žalobkyně přítomna; 6) vyhodnocení kontrolní činnosti, získaných
informací a podkladů je nesprávné, nezákonné a nedostatečné; žalovaný totiž nedostatečné zjistil
skutkový stav, učinil závěry pouze na základě provedených výslechů zjištěných osob cizí státní
příslušnosti, aniž by vycházel z podkladů poskytnutých žalobkyní a zohlednil obsah rámcové
smlouvy uzavřené se společností SAREX [tato jednotlivá dílčí jednání, v nichž žalobkyně spatřuje
nezákonný zásah žalovaného, jsou dále označována již jen jako jednání pod bodem 1), 2), 3), 4),
5) nebo 6) – poznámka kasačního soudu].
[4] Krajský soud na základě takto vymezených nezákonností uvedl, že se žalobkyně cítí být
dotčena na svých veřejných subjektivních právech jednak samotným neohlášeným provedením
fyzické kontrolní činnosti v její provozovně dne 11. 4. 2019 uskutečněné ještě před zahájením
kontroly doručením oznámení o jejím zahájení (dne 15. 4. 2019), včetně nemožnosti se zúčastnit
výslechů zjištěných fyzických osob provedených taktéž dne 11. 4. 2019, a jednak má za to,
že do jejích práv žalovaný zasáhl kontrolními zjištěními a vyřízením námitek, jež vycházejí
z nezákonných podkladů obstaraných dne 11. 4. 2019 a svévolně opomíjejících její argumenty
a podklady.
[5] Na základě uvedeného a s poukazem na subsidiaritu zásahové žaloby ve vztahu k žalobě
proti rozhodnutí uvážil, že provedená kontrola, učiněná kontrolní zjištění a vypořádání se
s námitkami žalobkyně proti těmto kontrolním zjištěním nemohou být již z povahy věci
nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. K případné újmě žalobkyně by vedlo až rozhodnutí,
kterým by jí byla v případném navazujícím správním řízení uložena pokuta. Nezákonnost
postupů žalovaného by žalobkyně mohla namítat v rámci takového navazujícího správního řízení.
Prostřednictvím zásahové žaloby však nelze docílit jakéhosi „předstižného“ posouzení
zákonnosti jednotlivých procesních úkonů žalovaného při provedení kontroly, jejichž zákonnost
může mít význam pro posuzování následné zákonnosti případně vydaného rozhodnutí, kterým
by byla žalobkyni uložena pokuta. Jelikož žalobkyně formulovala žalobu tak, že v podstatě
v celém rozsahu směřuje proti výsledným kontrolním zjištěním, což je zřejmé i ze znění
žalobního petitu, tvrzený zásah (resp. dílčí zásahy) nesplňuje definiční znaky vyplývající z §82
s. ř. s. Samotnými kontrolními zjištěními nedochází ke zkrácení stěžovatelčiných práv. Není
tak naplněna jedna ze základních podmínek řízení o žalobě na ochranu proti zákonnému zásahu,
a proto krajský soud žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[6] Přes uvedený závěr však krajský soud dále doplnil, že výjimku z uvedeného by mohla
představovat namítaná nezákonnost jednání žalovaného, jež má spočívat v provedení
neohlášeného kontrolního šetření dne 11. 4. 2019 v provozovně žalobkyně, jež předcházelo
vlastnímu oznámení o zahájení kontroly. Toto jednání by podle krajského soudu mohlo být
podstatným zásahem do právní sféry žalobkyně. Tento dílčí zásah proto má povahu zásahu
jednorázového, avšak již ukončeného. Žalobkyně se o něm dozvěděla nejpozději dne 15. 4. 2019,
kdy jí bylo doručeno oznámení o zahájení kontroly. Žalobu však podala teprve dne 16. 9. 2019.
Lhůta k jejímu podání tudíž uplynula dne 17. 6. 2019 a žaloba byla v tomto rozsahu podána
také opožděně.
[7] Nakonec krajský soud dodal, že shodné závěry o opožděnosti žaloby by platily
i pro případ, že by se žalobkyně vymezovala proti oznámení o zahájení kontroly, jehož součástí
byla i výzva k předložení požadovaných listin vztahujících se k cizím státním příslušníkům
zjištěným v provozovně žalobkyně, byť podle krajského soudu v tomto směru žalobkyně
dostatečná tvrzení o nezákonném zásahu v žalobě neuplatnila.
[8] Krajský soud tudíž uzavřel, že žaloba je jako celek nepřípustná, neboť „nesměřuje
proti zásahu ve smyslu §68 s. ř. s.“ V částech, v nichž by bylo možno přes jistou neurčitost tvrzení
posoudit tvrzená jednání jako svojí povahou zásah, je nadto žaloba opožděná.
III.
[9] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) nyní brojí proti napadenému usnesení kasační
stížností z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Navrhuje jej zrušit a věc vrátit krajskému
soudu k dalšímu řízení.
[10] Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem krajského soudu o opožděnosti žaloby. Tu totiž
podala ve lhůtě 2 měsíců od doručení vyřízení námitek vznesených proti protokolu o kontrole
ze dne 21. 6. 2019. Ve smyslu §85 s. ř. s. považuje námitky proti kontrolním zjištěním
za prostředek nápravy, jenž je povinna vyčerpat před podáním zásahové žaloby. Do doby
vyřízení uvedených námitek totiž nebylo postaveno na jisto, zda pochybení správního orgánu
nebudou napravena v rámci vlastní činnosti tohoto správního orgánu a za využití
postupů a opravných prostředků předpokládaných kontrolním řádem. Stěžovatelka má tudíž
za to, že žalobu podala včas.
[11] Jedná-li se o posouzení žaloby jako opožděné ve vztahu k dílčím zásahům žalovaného
v rámci provedené kontroly, stěžovatelka shledává v postupu krajského soudu zjevné odepření
soudní ochrany. Poukazuje na závěry vyplývající z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 1 Afs 58/2017 - 42, o tom, že v pochybnostech
u prostředků ochrany, jejichž povaha není z právní úpravy či judikatury zřejmá, platí, že jejich
užití nemůže být jednotlivci pro účely běhu lhůt k podání zásahové žaloby na újmu. Stěžovatelka
také upozorňuje, že z judikatury kasačního soudu vyplývá, že není logické a efektivní „drobit“
kontrolu na jednotlivé kontrolní úkony a považovat je za jednotlivé zásahy, neboť jejich počet
může být značný a soudní kontrola by tak nebyla efektivní. I proto stěžovatelka vyčkala
na výsledek řešení věci správním orgánem, tedy na vyřízení námitek žalovaným a zásahovou
žalobu podala teprve po jejich konečném posouzení žalovaným.
[12] Stěžovatelka v závěru kasační stížnosti namítá, že krajský soud zasáhl do jejího práva
na spravedlivý proces, jelikož přesto, že nevyloučil, že jednání žalovaného může být v určitých
částech zásahem, žalobu přesto odmítl. Stěžovatelka má za to, že lhůta vůči všem tvrzeným
zásahům žalovaného ve všech bodech žaloby byla zachována.
IV.
[13] Žalovaný ve vyjádření uvádí, že stěžovatelka se v kasační stížnosti soustředí pouze
na závěry o opožděnosti žaloby, aniž však zohledňuje, že tento závěr se týká pouze jediného
potenciálního zásahu, kterým byl kontrolní úkon žalovaného v provozovně žalobkyně
před samotným zahájením kontroly. Nadto tento úkon jako možný zásah dovodil právě krajský
soud, sama stěžovatelka taková tvrzení ani blíže neuplatňovala. Naznačila je teprve v replice
k vyjádření žalovaného v řízení o žalobě.
[14] Podle žalovaného se stěžovatelka mýlí i v tom, že kontrolu lze považovat za zásah pouze
jako celek. Uvedený závěr nevyplývá ani z judikatury Nejvyššího správního soudu a posouzení,
který konkrétní úkon či zda celá kontrola je nezákonným zásahem, je vždy závislé na konkrétních
okolnostech věci. V daném případě přitom sama stěžovatelka tvrdila, že zásahem je kontrola
jako celek. Zjevně však měla v úmyslu napadat cestou zásahové žaloby kontrolní zjištění.
To správně jako nepřípustné shledal krajský soud a stěžovatelka tyto jeho závěry v kasační
stížnosti ani nerozporuje.
[15] Závěrem žalovaný zpochybňuje i stěžovatelčinu úvahu, že námitky proti protokolu
jsou prostředkem nápravy, který je povinna vyčerpat před podáním zásahové žaloby, a od jejichž
vyřízení se odvíjí lhůta k jejímu podání.
[16] Ze všech uvedených důvodů navrhuje žalovaný kasační stížnost zamítnout.
V.
[17] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[18] Kasační stížnost není důvodná.
[19] Nejvyšší správní soud předesílá, že v případě, že kasační stížnost směřuje proti usnesení
o odmítnutí žaloby, v řízení o kasační stížnosti se kasační soud zabývá výlučně tím, zda byly
splněny zákonné předpoklady pro takový postup správního soudu, tedy pro odmítnutí žaloby.
Nemůže se však zabývat věcí samou, neboť to před ním neučinil ani krajský soud.
[20] Krajský soud v napadeném usnesení správně vyšel z toho, že před vlastním meritorním
posouzením žaloby je nezbytné zabývat se splněním podmínek řízení a také včasností žaloby.
Právě nedostatek podmínek řízení krajský soud dovodil, a žalobu tudíž odmítl podle §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s. Uzavřel, že stěžovatelka žalobou „brojí proti postupu správního orgánu, který neměl
povahu zásahu, neboť kontrolní zjištění nejsou způsobilá jít k tíži žalobkyně.“ Tento svůj závěr opřel
jednak o závěry vyplývající z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, z nějž podstatné části citoval (v podrobnostech
viz odst. 20. napadeného usnesení, včetně použitelnosti uvedeného rozsudku rozšířeného senátu),
dále též z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016,
č. j. 1 Afs 183/2014 - 55, který se zabýval zásahovou žalobou týkající se jednotlivých procesních
úkonů správce daně, a zejména pak i z rozsudku kasačního soudu ze dne 18. 6. 2015,
č. j. 9 As 98/2015 - 32. Právě na základě uvedené judikatury krajský soud dospěl k závěru,
že stěžovatelkou vytčená dílčí jednání, jež měla ve svém celku představovat tvrzený nezákonný
zásah žalovaného, již z povahy věci nezákonným zásahem být nemohou, neboť jimi nedochází
k žádnému zkrácení kontrolované osoby na jejích právech. Stěžovatelčina tvrzení o nezákonném
zásahu totiž podle krajského soudu ve své podstatě směřují právě k vyslovení nezákonnosti
kontrolních zjištění žalovaného, resp. nadřízeného žalovaného (pokud jde o vyřízení námitek
proti protokolu o kontrole).
[21] Nejvyšší správní soud již ve výše zmíněném rozsudku č. j. 9 As 98/2015 - 32 shledal,
že „[k]ontrolní zjištění podle zákona o státní kontrole zachycená v protokolu o kontrole tak z povahy věci nejsou
nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s., neboť jimi nedochází k žádnému zkrácení kontrolované osoby
na jejích právech.“ V uvedeném případě se kasační soud zabýval posouzením nezákonnosti kontroly
inspekce práce včetně výsledků kontrolních zjištění a zákazem jejich použitelnosti v navazujícím
řízení a také nepřítomností kontrolované osoby při kontrole, obdobně jako tomu bylo i v souzené
věci.
[22] S ohledem na závěry plynoucí z uvedeného rozsudku kasačního soudu krajský soud
posoudil vytčená jednání žalovaného shora popsaná v odst. [3] tohoto rozsudku a právě
s ohledem na citovanou judikaturu shledal, že výsledky kontrolních zjištění, za něž považoval
všechna stěžovatelkou vytčená jednání žalovaného [pod body 1) až 6)], již z povahy věci
nemohou být nezákonným zásahem pro absenci prvku zkrácení (dotčení) stěžovatelčiných
veřejných subjektivních práv.
[23] Uvedený závěr však z dále uvedených důvodů nepovažuje Nejvyšší správní soud za zcela
správný, a musel jej tudíž korigovat, aniž to však v konečném důsledku má vliv na výsledek
tohoto řízení.
[24] Za kontrolní zjištění, u nichž již judikatura kasačního soudu dovodila, že z povahy věci
zásahem být nemohou (viz rozsudek č. j. 9 As 98/2015 - 32), je totiž možno v souzené věci
považovat pouze ta dílčí jednání žalovaného, jež jsou výše uvedena pod body 3), 4) a 6).
Ta lze nepochybně zahrnout pod jednotný pojem „kontrola“ (užitý žalobcem v žalobním petitu)
či „kontrolní zjištění“ (jak je označil krajský soud). U nich platí, co vyslovil krajský soud.
Tedy že chybí podmínka řízení spočívající v plausibilním tvrzení o nezákonném zásahu (blíže
viz rozsudek rozšířeného senátu č. j. 7 As 155/2015 - 160, zejména jeho odst. [63]). Tudíž závěr
krajského soudu, že ve vztahu k těmto jednáním představujícím kontrolní zjištění je na místě
žalobu v této odmítnout podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., je správný.
[25] Jinak je tomu však v případě dalších dílčích tvrzených jednání. Jednání pod bodem 1),
jež mělo spočívat v provedení kontrolní činnosti žalovaného uskutečněné ještě před samotným
zahájením kontroly (k čemuž došlo doručením oznámení dne 15. 4. 2019), stejně jako jednání
spočívající v získání podkladů pro budoucí kontrolní zjištění před zahájením kontroly [jednání
pod bodem 2)] a také nemožnost stěžovatelky být přítomna úkonům žalovaného provedeným
před zahájením kontroly [tedy zejména výslechu zjištěných fyzických osob – cizích státních
příslušníků, tj. jednání pod bodem 5)] již pod pojem „kontrola“ či „kontrolní zjištění“ nebylo
možno podřadit. Jinými slovy nebylo možno tato dílčí jednání považovat jednání, jež by již
z povahy věci, z povahy jejich původce či vzhledem k jiným okolnostem nebyly způsobilé zkrátit
stěžovatelčina práva, a nemohly tak být prima facie zásahem ve smyslu legislativní zkratky podle
§82 s. ř. s.
[26] Ostatně ve vztahu k jednání žalovaného uvedenému pod bodem 1) to připustil i krajský
soud (viz odst. 28. a 29. napadeného usnesení). Shledal však, že se mohlo jednat pouze o zásah
jednorázový, již ukončený, o němž se stěžovatelka dozvěděla nejpozději dne 15. 4. 2019
z doručení oznámení o zahájení kontroly. Pro uvedené krajský soud ve vztahu k tomuto jednání
pod bodem 1) považoval žalobu také za opožděnou.
[27] Nelze však přehlédnout, že krajský soud tuto úvahu vyslovil nad rámec předchozích
závěrů o nedostatku podmínek řízení. Ve svém souhrnu totiž považoval všechna tvrzená dílčí
jednání pod body 1) až 6), jako celek, za kontrolní zjištění nemající vůbec povahu zásahu.
S tím se kasační soud, jak shora uvedeno, zcela neztotožňuje.
[28] Nejvyšší správní soud však s krajským soudem souhlasí v tom, že ve vztahu k jednání
uvedenému pod bodem 1), které nepochybně zásahem být mohlo, byla žaloba opožděná.
O provedení faktických úkonů žalovaného dne 11. 4. 2019 před vlastním zahájením
kontroly se stěžovatelka dozvěděla doručením oznámení o zahájení kontroly. K tomu došlo
dne 15. 4. 2019. Lhůta k podání zásahové žaloby v délce 2 měsíců (§84 odst. 1 s. ř. s.) tedy počala
plynout ode dne následujícího (16. 4. 2019) a skončila v souladu s §40 odst. 2 a 3 s. ř. s.
dne 17. 6. 2019. Stěžovatelka však žalobu podala teprve dne 16. 9. 2019. Ve vztahu k jednání
pod bodem 1), jež potenciálně nelze jako zásah vyloučit, se tak stěžovatelka bránila opožděně.
Krajský soud tedy v případě tohoto, nad rámec rozhodovacích důvodů učiněného, závěru
o opožděnosti žaloby v konečném důsledku nepochybil.
[29] Zbývá zaujmout stanovisko k vytýkanému jednání uvedenému pod body 2) a 5), která
také mohla veřejná subjektivní práva stěžovatelky v souzené věci potenciálně zasáhnout a která
nebylo možno podřadit souhrnnému pojmu „kontrola“ či „kontrolní zjištění“. Stěžovatelka
namítala, že žalovaný obstaral všechny potřebné podklady pro budoucí kontrolní zjištění
před zahájením kontroly dne 11. 4. 2019 a dále že nebyla přítomna výslechu fyzických osob
nacházejících se v její provozovně dne 11. 4. 2019, tudíž nemohla vykonávat svá procesní práva.
[30] Jak již uvedeno, krajský soud tato jednání nepovažoval za zásah (dílčí zásahy) již pro jejich
samotnou povahu (chybějící dotčení stěžovatelčiných práv). Ani s tím se kasační soud
neztotožňuje. Přesto však závěr krajského soudu o nemožnosti věcného přezkumu žaloby
ve vztahu k těmto dílčím jednáním a o odmítnutí žaloby obstojí, byť z jiných, než jím uvedených
důvodů, tedy nikoliv pro nedostatek podmínek řízení. I ve vztahu k uvedeným dílčím jednáním
pod body 2) a 5) je totiž žaloba uplatněna po uplynutí lhůty k jejímu podání ve smyslu §84
odst. 1 s. ř. s. Je tomu tak proto, že jak o obstarání podkladů (jimiž měly být výslechy fyzických
osob) žalovaným před zahájením kontroly, tak i o nemožnosti se jich zúčastnit se stěžovatelka
dozvěděla nejpozději z oznámení o zahájení kontroly dne 15. 4. 2019. Stěžovatelka se tedy sice
mohla proti těmto jednáním bránit podáním zásahové žaloby, tu však opět byla povinna podat
nejpozději do 17. 6. 2019, jak již výše uvedeno ve vztahu k jednání pod bodem 1). Žaloba podaná
dne 16. 9. 2019 je tak i ve vztahu k těmto dílčím jednáním pod body 2) a 5) opožděná.
[31] Nejvyšší správní soud dále doplňuje, že i za předpokladu (jenž však nepovažuje
za správný pro výše vyřčené), že by za zásah měla být (s ohledem na znění žalobního petitu
a tvrzení stěžovatelky v kasační stížnosti) považována kontrola jako celek [tedy veškerá jednání
pod body 1) až 6)], platil by shora vyslovený závěr o opožděnosti žaloby také. V citovaném
rozsudku č. j. 9 As 98/2015 - 32, jehož závěry jsou plně použitelné i v nynější věci, totiž kasační
soud shrnul, že „[i]nstituty stanovené v §41 odst. 1 a 2 zákona o inspekci práce [v souvislosti s novelou
zákona o inspekci práce provedenou zákonem č. 64/2014 Sb. se jedná o námitky podle §13
zákona č. 255/2012 Sb., kontrolní řád, a jejich vyřízení podle §14 téhož zákona – poznámka
kasačního soudu] proto představovaly prostředek nápravy proti kontrolním zjištěním, (…), kontrolní zjištění
nemohou být nezákonným zásahem. Naopak proti úkonům v průběhu kontroly zákon o inspekci práce
ani zákon o státní kontrole žádné prostředky ochrany či nápravy neposkytoval.“ (zvýraznění přidáno).
Z toho vyplývá, že je mylná stěžovatelčina úvaha o povinnosti vyčerpat námitky proti protokolu
o kontrole před podáním žaloby. Ty v daném případě nepředstavují prostředek ochrany
či nápravy ve smyslu §85 s. ř. s., a jejich bezvýsledné vyčerpání tak není předpokladem
přípustnosti žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu
[32] S ohledem na uvedené proto v nynější věci, stejně jako i v případě posuzovaném
v naposledy citovaném rozsudku kasačního soudu, je třeba za nejzazší datum, kdy se stěžovatelka
mohla o nezákonném zásahu spočívajícím v úkonech kontrolujícího subjektu o průběhu kontroly
dozvědět (s ohledem na nepřítomnost stěžovatelky v průběhu kontroly), považovat datum
seznámení se s protokolem o výsledku kontroly. K tomu v souzené věci došlo dne 25. 6. 2019,
jak potvrdila sama stěžovatelka ve svých námitkách ze dne 10. 7. 2019. Lhůta pro podání žaloby
by v takovém případě uplynula 26. 8. 2019. I tak by tedy žaloba byla opožděná.
[33] Ve vztahu k dílčímu zásahu, jímž podle žalobního petitu mělo být též vyřízení námitek
nadřízeným žalovaného (jenž nadto ani nebyl účastníkem řízení), zbývá pro úplnost dodat,
že pro něj beze zbytku platí závěry uvedené výše ohledně jednání pod body 3), 4) a 6 ). Je třeba
jej považovat za výsledek kontrolních zjištění, jenž je nezpůsobilý stěžovatelčina práva jakkoliv
zkrátit. Shodě to opět dovodil již devátý senát kasačního soudu v opakovaně zmiňovaném
rozsudku.
[34] Z výše uvedeného vyplývá, že krajský soud dílem pochybil, posoudil-li některá
z vytčených jednání nesprávně, a neshledal tudíž splněnými podmínky řízení o žalobě na ochranu
proti nezákonnému zásahu. Ve výsledku však dospěl ke správnému závěru, jestliže žalobu odmítl.
Ve vztahu k jednáním pod bodem 1), 2) a 5), která potenciálně zásahem do stěžovatelčiných
veřejných subjektivních práv být mohla (tj. podmínka plausibilního tvrzení byla splněna), však
měl žalobu odmítnout nikoliv podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale pro opožděnost podle §46
odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[35] Nejvyšší správní soud tudíž nepřistoupil ke kasaci napadeného usnesení a toliko korigoval
dílem nesprávné závěry krajského soudu. I kdyby totiž krajský soud podle závazného právního
názoru kasačního soudu byl povinen zčásti změnit své závěry, řízení o žalobě by neskočilo jinak
než jejím odmítnutím, pouze s uvedením správných právních důvodů. V dalším řízení by sice
bylo povinností krajského soudu znovu posoudit jednání žalovaného vytčená pod body 1), 2) a 5)
jako zásahy, krajský soud by však nemohl učinit nic jiného, než z důvodů vyložených výše žalobu
posoudit jako opožděnou a odmítnout ji zčásti podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Takový postup
kasačního soudu je však ve zcela zřejmém rozporu nejen se zásadou procesní ekonomie,
ale i se zájmy stěžovatelky. Nedostalo by se jí věcného posouzení žaloby, nemohla by být v řízení
o žalobě úspěšnější, a výsledkem by tak bylo pouze prodloužení uvedeného soudního řízení
bez zjevné prospěšnosti pro kteréhokoliv z účastníků řízení, především však pro stěžovatelku.
[36] Z uvedeného je také zřejmé, že stěžovatelčiny námitky uplatněné v kasační stížnosti
nemohou obstát. Stěžovatelka totiž brojila výlučně proti závěru, že krajský soud shledal žalobu
opožděnou. To však z napadeného usnesení neplyne. Krajský soud žalobu odmítl pod nedostatek
podmínek řízení podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jeho úvaha o opožděnosti žaloby ve vztahu
k jednání pod bodem 1) [viz výše] představovala pouze doplňující argument, na němž napadené
usnesení nebylo vystavěno a netvořilo (byť zčásti nesprávně) rozhodovací důvody. Již proto jsou
stěžovatelčiny námitky mimoběžné a kasační soud jim nemohl vyhovět.
[37] Na základě shora uvedeného Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadené usnesení
při přezkumu obstálo, byť kasační soud dílem závěry v něm obsažené upřesnil. Stěžovatelčino
právo na přístup k soudu nebylo dotčeno. Kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
tudíž není naplněn.
VI.
[38] Nejvyšší správní soud tudíž dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[39] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 téhož
zákona. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, a nemá tudíž právo na náhradu
nákladů tohoto řízení. Žalovanému, který naopak byl účastníkem úspěšným, nevznikly žádné
náklady nad rámec běžné úřední činnosti, a proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že žádný
z účastníků nemá na náhradu nákladů tohoto řízení právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. března 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu