ECLI:CZ:NSS:2021:4.AS.144.2020:61
sp. zn. 4 As 144/2020 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: statutární město Ostrava,
městský obvod Mariánské Hory a Hulváky, se sídlem Přemyslovců 63, Ostrava,
zast. Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou, se sídlem Olomoucká 261/36, Mohelnice,
proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10,
proti závaznému stanovisku žalovaného ze dne 28. 11. 2019, č. j. MZP/2019/580/1457,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2020,
č. j. 8 A 10/2020 - 100,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalovaný dne 28. 11. 2019 vydal závazné stanovisko č. j. MZP/2019/580/1457 (dále
jen „napadené závazné stanovisko“ nebo „závazné stanovisko EIA“) podle §9a odst. 1 zákona
č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (dále jen „zákon o posuzování vlivů
na životní prostředí“). Napadené závazné stanovisko se vztahovalo k záměru označenému
jako „CENNZO Ostrava“, zařazenému pod bod 53 (Zařízení k odstraňování nebo využívání
nebezpečných odpadů spalováním, fyzikálně-chemickou úpravou nebo skládkováním) kategorie
I, podle přílohy č. 1 k zákonu o posuzování vlivů na životní prostředí (dále jen „záměr“).
[2] Žalobce se žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhal
zrušení napadeného závazného stanoviska. Městský soud v záhlaví uvedeným usnesením (dále
jen „napadené usnesení“) žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Měl za to, že napadené
závazné stanovisko vydané podle §9a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí ve spojení
s §149 správního řádu není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., neboť přímo nezakládá,
nemění ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti osob. Není tudíž ve správním soudnictví
samostatně přezkoumatelné a jeho soudní přezkum je umožněn v rámci přezkumu rozhodnutí,
pro něž bylo podkladem. Svoji argumentaci městský soud podpořil odkazem na rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113 (dále
také jen „rozsudek rozšířeného senátu“), v němž se rozšířený senát zabýval právě otázkou
přípustnosti soudního přezkumu závazných stanovisek vydaných podle §149 správního řádu.
Městský soud neshledal důvod zaujmout k přezkumu závazných stanovisek odlišný postoj,
neboť žalobce neuvedl žádné nové či zásadní argumenty, na jejichž základě by se mohl od názoru
rozšířeného senátu odchýlit. Městský soud tudíž žalobu odmítl jako nepřípustnou v návaznosti
na §68 písm. e) s. ř. s. ve spojení s §70 písm. a) téhož zákona.
II.
[3] Proti napadenému usnesení se žalobce (dále jen „stěžovatel“) brání kasační stížností.
Navrhuje jej zrušit a vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.
[4] Stěžovatel nesouhlasí s právním názorem vysloveným městským soudem a s ohledem
na pojem „závazné“ by měl být jeho právní názor na povahu závazného stanoviska jiný.
Stěžovatel namítá, že při vydání souhlasného závazného stanoviska se již předem presumuje,
že projekt bude povolen, neboť závazné stanovisko je závazné pro všechny další správní orgány.
Ty tudíž nemohou zaujímat v mezích svého volného správního uvážení vlastní stanovisko
a přijmout jiné závěry, než ono závazné stanovisko obsahuje. Z uvedeného důvodu není správný
ani závěr městského soudu, že závazné stanovisko není, resp. nemohlo by být, samostatně
přezkoumatelné.
[5] Stěžovatel zdůrazňuje, že nežádá přezkum obsahu napadeného závazného stanoviska,
ale brojí proti jeho procesnímu významu. V této souvislosti zdůrazňuje mimořádné
procesní postavení jednotek územní samosprávy v procesu vydávání závazných stanovisek,
neboť ty mají naléhavý právní zájem na tom, aby jim byla poskytnuta možnost právní obrany
proti souhlasnému závaznému stanovisku v tom smyslu, zda je závazné. Pokud by měl
být prostředkem ochrany proti závaznému stanovisku podnět k přezkumnému řízení podle §94
a násl. správního řádu, pak ten sice využít lze, avšak takové řízení je zahajováno pouze z moci
úřední, a je tudíž pouze na správním orgánu, zda jej na základě podnětu zahájí či nikoliv.
Stěžovatel tudíž na jeho zahájení nemá právní nárok. Podle stěžovatele se význam vydání
závazného stanoviska legislativně bagatelizuje, přičemž povaha závazného stanoviska,
tedy jeho závaznost, znamená zásah do volného správního uvážení správního orgánu, který
na základě něj rozhoduje. Stěžovatel tedy nezpochybňuje, že žalovaný vydá stanovisko, které
může být i souhlasné, ale nesmí podle něj být prohlášeno za závazné.
[6] Stěžovatel ve svých kasačních námitkách poukazuje na judikaturou dosud neřešené
otázky, které představují důvody pro zrušení napadeného závazného stanoviska. Prvotně
uvádí, že závazné stanovisko je takovým podkladem pro vydání na něj navazujícího rozhodnutí,
že je u něj zcela porušena zásada volného hodnocení důkazů. Přestože proti územnímu
rozhodnutí lze uplatnit opravné prostředky, tyto přicházejí ex post, neboť v rámci odvolacího
řízení již nelze přezkoumávat či jinak zpochybňovat závazné stanovisko. Přezkum územního
rozhodnutí odvolacím orgánem tudíž ztrácí svůj základní smysl, neboť k přezkumu závazného
stanoviska dojde až po zasažení do volné správní úvahy rozhodujícího orgánu. V podstatě
závazné stanovisko není oprávněn samostatně přezkoumat nikdo. Nadto doba platnosti
závazného stanoviska není omezena, tudíž je jeho význam velký.
[7] Stěžovatel proto shrnuje, že smyslem jeho žaloby bylo dosáhnout toho, aby městský soud
zrušil závazné stanovisko proto, že bylo vydáno jako závazné a tím omezilo správní uvážení
správnímu orgánu, který na základě něj rozhodoval ve věci samé. Tedy městský soud
měl buď vyslovit, že jednotka územní samosprávy a účastníci řízení mají právo na řádný opravný
prostředek proti závaznému stanovisku, nebo toto stanovisko nesmí být vydáno jako stanovisko
závazné, ale pouze jako nezávazné, od kterého se může správní orgán v konečném rozhodnutí
odchýlit na základě řádného odůvodnění. Současná praxe vydávání závazných stanovisek
vztahujících se přímo a často velmi zásadně k území jednotky územní samosprávy proto nemůže
ve vztahu k těmto samosprávným celkům obstát.
[8] Podle stěžovatelova mínění nelze v jeho věci použít závěry vyplývající z rozsudku
rozšířeného senátu č. j. 2 As 75/2009 - 113, jelikož byl vydán v roce 2011. Stěžovatel žádá soud
o přehodnocení závazného charakteru stanoviska z hlediska jeho procesního významu,
bez ohledu na jeho obsah. Upozorňuje, že jeho závaznost byla do právního řádu vtělena
zákonem č. 39/2015 Sb., kterým se mění zákon o posuzování vlivů na životní prostředí
s účinností od 1. 4. 2015. Od té doby se žádný soud otázkou závaznosti závazných stanovisek
nezabýval. České republice bylo vytýkáno, že nedostatečně implementovala směrnici Evropského
parlamentu a Rady 2011/92/EU (dále jen „směrnice“) do českého právního řádu, neboť chybělo
ustanovení o způsobu, jakým měl být výsledek posuzování vzat v úvahu ze strany správního
orgánu. Naproti tomu však v rámci implementace směrnice nebylo žádáno, aby byla zakotvena
absolutní závaznost závazného stanoviska.
[9] V závěru kasační stížnosti pak stěžovatel činí návrhy de lege ferenda v oblasti týkající
se závazných stanovisek, stejně jako navrhuje postupy, jimiž by mohlo dojít k zakotvení právní
síly stanoviska tak, aby současně nebylo omezeno správní uvážení jednotlivých správních orgánů
rozhodujících na podkladě závazného stanoviska.
[10] V doplňujících vyjádřeních, jež byla reakcí na stanovisko žalovaného ke kasační stížnosti,
stěžovatel uvádí, že žalovaný sám uvedl, že o obsahu rozhodnutí nerozhoduje správní orgán,
ale autor závazného stanoviska a že správní orgány byly ve své volné úvaze omezeny na základě
požadavků ze strany Evropské Unie. Práva stěžovatele tak byla zcela popřena, oslabena,
de facto mu odňata ve prospěch autorů závazných stanovisek a správnímu orgánu bylo odebráno
právo rozhodovat v mezích zákona. Změny, ke kterým došlo ve správním řízení, tudíž
to, že se názorové těžiště přesunulo do obsahu závazných stanovisek a vydaná správní
rozhodnutí musí být v souladu s nimi, jsou v rozporu s ústavně garantovaným právem
na spravedlivý proces.
III.
[11] Žalovaný ve svém vyjádření navrhuje kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou.
Trvá na zákonnosti a věcné správnosti napadeného závazného stanoviska stejně jako procesu,
jenž předcházel jeho vydání. Zároveň považuje za správné a zákonné i napadené usnesení.
[12] Podle žalovaného není námitka nesprávně použité judikatury s ohledem na okamžik
vydání rozsudku č. j. 2 As 75/2009 - 113 správná, neboť je zcela běžnou praxí, že rozhodnutí
soudů jsou aplikačně i argumentačně využívána v případech rozhodovaných i mnoho let po jejich
vydání. Určující je, zda jsou závěry v něm uvedené použitelné i na posuzovanou věc, což v tomto
případě bylo splněno.
[13] Zásada volného hodnocení důkazů se ve správním řízení neuplatňuje absolutně ani není
garantovaná. Stavební zákon nevylučuje užití ustanovení správního řádu týkajících se podkladů
pro vydání rozhodnutí a jejich hodnocení podle úvahy správního orgánu, a tudíž může být užito
znění §50 odst. 4 správního řádu. Závaznost předmětného závazného stanoviska EIA
k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí je však stanovena v §149 odst. 1
správního řádu a možnost hodnotit tento podklad podle volné úvahy správního orgánu
je proto vyloučena.
[14] Z §10 odst. 4 věty páté zákona o posuzování vlivů na životní prostředí účinného
před 1. 4. 2015 žalovaný dovozuje, že závazné stanovisko nebylo absolutně závazné.
Právě uvedené ustanovení však bylo Evropskou komisí napadáno. Cíl, jehož chce stěžovatel
nyní dosáhnout, je tak v rozporu s evropským právem.
[15] Podle názoru žalovaného nedisponují osoby vykonávající agendu na úseku územního
plánování a stavebního úřadu dostatečnými znalostmi a dovednostmi k tomu, aby mohly
kvalifikovaně změnit obsah či část závazného stanoviska podle §9a zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí, případně jej vůbec nepřevzít do konečného rozhodnutí, jak požaduje
stěžovatel.
[16] Žalovaný s odkazem na §149 odst. 5 správního řádu a §149 odst. 6 téhož zákona
vyjadřuje nesouhlas se stěžovatelem v tom, že proti závaznému stanovisku nejsou žádné opravné
prostředky možné. Podle §149 odst. 5 správního řádů, jestliže odvolání proti konečnému
rozhodnutí ve věci směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá si odvolací orgán
jeho potvrzení nebo změnu od orgánu nařízeného správnímu orgánu, který předmětné závazné
stanovisko vydal. V takovém případě není vůbec zkoumána skutečnost, zda bylo rozhodnuto
v souladu se závazným stanoviskem, jak tvrdí stěžovatel. Podle §149 odst. 6 správního
řádu, je nadřízeným orgánem zkoumána pouze zákonnost a závazné stanovisko může
být buď změněno, nebo zrušeno. Řízení se zahajuje z moci úřední poté, co nadřízený orgán
nezákonnost zjistí. Proces je dále upraven stavebním zákonem. Samostatný přezkum závazného
stanoviska tudíž existuje a je zakotven v §149 odst. 5 správního řádu. Jeho odsun do fáze
odvolání proti konečnému rozhodnutí považuje žalovaný za dostačující a efektivní.
[17] Závěrem žalovaný zdůrazňuje povahu procesu posuzování vlivů na životní prostředí,
které musejí provádět úřední osoby s patřičným vzděláním a odborníci v daném oboru.
Konstrukce správního řízení, kde je závazné stanovisko do rozhodnutí převzato bez jakéhokoliv
dalšího možného uvážení, bylo zákonodárcem zvoleno záměrně a legitimně vzhledem k jeho
účelu a procesnímu významu. Pokud by měla být tato konstrukce změněna, je to možné kroky
zákonodárce, nikoliv jedním rozhodnutím soudu v jedné konkrétní věci.
[18] Žalovaný ve svých dodatečných podáních, jež představují reakci na doplňující vyjádření
stěžovatele, nesouhlasí s vytržením jednotlivých vět či pasáží z jeho vyjádření z kontextu.
Podstata jeho vyjádření spočívala v tom, že orgán rozhodující v navazujícím řízení musí
být a je obsahem závazných stanovisek jiných správních orgánů vázán, neboť o odborných
otázkách spojených s ochranou životního prostředí, stejně jako o jiných specializovaných
otázkách, nemá dostatečné povědomí. Systém veřejné správy v České republice je založen
na vzájemné spolupráci správních orgánů, kdy každý z nich se vyjadřuje pouze k otázkám, kterým
rozumí. K námitkám týkajícím se Evropské unie sděluje, že Česká republika je povinna plnit
závazky, které jí vznikají z titulu členství v ní. Názor stěžovatele, že byl postup implementace
České republice ze strany Evropské unie nadiktován, nemá reálný základ. Žalovaný nesouhlasí
ani s tvrzením, že by rozhodnutí orgánu rozhodujícího v navazujícím řízení muselo být kladné
z toho důvodu, že jedním z podkladů pro jeho vydání bylo kladné závazné stanovisko
podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Kladné závazné stanovisko neznamená
automaticky kladné rozhodnutí ve věci samé a orgán, který vede navazující správní řízení,
má možnost žádosti, o níž rozhoduje, nevyhovět. Také odvolací správní orgán v řízení o odvolání
proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zkoumá i jeho soulad se závaznými
stanovisky, jež byla jeho podkladem.
IV.
[19] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[20] Kasační stížnost není důvodná.
[21] Nejvyšší správní soud předesílá, že kasační stížností je napadeno usnesení o odmítnutí
žaloby podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Podle ustálené judikatury lze kasační stížnost
proti takovému usnesení podat pouze z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
(srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2004, č. j. 7 Azs 13/2004 - 54,
a ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65). Tento důvod je totiž ve vztahu k důvodům
podle písm. a) až d) téhož ustanovení důvodem speciálním. Nejvyšší správní soud
se v takovém případě může zabývat pouze tím, zda usnesení o odmítnutí žaloby je zákonné
či nikoli. Nedochází tedy k přezkumu námitek směřujících do merita původní věci,
neboť těmi se v napadeném usnesení nezabýval ani městský soud.
[22] Podle §149 odst. 1 správního řádu závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem
na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný
pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska
jsou dotčenými orgány.
[23] Podle §9a odst. 1 věty první zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, příslušný úřad
vydá na základě dokumentace, vyjádření k ní podaných, veřejného projednání a posudku závazné stanovisko
k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí (dále jen „stanovisko“) ve lhůtě do 30 dnů
ode dne obdržení posudku.
[24] Stěžovatel napadá žalobou závazné stanovisko EIA vydané podle §9a zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí, které je závazným stanoviskem ve smyslu §149 odst. 1
správního řádu. Nebrojí však proti obsahu tohoto závazného stanoviska, ale proti jeho povaze,
tedy proti tomu, že jde o stanovisko závazné, jak stěžovatel na více místech kasační stížnosti
zdůrazňuje.
[25] Nejvyšší správní soud přitom nepřehlédl, že podstata kasačních námitek je shodná s těmi
žalobními a jak již uvedeno, směřuje převážně k vyjádření nesouhlasu stěžovatele s povahou
závazných stanovisek obecně. Ostatně stěžovatel sám opakovaně v kasační stížnosti uvádí,
že jeho cílem není dosáhnout přezkumu obsahu napadeného závazného stanoviska,
ale dosáhnout změny nahlížení na povahu závazných stanovisek jako takovou, tj. aby tato
stanoviska nebyla nadále považována za „absolutně“ závazná a správní orgány měly možnost
jejich obsah v rámci svého rozhodování, v nichž jsou závazná stanoviska podkladem
jejich rozhodnutí, posoudit.
[26] K tomu lze předně v obecnosti uvést, že obdobný požadavek, jaký nyní vznáší stěžovatel,
je zcela mimo rámec správního soudnictví. Jak již totiž správně upozornil městský soud
v napadeném unesení, povaha závazných stanovisek jako závazných nevyplývá z jednotlivých
správních či soudních rozhodnutí, ale je takto zakotvena samotným zákonodárcem. Soudy
ve správním soudnictví nedisponují pravomocemi k tomu, aby mohly určité závazné stanovisko
prohlásit za „nezávazné“, jak stěžovatel v kasační stížnosti, nadto ve zcela obecné rovině,
požaduje. Návrhy či výtky, jež stěžovatel uplatňuje k závazným stanoviskům obecně a v převážné
míře de lege ferenda, nejsou na půdorysu nynější konkrétní věci vůbec řešitelné.
[27] Nejvyšší správní soud v této souvislosti dále poukazuje na svoji judikaturu, podle níž
uvedení kasačních námitek není možné nahradit pouhým zopakováním či parafrází námitek
uplatněných v odvolání nebo v žalobě. Odvolací či žalobní námitky totiž vždy směřují proti jiným
rozhodnutím, než která jsou předmětem přezkumu v řízení u Nejvyššího správního soudu
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2007, č. j. 8 Afs 106/2006 - 58).
To jistě nebrání stěžovateli jeho argumentaci dříve již uplatněnou v odvolání či žalobě zopakovat
i v kasační stížnosti za předpokladu, že se se shodnými argumenty obsaženými již v žalobě krajský
soud nevypořádal v jeho rozhodnutí vůbec či dostatečně, popřípadě neshoduje-li se stěžovatel
s jejím skutkovým či právním posouzením. Vždy je však i v takovém případě povinností
stěžovatele výslovně uvést, které závěry krajského soudu pokládá za nedostatečné, respektive
nesprávné a z jakého důvodu. V opačném případě je Nejvyšší správní soud oprávněn zabývat
se posouzením zákonnosti přezkoumávaného rozhodnutí správního soudu pouze v obecné
rovině a v rámci těch vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti. Jinak by totiž popřel
dispoziční zásadu a za stěžovatele by v podstatě domýšlel, v čem je napadené rozhodnutí
správního soudu nesprávné (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2016,
č. j. 3 As 137/2015 - 45).
[28] Jak již shora uvedeno, v právě posuzované věci stěžovatel v kasační stížnosti z velké části
pouze opakuje svoji argumentaci uplatněnou již v žalobě. Ta se ale týká obecných výtek o povaze
závazných stanovisek jako takových a možností přezkoumání této jejich „závazné“ povahy.
Jinými slovy stěžovatel rozporuje jejich závaznost, která podle jeho mínění naráží na zásadu
volného správního uvážení správních orgánů. Těmito námitkami se však městský soud
v napadeném usnesení podrobněji nemohl nezabývat již proto, že dospěl k závěru (který
ani stěžovatel nikterak nezpochybňuje), že napadené závazné stanovisko nepodléhá soudnímu
přezkumu.
[29] Jedinou v této věci a v souvislosti s posuzovaným předmětem řízení (jímž je přezkum
závazného stanoviska EIA) relevantní námitku, již stěžovatel vznáší proti napadenému usnesení,
představuje námitka použití judikatury Nejvyššího správního soudu, která je zastaralá a kterou
je třeba revidovat z důvodu implementace směrnice provedené zákonem č. 39/2015 Sb., kterým
se mění zákon o posuzování vlivů na životní prostředí s účinností od 1. 4. 2015. Od uvedeného
dne se podle stěžovatele žádný soud otázkou přezkumu a závaznosti závazných stanovisek
nezabýval.
[30] Stěžovateli lze dát za pravdu v tom, že se městský soud v napadeném usnesení dovolával
rozsudku rozšířeného senátu (č. j. 2 As 75/2009 - 113), který byl vydán dne 23. 8. 2011,
tedy před vydáním cit. novely zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. V tomto rozsudku
rozšířený senát uzavřel, že „[z]ávazná stanoviska vydaná dle §149 správního řádu z roku 2004
nejsou rozhodnutím ve smyslu §67 správního řádu ani §65 s. ř. s., neboť sama o sobě nezakládají, nemění,
neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Soudní přezkum jejich obsahu je v souladu s čl. 36 odst. 2
Listiny základních práv a svobod umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s.“ Nejvyšší
správní soud považuje postup městského soudu co do užití relevantní judikatury za řádný,
neboť vyšel z ustálených závěrů kasačního soudu, které nebyly do dne vydání napadeného
usnesení překonány. Dovodil-li rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve výše
odkazovaném rozsudku, že je samostatný soudní přezkum závazných stanovisek vyloučen,
nedopustil se městský soud pochybení, pokud tyto závěry v souzené věci následoval.
[31] Nejvyšší správní soud též v obecnosti se stěžovatelem souhlasí v tom, že vyslovení
určitého právního názoru v rozhodnutí rozšířeného senátu nevytváří absolutní překážku k tomu,
aby mu byla tříčlenným senátem postoupena věc s návrhem na změnu doposud zastávaného
právního názoru (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 2. 2017, č. j. 1 As 72/2016 - 48, č. 3539 Sb. NSS).
[32] Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu tudíž posuzoval, zda je namístě k takovému
postupu přistoupit v nynější věci s ohledem na implementaci směrnice do zákona č. 39/2015 Sb.,
který podle stěžovatele založil absolutní závaznost závazných stanovisek ve věcech posuzování
vlivů na životní prostředí a zda je proto na místě věc znovu předložit rozšířenému senátu
za účelem dosažení případné změny dosud zastávaného právního názoru.
[33] V rámci tohoto posuzování dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že problematikou
závazných stanovisek se jeho rozšířený senát zabýval i po změně zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí ve svém rozsudku ze dne 15. 12. 2020, č. j. 2 As 8/2018 - 76. Přestože v tam
řešené věci byla jádrem posouzení otázka přípustnosti žaloby proti rozhodnutí správního orgánu
podle §65 s. ř. s., resp. žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s., směřující proti úkonu, jímž bylo podle §149 odst. 6
správního řádu v přezkumném řízení zrušeno závazné stanovisko dotčeného orgánu, základ
nosné myšlenky tohoto rozsudku rozšířeného senátu představovala otázka přípustnosti
samostatného přezkumu závazného stanoviska vydaného ve smyslu §149 odst. 1 správního řádu.
Rozšířený senát tak i po implementaci směrnice do zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí vyloučil samostatný přezkum těchto závazných stanovisek a potvrdil rozsudek
rozšířeného senátu, jehož se dovolával městský soud v napadeném usnesení. Pro uvedené nejen,
že čtvrtý senát zdejšího soudu neshledal potřebu v tuto chvíli aktivovat rozšířený senát,
ale nedovodil ani pochybení v posouzení věci městským soudem, který z důvodu, že závazná
stanoviska nepodléhají samostatnému soudnímu přezkumu, žalobu odmítl.
[34] K posouzení povahy závazného stanoviska vydaného podle §9a zákona o posuzování
vlivů na životní prostředí, tudíž k možnosti dovození jeho (ne)závaznosti, považuje kasační soud
za podstatné připomenout následující. Povaha závazného stanoviska jako závazného,
proti níž nyní stěžovatel kasační stížností brojí, je stanovena přímo zákonem. Povinností
městského soudu tak bylo posoudit pouze to, zda v souzené věci lze na základě stěžovatelovy
žaloby toto závazné stanovisko EIA samostatně v soudním řízení správním přezkoumat.
Zakotvení jednotlivých institutů práva do právního řádu je totiž výlučnou pravomocí
zákonodárce v rámci dělby moci a Nejvyšší správní soud ani jednotlivé správní soudy nemají
pravomoc měnit platnou právní úpravu a ani v rámci posuzování individuálního případu,
v němž by taková právní úprava měla být aplikována, nemohou vyslovit, že zákonem stanovenou
povahu (závaznost) určitý institut práva (závazné stanovisko) nemá.
[35] Jistě by bylo možno za předpokladu, že by se v konkrétní věci jednalo o aplikaci
konkrétního zákonného ustanovení, jež je v rozporu s ústavním pořádkem, věc předložit
k posouzení jeho ústavnosti Ústavnímu soudu ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy. O takový případ
se zde však nejedná, jelikož předmětem posouzení ze strany městského soudu v rámci
jeho pravomoci vyplývající z §4 s. ř. s. bylo výlučně to, zda lze napadené závazné stanovisko
samostatně soudně přezkoumat či nikoliv. V řízení o kasační stížnosti pak může být předmětem
posouzení výlučně to, zda městský soud dospěl v tomto ohledu ke správnému závěru
a zda tedy byl důvod k odmítnutí žaloby (viz §12 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud zde pro úplnost
připomíná, že zákonodárcem zvolenou konstrukcí není stěžovatel nijak zkrácen na svém právu
na spravedlivý proces, jak dovozuje. Své výhrady proti závaznému stanovisku totiž může uplatnit
v rámci odvolání proti rozhodnutí vydanému na základě závazného stanoviska, resp. následně
v žalobě proti rozhodnutí odvolacího orgánu.
[36] Jinými slovy, Nejvyšší správní soud není oprávněn změnit svým rozhodnutím určité
ustanovení platného právního řádu, ani není oprávněn v abstraktní rovině, tedy mimo rámec
posuzované věci přezkoumávat, zda úvaha zákonodárce vtělená do výslovného znění platné
právní normy (zde §149 správního řádu ve spojení s §9a zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí), je správná či nikoliv, nadto na půdorysu přezkumu usnesení, kterým byla odmítnuta
žaloba pro její nepřípustnost.
[37] S ohledem na právě uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že kasační důvod podle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. nebyl naplněn.
[38] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že považuje za zcela bezpředmětné se zabývat
obecnými námitkami stěžovatele směřujícími k možnostem právní úpravy závazných stanovisek
do budoucna a souvisejícím otázkám (tvrzenému mimořádnému postavení stěžovatele a z toho
vyvěrající nutnosti vystupovat jako účastník v procesu vydávání závazných stanovisek a jejich
samostatný přezkum již v průběhu správního řízení). Tyto otázky totiž stojí zcela mimo předmět
nynějšího řízení o kasační stížnosti.
V.
[39] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného nepovažuje kasační stížnost
za důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[40] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 téhož zákona. Stěžovatel, který neměl v řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení. Žalovanému, který byl v řízení účastníkem úspěšným, žádné náklady nad rámec jeho běžné
úřední činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků
nemá na náhradu nákladů tohoto řízení právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. listopadu 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu