ECLI:CZ:NSS:2021:4.AFS.52.2021:25
sp. zn. 4 Afs 52/2021 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: Z. Š., proti žalovanému:
Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 2771/117, Ostrava, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 2. 2020, č. j. MSK 3420/2020, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 4. 2. 2021, č. j. 22 A 39/2020 - 31,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 4. 2. 2021, č. j. 22 A 39/2020 - 31,
se zru š u j e.
II. Žaloba se od m ít á .
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí (dále též „stavební úřad“) usnesením ze dne
26. 8. 2019, sp. zn. MUFO_S 2485/2018 (zn. MUFO 26045/2019), podle §64 odst. 1 písm. c)
za použití §57 odst. 2 správního řádu přerušil řízení o žádosti žalobkyně ze dne 22. 3. 2018
o vrácení poplatků za kopírování písemností ze správních spisů sp. zn. MUFO_S 1047/2014,
MUFO_S 3909/2015, MUFO_S 3951/2015, MUFO_S 4756/2016, MUFO 11294/2016,
MUFO_S 1841/2015, MUFO_S 5023/2016, MUFO_S 4300/2016, MUFO_S 6891/2016,
do doby pravomocného rozhodnutí soudu ve věci rozhodnutí o vrácení poplatků ze dne
12. 8. 2019, sp. zn. MUFO_S 4147/2017.
[2] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) podle §9
odst. 1 písm. a) správního řádu uvedené usnesení stavebního úřadu o přerušení řízení zrušil
a řízení zastavil.
II.
[3] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Ostravě (dále
jen „krajský soud“), který v záhlaví označeným rozsudkem napadené rozhodnutí zrušil a věc
vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[4] Krajský soud především vyslovil, že si je vědom toho, že usnesení o přerušení řízení podle
§64 správního řádu je ve smyslu §70 písm. c) s. ř. s. vyloučeno ze soudního přezkumu.
V projednávané věci je však předmětem soudního přezkumu napadené rozhodnutí, kterým
k odvolání žalobkyně proti procesnímu usnesení o přerušení řízení žalovaný rozhodl ve věci,
neboť svým výrokem obsaženým v napadeném rozhodnutí žalovaný současně rozhodl
o zastavení řízení. Jelikož z napadeného rozhodnutí nelze nepochybně seznat, které řízení hodlal
žalovaný zastavit, je nutné vycházet z toho, že zastavil řízení o žádosti žalobkyně o vrácení
poplatků za kopírování písemností. Podle mínění krajského soudu tak na napadené rozhodnutí
výluka ze soudního přezkumu podle §70 písm. c) s. ř. s. nedopadá.
[5] Krajský soud dále shledal, že v napadeném rozhodnutí zcela chybí odůvodnění postupu
podle §90 odst. 1 písm. a) správního řádu, tedy uvedení důvodů, pro něž žalovaný
přezkoumávané usnesení stavebního úřadu ze dne 26. 8. 2019 zrušil a řízení zastavil. Postup
žalovaného označil za nepřípustný a přisvědčil žalobkyni, že napadené rozhodnutí
je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Není z něj totiž zřejmé, z jakých důvodů žalovaný
přistoupil k zastavení řízení. Žalovaný tímto postupem žalobkyni odepřel bez jakéhokoli
odůvodnění právo na vyřízení její žádosti o vrácení poplatků za kopírování písemností.
Krajský soud uzavřel, že podmínky pro aplikaci §90 odst. 1 písm. a) správního řádu
nebyly splněny a měl-li žalovaný za to, že nebyly dány důvody pro přerušení řízení ze strany
stavebního úřadu, přicházel v úvahu postup podle §90 odst. 1 písm. c) správního řádu.
III.
[6] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) nyní napadá v záhlaví označený rozsudek krajského
soudu (dále jen „napadený rozsudek“) kasační stížností z důvodu podle §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení.
[7] Stěžovatel namítá, že řízení o vrácení správních poplatků stavební úřad nesprávně vedl
podle správního řádu, ač měl postupovat podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád. Stavební
úřad vydal také nezákonné usnesení o přerušení správního řízení ve věci správního poplatku.
Stěžovatel proto na základě odvolání podaného žalobkyní musel postupovat dle §90 odst. 1
písm. a) správního řádu. Ve výrokové části napadeného rozhodnutí tudíž toto ustanovení citoval.
Stěžovatel poukazuje na odůvodnění napadeného rozhodnutí a zdůrazňuje, že se v odvolacím
řízení nezabýval přímo samotným řízením o vrácení správních poplatků, nýbrž přezkoumával
pouze odvoláním napadené usnesení o přerušení správního řízení a důvody pro jeho vydání.
Krajský soud tak na základě citace §90 odst. 1 písm. a) správního řádu ve výroku napadeného
rozhodnutí nesprávně dovodil, že žalovaný zastavil řízení o vrácení správních poplatků. K tomu
však nemohlo dojít, neboť v napadeném rozhodnutí bylo přezkoumávané rozhodnutí zcela určitě
označeno.
[8] Stěžovatel se nesouhlasně vyjadřuje k závěru krajského soudu, podle nějž bezdůvodně
odepřel žalobkyni právo na vyřízení jejích žádostí o vrácení správních poplatků. Stěžovatel pouze
musel dostát své povinnosti a zrušit usnesení o přerušení řízení vydané stavebním úřadem.
K jeho vydání nebyl dán zákonný důvod. Svým správným procesním postupem tudíž stěžovatel
umožnil pokračování správního řízení o vrácení správních poplatků a chránil tak procesní práva
žalobkyně. Jeho záměrem bylo přimět stavební úřad, aby řízení o vrácení správních poplatků
zahájené na návrh žalobkyně vedl podle daňového řádu a aby byl žalobkyni zajištěn řádný proces.
Tento názor stěžovatel předestřel již ve vyjádření k žalobě, avšak krajský soud se touto jeho
argumentací nezabýval. Odůvodnění napadeného rozsudku proto nepovažuje stěžovatel
za dostačující. Stěžovateli není zřejmé, proč nelze na daný případ aplikovat §90 odst. 1 písm. a)
správního řádu, resp. jak v rozhodnutí o odvolání proti usnesení o přerušení řízení aplikovat §90
odst. 1 písm. c) správního řádu. Právě aplikace tohoto usnesení byla podle krajského soudu
v daném případě namístě, krajský soud však tento svůj závěr blíže neodůvodni. Závěrem
stěžovatel požádal o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
IV.
[9] Žalobkyně ve vyjádření k návrhu na odkladný účinek uvedla, že stěžovatel netvrdí
vznik nepoměrně větší újmy, která by mu vznikla nepřiznáním odkladného účinku ve smyslu
§107 s. ř. s. Navrhuje tudíž tento návrh zamítnout. Ke kasační stížnosti dodává, že stěžovatel
v ní toliko obhajuje svůj nezákonný postup, neboť z výroku napadeného rozhodnutí je zřejmé,
že stěžovatel řízení zastavil. Ostatně stavební úřad dosud žádné rozhodnutí ve věci vrácení
správních poplatků nevydal. Z uvedených důvodů navrhuje zamítnout také kasační stížnost.
V.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost je důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud předesílá, že přestože stěžovatel v kasační stížnosti výslovně
uplatňuje toliko kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., z obsahu kasační stížnosti
je zřejmé, že stěžovatel nesouhlasí ani s právním posouzením věci krajským soudem,
tudíž uplatňuje i kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[13] V nyní projednávané věci je spornou otázka, zda stěžovatel napadeným rozhodnutím
zastavil řízení o žádosti žalobkyně o vrácení poplatků za kopírování listin ze správních spisů.
[14] Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že v jeho záhlaví žalovaný uvedl, že rozhoduje
na základě odvolání podaného žalobkyní proti usnesení stavebního úřadu ze dne 26. 8. 2019,
č. j. MUFO 26045/2019. Výrok napadeného rozhodnutí zněl: „Dle ust. §90 odst. 1 písm. a)
správního řádu se napadené usnesení ruší a řízení se zastavuje .“ V jeho odůvodnění stěžovatel
mimo jiné uvedl, že usnesením stavebního úřadu bylo přerušeno řízení zahájené podáním
žádosti o vrácení poplatků za kopírování písemností ze správních spisů, kterou žalobkyně podala
dne 22. 3. 2018, a to do doby pravomocného rozhodnutí soudu ve věci rozhodnutí o vrácení
poplatků ze dne 12. 8. 2019, č. j. MUFO 23468/2019. Stěžovatel v odůvodnění napadeného
rozhodnutí také uvedl, že důvod pro vydání usnesení o přerušení řízení nebyl dán. Žalobkyně
totiž nepodala žaloba proti uvedenému rozhodnutí o vrácení poplatků a nebyl tak naplněn
předpoklad pro přerušení řízení z důvodu tzv. předběžné otázky ve smyslu §57 správního řádu.
[15] Nejvyšší správní soud se již skutkově a právně obdobným případem zabýval v rozsudku
ze dne 7. 4. 2011, č. j. 3 Ads 24/2011 - 43. Pro jeho přiléhavost na nyní projednávanou věc
považuje kasační soud za vhodné z něj obsáhleji citovat:
„Nejvyšší správní soud posoudil ve spisu založené rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 10. 2008,
č.j. KUOK 96613/2008, a shodně jako Krajský soud v Ostravě dospěl k závěru, že tímto rozhodnutím
bylo zrušeno usnesení Městského úřadu v Prostějově ze dne 22. 7. 2008, č.j. PVMU 80868/2008, jímž
bylo přerušeno řízení ve věci návrhu stěžovatele na povolení obnovy řízení ve věci odejmutí dávek sociální péče,
a současně bylo zastaveno řízení, v němž bylo dané rozhodnutí vydáno.
Řízení o přerušení řízení, bylo tzv. mezitímním, vloženým řízením do řízení meritorního (o návrhu na povolení
obnovy), a stejně tak rozhodnutí o přerušení řízení bylo rozhodnutím mezitímním. Proto se odvolací řízení
a rozhodnutí v něm vydané týkalo pouze tohoto mezitímního řízení a mezitímního rozhodnutí (o přerušení řízení).
V rozhodnutí je uvedeno, že je vydáváno v souladu s §90 odst. 1 písm. a) správního řádu. Toto ustanovení
stanoví, že: Jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními
předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a řízení zastaví.
Z dikce i celkového kontextu daného ustanovení jednoznačně plyne, že toto zastavení řízení se může týkat toliko
toho řízení, v němž bylo napadené rozhodnutí vydáno, a jež jeho vydání předcházelo. To je, či bylo, v posuzované
věci řízení o přerušení řízení, což je, či bylo, dáno předmětem daného odvolacího řízení. Stěžovatel v této souvislosti
napadl odvoláním rozhodnutí o přerušení řízení a nic jiného než napadené rozhodnutí, a ve spojení s ním i řízení,
které jeho vydání předcházelo, nemohlo být rozhodnutím odvolacího orgánu dotčeno.
Uvedenou variantou rozhodnutí odvolacího orgánu zákonodárce sleduje řešení takových případů, kdy odvolací
orgán shledá, že napadené rozhodnutí nemělo být vůbec vydáno a je tedy třeba je bez náhrady zrušit. Nicméně
zrušením takového rozhodnutí, jež bylo nutně výsledkem řízení o přerušení, se dané řízení znovu ocitne ve stadiu
před vydáním rozhodnutí o přerušení řízení. Řízení, jako nežádoucí (neb v něm nemá být pokračováno – nemá
být znovu rozhodnuto o přerušení řízení, např. s jinými podmínkami) je za takového stavu věci třeba zastavit.
Proto citované ustanovení počítá právě s takovouto spojenou variantou rozhodnutí, kdy se nejen zruší napadené
rozhodnutí, ale kdy se současně řízení, v němž bylo zrušené rozhodnutí vydáno, zastaví.
Na meritorní řízení, tj. na vlastní linii řízení o návrhu žalobce na povolení obnovy řízení, mohlo mít a také mělo
toto rozhodnutí toliko ten vliv, resp. dopad, že nabytím právní moci rozhodnutí, jímž bylo rozhodnutí o přerušení
řízení zrušeno a řízení, v němž bylo zrušované rozhodnutí vydáno, bylo zastaveno, se v původním řízení o povolení
obnovy opět mohlo pokračovat a také se v něm pokračovalo. Jiný dopad mít dané rozhodnutí nemohlo. Zastaveným
řízením tak mohlo být, a také bylo, toliko právě řízení ve věci přerušení řízení.
Z obsahu dotčeného rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, č.j. KUOK 96613/2008, Nejvyšší správní soud shledal,
že v tomto smyslu bylo předmětné rozhodnutí také srozumitelně a přezkoumatelně odůvodněno. Ostatně
souvislostmi a rozsahem rozhodnutí odvolacího orgánu vydaného podle §90 odst. 1 písm. a) správního řádu
se Nejvyšší správní soud ve stejném výkladovém smyslu již opakovaně zabýval. Srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 1. 2009, č. j. 5 As 55/2008 - 87, kde se uvádí: Dospěl-li žalovaný odvolací správní
orgán k tomu, že nepostačí rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušit a vrátit s vytknutými vadami, které
je třeba v novém řízení odstranit [§90 odst. 1 písm. b) správního řádu z roku 2004], ale naopak dospěl
k závěru, že napadené rozhodnutí nemělo, resp. nemohlo být vůbec vydáno, a proto je třeba celé řízení bez dalšího
ukončit [§90 odst. 1 písm. a) téhož zákona], byl povinen náležitě odůvodnit i to, proč řízení zastavil, tedy
proč nelze v této věci rozhodnutí vůbec vydat.“
[16] Podle Nejvyššího správního soudu z napadeného rozhodnutí vyplývá, že se vztahuje
pouze k přerušení správního řízení stavebním úřadem a že se nejedná o rozhodnutí ve věci samé.
Jak již výše uvedeno, v jeho záhlaví stěžovatel jednoznačně označil odvoláním napadené usnesení
stavebního úřadu o přerušení řízení a ani z výroku, ani z odůvodnění napadeného rozhodnutí
naopak nevyplývá, že by se týkalo věci samé, tj. vlastní žádosti žalobkyně o vrácení správních
poplatků za kopírování písemností ze správních spisů. Zastavení řízení podle §90 odst. 1 písm. a)
správního řádu se tak v daném případě mohlo týkat opět toliko onoho „mezitímního řízení“,
v němž stavební úřad vydal i usnesení o přerušení řízení. Jinými slovy, předmětem napadeného
rozhodnutí bylo pouze přezkoumání usnesení stavebního úřadu o přerušení řízení (resp. jemu
předcházející „mezitímní řízení o přerušení řízení“), k jehož přezkumu byl stěžovatel povolán
na základě odvolání žalobkyně. Samotné řízení o žádosti žalobkyně o vrácení správních poplatků
nebylo napadeným rozhodnutím dotčeno. V odůvodnění napadeného rozhodnutí také žalovaný
stručně vysvětlil, že důvod pro přerušení řízení o vráceních správních poplatků neshledal.
I z toho je zřejmé, co bylo předmětem rozhodování žalovaného. Na tomto místě je přesto třeba
žalovanému vytknout, že uvedené okolnosti [neexistence důvodů pro přerušení řízení a jím
zvolený postup podle §90 odst. 1 písm. a) správního řádu] v odůvodnění napadeného rozhodnutí
jasněji nevysvětlil, aby žalobkyně nepojala mylný dojem, že zastavení řízení se týká řízení ve věci
samé.
[17] Přes posledně uvedenou výtku však Nejvyšší správní soud shledal, že závěr krajského
soudu, podle nějž z napadeného rozhodnutí nelze vyčíst, které řízení hodlal zastavit,
není správný.
[18] Lze uzavřít, že napadené rozhodnutí vydané v posuzované věci se týká pouze přerušení
správního řízení, tj. úkonu, jímž se upravuje vedení správního řízení. Jak již Nejvyšší správní soud
vyslovil v rozsudku ze dne 30. 4. 2008, č. j. 3 As 64/2007 - 62, „z koncepce soudního řádu správního
vyplývá, že soud ve správním soudnictví nepřezkoumává každé rozhodnutí správního orgánu. Tzv. kompetenční
výluky, tedy případy, kdy ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny určité úkony správního orgánu, jsou stanoveny
v ust. §70 s. ř. s., přičemž pod písm. c) je uvedeno, že ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního
orgánu, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem. Přerušení řízení je v praxi správních soudů zcela
jednoznačně považováno za úkon správního orgánu, jímž se upravuje vedení správního řízení. Na tom nic nemění
skutečnost, že ve správním řízení lze podat proti rozhodnutí o přerušení řízení odvolání (žalobce také takto
postupoval). Jelikož je rozhodnutí správního orgánu o přerušení řízení vyloučeno ze soudního přezkoumání, návrh,
kterým se žalobce domáhá přezkoumání tohoto rozhodnutí, je podle soudního řádu správního nepřípustný a soud
jej usnesením odmítne (§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.).“
[19] Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že rozhodnutí odvolacího správního orgánu
podle §90 odst. 1 písm. a) správního řádu řeší případy, kdy odvolací správní orgán shledá,
že jím přezkoumávané rozhodnutí nemělo být vůbec vydáno a je tedy třeba je bez náhrady zrušit.
Z pohledu nyní souzené věci tedy zrušením usnesení, jež bylo výsledkem „řízení o přerušení
řízení“, se celé správní řízení znovu ocitne ve stadiu před vydáním usnesení o přerušení řízení.
Zmíněné „řízení o přerušení řízení“, jako nežádoucí (v řízení o přerušení řízení nemá
být pokračováno, nemá být znovu rozhodnuto o přerušení řízení, např. s jinými podmínkami,
podle jiného ustanovení apod.) je za takového stavu věci třeba zastavit. Z uvedeného důvodu
§90 odst. 1 písm. a) správního řádu počítá právě s takovouto spojenou variantou rozhodnutí,
kdy se nejen zruší napadené rozhodnutí (zde usnesení o přerušení řízení), ale současně se o toto
„mezitímní řízení“, v němž bylo zrušené rozhodnutí vydáno, zastaví.
[20] Naproti tomu stížnostní námitce, podle níž se krajský soud nevypořádal se stěžovatelovou
argumentací uvedenou ve vyjádření k žalobě, Nejvyšší správní soud nepřisvědčil. Krajský soud
je při přezkumu správního rozhodnutí povinen vypořádat především žalobní námitky (posoudit
uplatněné žalobní body). K vyjádření žalovaného přihlíží pouze v tom směru, zda neobsahuje
skutečnosti zásadní pro rozhodnutí o žalobě. V posuzované věci vyjádření žalovaného
(stěžovatele) obsahovalo popis, jakým způsobem měl stavební úřad postupovat, a dále rozšíření
jeho argumentace uvedené v napadeném rozhodnutí. Toto vyjádření tudíž neobsahovalo
žádné zásadní skutečnosti, které by měly vliv na posouzení věci krajským soudem.
Nebylo tudíž ani potřeba, aby se jím krajský soud výslovně zabýval. Krajský soud se vypořádal
s uplatněnými námitkami žalobkyně a předestřel stručnou, přesto však výstižnou argumentaci,
na základě níž ve věci rozhodl. Učinil tak zcela přezkoumatelně, a stěžovateli tudíž nelze
přisvědčit ani v tom, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[21] Krajský soud však pochybil při posouzení věci, v důsledku čehož nesprávně rozhodnutí
žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. S ohledem na shora uvedené totiž
bylo na místě žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §70 písm. c) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud tudíž shledal naplněným kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[22] S ohledem na skutečnost, že Nejvyšší správní soud neprodleně poté, co provedl ve věci
nezbytné procesní úkony potřebné k přípravě rozhodnutí, rozhodl o stěžovatelově kasační
stížnosti, považoval za nadbytečné samostatně rozhodovat o návrhu na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti. Tím by totiž oddálil účinky napadeného rozsudku právě a jen do doby
vydání tohoto svého rozsudku.
VI.
[23] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů napadený rozsudek zrušil (§110 odst. 1
část věty první za středníkem s. ř. s.) a s ohledem na skutečnost, že takový postup byl na místě
již v řízení před krajským soudem, rozhodl o odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. d) a §70
písm. c) s. ř. s.
[24] O nákladech řízení o žalobě a o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle
§60 odst. 3 s. ř. s. za použití §120 téhož zákona. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. dubna 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu