ECLI:CZ:NSS:2021:4.AS.286.2018:41
sp. zn. 4 As 286/2018 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: MUDr. A. K., zast. JUDr.
Jiřím Všetečkou, advokátem, se sídlem Orlická 163/18, Hradec Králové, proti žalovanému:
Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 15. 11. 2016, č. j. 51155/16/5000-10610-711889, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 23. 8. 2018,
č. j. 31 Af 3/2017 - 59,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Finanční ředitelství v Hradci Králové (dále jen „finanční ředitelství“) uložilo žalobkyni
rozhodnutím ze dne 17. 12. 2010, č. j. 8560/10/2700-606060, pokutu v celkové výši 70.000 Kč.
Z toho ve výši 50.000 Kč za období od 1. 7. 2008 do 17. 11. 2009, podle §17 odst. 1 písm. b)
zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném do 17. 11. 2009 (dále jen „zákon o cenách
ve znění do 17. 11. 2009“), za porušení §15 odst. 1 písm. a) a písm. c) uvedeného zákona
a ve výši 20.000 Kč za období od 18. 11. 2009 do 31. 5. 2010, podle §16 odst. 4 písm. c) zákona
o cenách, ve znění účinném od 18. 11. 2009 (dále také jen „zákon o cenách“ nebo „zákon
o cenách ve znění od 18. 11. 2009“), za správní delikt podle §16 odst. 1 písm. b) a písm. d)
zákona o cenách.
[2] Žalobkyně brojila odvoláním proti shora uvedenému rozhodnutí finančního ředitelství.
Ministerstvo financí rozhodnutím ze dne 9. 3. 2011, č. j. 16/18099/2011/1744, toto rozhodnutí
finančního ředitelství zrušilo a věc mu vrátilo k novému projednání.
[3] Finanční ředitelství rozhodnutím č. 13/2011 ze dne 28. 6. 2011, č. j. 3797/11-2700-
606060, uložilo žalobkyni pokutu v celkové výši 70.000 Kč podle §17 odst. 1 písm. b) zákona o
cenách ve znění do 17. 11. 2009, za porušení §15 odst. 1 písm. a) a písm. c) tohoto zákona
v období od 1. 7. 2008 do 17. 11. 2009 a podle §16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách ve znění od
18. 11. 2009, za porušení §16 odst. 1 písm. b) a písm. d) uvedeného zákona za období od 18. 11.
2009 do 31. 5. 2010.
[4] Ministerstvo financí rozhodnutím dne 20. 9. 2011, č. j. 16/67504/2011/1774, rozhodlo
o odvolání žalobkyně proti rozhodnutí finančního ředitelství ze dne 28. 6. 2011, č. j. 3797/11-
2700-606060, tak, že změnilo výši pokuty z částky 70.000 Kč na částku 25.000 Kč a zároveň
zrušilo (vypustilo) části tohoto rozhodnutí finančního ředitelství, které se vztahovaly k porušení §
15 odst. 1 písm. a) zákona o cenách ve znění do 17. 11. 2009 a §16 odst. 1 písm. b) zákona o
cenách ve znění od 18. 11. 2009. Ve zbylé části ponechalo rozhodnutí finančního ředitelství beze
změny.
[5] S účinností od 1. 1. 2013 v souvislosti s přijetím zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční
správě České republiky, došlo ke změně organizační struktury orgánů správy daní a kompetence
odvolacího orgánu přešly na Odvolací finanční ředitelství, tedy na žalovaného (§7 uvedeného
zákona). V souladu s novelou zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky
v oblasti cen, provedené zákonem č. 407/2012 Sb., současně přešly kompetence v oblasti výkonu
cenové kontroly a k ukládání pokut za porušení cenových předpisů na Specializovaný finanční
úřad jako na správní orgán prvního stupně.
[6] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 4. 11. 2015,
č. j. 9 Af 67/2011 - 94 (dále jen „zrušující rozsudek“), zrušil rozhodnutí Ministerstva financí
ze dne 20. 9. 2011, č. j. 16/67504/2011/1774, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský
soud dovodil, že správní orgány nevymezily závazný postup při tvorbě ceny nebo její kalkulaci
a nepodřadily vytýkané jednání žalobkyně pod konkrétní závazný postup podle těch cenových
předpisů, na něž ve svých rozhodnutích odkázaly a jež měla žalobkyně porušit. Současně
také shledal, že žalobkyni byla uložena pokuta za jednání spočívající ve sjednání nebo požadování
ceny, jež nebyla v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen, aniž se jednáním žalobkyně,
kterým měla naplnit uvedený skutkový znak (sjednání či požadování ceny), zabývaly. Městský
soud tedy shledal napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatečné právní posouzení
jednání žalobkyně podle závazného postupu jako podmínky věcného usměrňování cen
a pro neúplnost posouzení jejího jednání z hlediska skutkové podstaty správního deliktu
podle §16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách ve znění účinném od 18. 11. 2009.
[7] V dalším řízení žalovaný opětovně přezkoumal rozhodnutí finančního ředitelství
ze dne 28. 6. 2011, č. j. 3797/11-2700-606060, v návaznosti na závěry vyplývající ze zrušujícího
rozsudku. Uvedené rozhodnutí finančního ředitelství zrušil rozhodnutím ze dne 15. 1. 2016,
č. j. 1938/16/5000-10610-711414, a věc vrátil k novému projednání Specializovanému
finančnímu úřadu (viz odst. [5]). Zavázal jej řádně a úplně zjistit skutkový stav věci a posoudit,
zda „lze zhojit skutkový stav ve smyslu bodů vytýkaných MS v Praze a pokud dospěje k závěru, že tato náprava
možná je, uloží účastníku řízení pokutu dle příslušných zákonných ustanovení. V případě, že SFÚ dospěje
k závěru, že nelze zhojit vady vytýkané MS v Praze, řízení zastaví.“
[8] Specializovaný finanční úřad uložil rozhodnutím ze dne 3. 8. 2016, č. j. 214011/16/4027-
20735-607803 (dále jen „rozhodnutí správního orgánu prvního stupně“), žalobkyni pokutu za
období od 1. 1. 2010 do 31. 5. 2010, ve výši 10.000 Kč podle §16 odst. 4 písm. c) zákona o
cenách ve znění od 18. 11. 2009 za správní delikt podle §16 odst. 1 písm. d) téhož zákona,
kterého se žalobkyně dopustila tím, že nerespektovala závazný postup při tvorbě ceny nebo při
kalkulaci ceny podle §6 odst. 1 písm. c) uvedeného zákona, neboť při kalkulaci cen zdravotních
výkonů na rok 2010 kalkulovala v minutové sazbě náklady, které nebyly doložitelné z jejího
účetnictví (konkrétně náklady na anesteziologický přístroj pro nové pracoviště ve výši 250.000
Kč, náklady na pohonné hmoty ve výši 70.000 Kč a náklady na odpařovač na Isofluran ve výši
80.000 Kč). Zároveň správní orgán prvního stupně uložil žalobkyni povinnost nahradit náklady
řízení ve výši 1.000 Kč.
[9] Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl
odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
II.
[10] Žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“) se žalobkyně
domáhala zrušení napadeného rozhodnutí včetně rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně. Krajský soud žalobu zamítl jako nedůvodnou rozsudkem ze dne 23. 8. 2018,
č. j. 31 Af 3/2017 - 59 (dále jen „napadený rozsudek“).
[11] Krajský soud shledal nedůvodnou námitku žalobkyně, podle níž žalovaný ani správní
orgán prvního stupně nerespektovali závazný právní názor vyslovený ve zrušujícím rozsudku
městského soudu, podle nějž měli označit zcela konkrétně závazný pokyn týkající se metodiky
tvorby či kalkulace věcně usměrňované ceny, již měla žalobkyně porušit. Krajský soud uzavřel,
že žalovaný postupoval v intencích závazného právního názoru vysloveného předešle městským
soudem. V odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl relevantní právní předpisy (zákon
o cenách, cenové předpisy Ministerstva zdravotnictví – blíže viz dále), na jejichž základě byla
žalobkyni uložena pokuta. Souhlasil s žalovaným, že zdravotní péče poskytovaná žalobkyní
podléhá cenové regulaci věcným usměrňováním cen ve smyslu §6 odst. 1 písm. c) zákona
o cenách. Věcné usměrňování cen je založeno na stanovení podmínek cenovými orgány, které
jsou označovány jako závazný postup při tvorbě ceny nebo při kalkulaci ceny. Ten spočívá
v zahrnutí pouze ekonomicky oprávněných nákladů a přiměřeného zisku do ceny,
resp. uplatněného cla. Krajský soud dospěl k závěru, že žalovaný závazný postup při tvorbě ceny
nebo při kalkulaci ceny dostatečně vymezil, a to s odkazem na cenový předpis Ministerstva
zdravotnictví ze dne 4. 12. 2009, 1/2010/DZP, o regulaci cen zdravotní péče, maximálních cen
zdravotní péče zubních lékařů hrazené z veřejného zdravotního pojištění a stomatologických
výrobků plně hrazených z veřejného zdravotního pojištění a specifických zdravotních výkonů
(dále jen „cenový předpis 1/2010/DZP“), ve vazbě na cenový předpis Ministerstva zdravotnictví
ze dne 20. 3. 2009, 3/2009/FAR, o regulaci cen zdravotnických prostředků (dále jen „cenový
předpis 3/2009/FAR“).
[12] Krajský soud dále posuzoval, zda žalobkyně při kalkulaci cen zdravotních výkonů na rok
2010 kalkulovala v minutové sazbě náklady, které požadavky věcně usměrňované ceny splnily.
Přitom shodně se žalovaným shledal, že náklady na anesteziologický přístroj pro nové pracoviště
ve výši 250.000 Kč, náklady na pohonné hmoty ve výši 70.000 Kč (z celkově kalkulovaných
120.000 Kč) a náklady na odpařovač na Isofluran ve výši 80.000 Kč nelze považovat za náklady
ekonomicky oprávněné. Náklady na anesteziologický přístroj a odpařovač totiž nebyly podle
daňové evidence žalobkyně za rok 2009 a 2010 vůbec vynaloženy. Náklady na pohonné hmoty
podle daňové evidence vynaložila v podstatně nižším rozsahu (cca 50.000 Kč), než kalkulovaném.
Žalobkyně tudíž podle závěrů krajského soudu nedodržela závazný postup při kalkulaci ceny
ve smyslu §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách v návaznosti na požadavky vyplývající z cenových
předpisů 1/2010/DZP a 3/2009/FAR. Do výpočtu minutové sazby totiž zahrnula náklady
ve výši 400.000 Kč, které neměly podklad v daňové evidenci žalobkyně. Tím žalobkyně naplnila
skutkovou podstatu správního deliktu podle §16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách.
[13] Za důvodnou krajský soud nepovažoval ani námitku, podle níž správní orgány pochybily,
neboť neosvědčily jako důkazy listiny předložené žalobkyní v roce 2016. Kalkulace ceny musela
být vypracována před 1. 1. 2010 a veškeré důkazy k této kalkulaci tudíž měly být předloženy
při cenové kontrole probíhající v roce 2010.
[14] Krajský soud nesouhlasil ani s žalobní námitkou, podle níž měly správní orgány přihlížet
při kontrole dodržování cenových předpisů ke specifické odbornosti žalobkyně (anesteziologie)
a ke zvláštnosti služeb, které poskytuje (mj. v terénu). Poukázal na skutečnost, že dotčené
předpisy takové zohlednění uvedených specifik neumožňují.
[15] K nesouhlasu žalobkyně s uložením povinnosti nahradit náklady správního řízení krajský
soud závěrem doplnil, že žalobkyně naplnila skutkovou podstatu správního deliktu, o němž
se vedlo správní řízení, a proto jí vznikla povinnost nahradit jeho náklady podle §79 odst. 2 a 5
správního řádu.
III.
[16] Proti napadenému rozsudku se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brání kasační stížností
z důvodů vyplývajících z §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Navrhuje zrušit napadený rozsudek
i napadené rozhodnutí.
[17] Stěžovatelka v kasační stížnosti v obecnosti namítá nezákonnost napadeného rozsudku.
Krajský soud nenapravil pochybení správních orgánů, spočívající v tom, že nerespektovaly
závazný právní názor vyslovený městským soudem ve zrušujícím rozsudku.
[18] Stěžovatelka tvrdí, že skutek není správním deliktem, jelikož jí vytýkané jednání
není podřaditelné pod skutkovou podstatu použitých právních a cenových předpisů. Upozorňuje,
že již městský soud ve zrušujícím rozsudku uvedl, že v posuzovaném případě neexistuje závazný
postup pro tvorbu či kalkulaci ceny, stěžovatelka se tudíž nemohla dopustit deliktního jednání
podle zákona o cenách. Krajský soud dospěl k chybnému závěru, že závazný postup pro tvorbu
či kalkulaci ceny zde je.
[19] Krajský soud nesprávně aplikoval §3, §6, §10 a §16 zákona o cenách a dotčené cenové
předpisy. Pominul totiž bod VI. cenového předpisu 3/2009/FAR, podle nějž tento cenový
předpis dopadá pouze na případy, ve kterých je vydáno cenové rozhodnutí.
[20] Stěžovatelka nakonec upozorňuje, že jí nebyly předestřeny úvahy o tom, zda by náklady,
které kalkulovala, v jejích konkrétních poměrech vynaložil řádný hospodář a v čem je spatřován
správní delikt, jehož se měla dopustit.
IV.
[21] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti navrhuje kasační stížnost zamítnout
jako nedůvodnou. Odkazuje na napadený rozsudek a uvádí, že postupoval podle závazného
právního názoru městského soudu vysloveného ve zrušujícím rozsudku, provedl doplnění
správního řízení a odstranil pochybení mu vytýkaná. Zcela jasně vymezil závazný postup
při tvorbě ceny nebo kalkulaci ceny a opřel své závěry o příslušné právní normy a cenové
předpisy, což potvrdil i krajský soud v kasační stížností napadeném rozsudku.
[22] Stěžovatelka zahrnula při kalkulaci cen zdravotních výkonů na rok 2010 do výpočtu
náklady, které nebyly doložitelné z účetnictví, čímž nedodržela závazný postup při kalkulaci ceny
podle §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách v návaznosti na cenové předpisy 1/2010/DZP
a 3/2009/FAR. Tím naplnila skutkovou podstatu správního deliktu podle §16 odst. 1 písm. d)
zákona o cenách.
V.
[23] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[24] Kasační stížnost není důvodná.
[25] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou uplatněnou s poukazem na §103
odst. 1 písm. b) s. ř. s. Ta spočívala v obecném tvrzení, že napadené rozhodnutí
je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. Důvody, pro které považuje uvedené rozhodnutí
za nesrozumitelné, však stěžovatelka nevyjevila. Nejvyšší správní soud tudíž v odpovídající míře
obecnosti uzavírá, že takovou vadu napadeného rozhodnutí nedovodil.
[26] Nesrozumitelnost rozhodnutí je dána, jestliže je odůvodnění rozhodnutí vystavěno
na rozdílných a vnitřně rozporných právních hodnoceních téhož skutkového stavu, tudíž je-li
jeho odůvodnění vnitřně rozporné, kdy odůvodnění nedává smysl, který by svědčil o skutkových
a právních důvodech, jež vedly správní orgány k vydání rozhodnutí, popřípadě je-li výrok
v rozporu s odůvodněním, anebo nelze-li z jeho výroku zjistit, jak správní orgán ve věci rozhodl
nebo tento výrok nemá oporu v zákoně (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 9. 2003, č. j. 7 A 547/2002 - 24, ze dne 12. 12. 2003, č. j. 2 Ads 33/2003 - 78, či ze dne 29. 5.
2003, č. j. 7 A 181/2000 - 29).
[27] Napadené rozhodnutí výše uvedené požadavky splňuje. Žalovaný výstižně popsal právní
rámec projednávané věci a přesvědčivě zdůvodnil své závěry, které nejsou v rozporu
s odůvodněním. Z výroku napadeného rozhodnutí lze beze všech pochyb seznat, jak žalovaný
rozhodl. Nejvyšší správní soud rovněž nespatřuje rozpor mezi výrokem napadeného rozhodnutí
a jeho odůvodněním. Napadené rozhodnutí tudíž není nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost
a kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. není naplněn.
[28] Stěžovatelka dále namítá, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek
důvodů. Ani k tomuto důvodu blíže neuvádí, v čem jeho naplnění spočívá. Nejvyšší správní soud
se přesto naplněním uvedeného kasačního důvodu zabýval, neboť je k vadám podřaditelným
pod kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. povinen přihlížet i bez návrhu,
tedy z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[29] Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud
rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem,
nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě
(viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73,
či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74, nebo ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75).
[30] Nejvyšší správní soud přitom shledal, že uvedeným kritériím napadený rozsudek vyhověl.
Krajský soud výstižně popsal skutkový stav věci, stanoviska účastníků řízení a předestřel
relevantní a ucelené právní závěry, kterými stěžejní žalobní argumentaci vypořádal a žádný
z uplatněných žalobních bodů neopomněl. Nesouhlas stěžovatelky s odůvodněním a závěry
napadeného rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 - 30). Nelze v této souvislosti
přehlédnout ani závěry plynoucí z nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009,
sp. zn. III. ÚS 989/08 (bod 68.), podle nějž „[n]ení porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné
soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže
proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora
správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“
[31] Nejvyšší správní soud na základě právě uvedených závěrů shledal, že kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. d) není naplněn.
[32] Zbylé stěžovatelčiny výtky uplatněné v kasační stížnosti jsou podřaditelné pod kasační
důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[33] Stěžovatelka předně namítá, že se žalovaný neřídil závazným právním názorem městského
soudu vysloveným ve zrušujícím rozsudku a toto pochybení nenapravil ani krajský soud.
[34] Městský soud ve zrušujícím rozsudku vyslovil, že „[a]by žalobkyně mohla být oprávněně vedena
k sankční odpovědnosti, muselo by být v řízení náležitě prokázáno a odůvodněno, jakým způsobem a jaký
závazný postup při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci žalobkyně nerespektoval (…). Přestože správní orgán
1. stupně dále ve svém rozhodnutí uvedl příklady neoprávněně navýšených kalkulovaných nákladů v položkách
PHM, nákladů na mzdy, pořízení a údržbu anesteziologického přístroje a techniky a náklady na léky
a materiál, přičemž rozdíly mezi skutečnými náklady a náklady kalkulovanými považoval za zcela průkaznou
skutečnost o zahrnování ekonomicky neoprávněných nákladů do kalkulace, nepodrobil tato svá skutková zjištění
náležitému právnímu posouzení. Uvedl toliko, že cena zboží, které je věcně usměrňováno, musí být stanovena
tak, že do ní lze promítnout pouze ekonomicky oprávněné náklady pořízení, zpracování a oběhu zboží doložitelné
z účetnictví, přiměřený zisk, daň a případně uplatněné clo (…) neupřesnil, jaký závazný postup při tvorbě ceny
nebo při její kalkulaci měla žalobkyně porušit, resp. neuvedl závazný postup, který měla žalobkyně dodržovat,
a hlediska, dle kterých měla své budoucí náklady kalkulovat. Jestliže dle žalovaného věcné usměrňování cen
spočívá ve stanovení podmínek pro sjednání cen a mezi tyto podmínky náleží závazný postup při tvorbě ceny
nebo při kalkulaci ceny, bylo na správním orgánu, aby tento závazný postup uvedl jako právní podklad a vyložil,
jak se posuzují ekonomicky oprávněné náklady (…). Správní orgán rovněž neuvedl, jaké předpisy (zřejmě účetní)
žalobkyně nesprávně aplikovala, jestliže kalkulovala nákup pořízení anesteziologického přístroje
a nákup odpařovače a jak toto případné porušení zapříčiňuje porušení závazného pokynu při tvorbě a kalkulaci
ceny, byla-li kontrola zaměřena na dodržování cenových předpisů (…). Správní orgány tedy nevymezily
závazný postup při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci a nepodřadily jednání žalobkyně pod konkrétní závazný
postup dle cenových předpisů uvedených v rozhodnutí, jejž měla žalobkyně porušit. Vzhledem k tomu, že v dané
věci jde o správní trestání, je nezbytné, aby žalobkyně, jíž je ukládána sankce za nedodržení určitého závazného
postupu, nepochybně věděla, jakého jednání (v jeho skutkových znacích) se dopustila a zda toto jednání
lze podřadit pod ta ustanovení zákona o cenách, za jejichž porušení jí byla pokuta uložena.“ S ohledem
na tyto závěry nakonec městský soud shrnul, že „podle §78 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadené rozhodnutí
pro vadu řízení, spočívající v nepřezkoumatelnosti tohoto rozhodnutí pro nedostatek náležitého právního posouzení
jednání žalobkyně dle závazného postupu jako podmínky věcného usměrňování cen a dále i pro neúplnost
posouzení jejího jednání z hlediska celé skutkové podstaty správního deliktu dle §16 odst. 4 písm. d) zákona
o cenách ve znění platném od 18. 11. 2009.“
[35] Z výše citovaného odůvodnění obsaženého ve zrušujícím rozsudku městského soudu
směrem k otázce (ne)existence závazného postupu pro kalkulaci ceny vyplývá nikoli, že takový
závazný postup vůbec neexistuje (jak setrvale namítá stěžovatelka), nýbrž že správní orgány
v tehdy přezkoumávaných rozhodnutích (viz odst. [3] a [4]) nevysvětlily s odkazem na konkrétní
právní normy či relevantní cenové předpisy, v čem spatřují pochybení, jichž se stěžovatelka
při kalkulaci ceny dopustila, a v důsledku toho v čem naplnila skutkovou podstatu vytýkaného
správního deliktu podle §16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách. Právě to bylo důvodem zrušení
předchozího rozhodnutí Ministerstva financí městským soudem a návazně na to i zrušení
rozhodnutí finančního ředitelství žalovaným. V dalším řízení po vydání zrušujícího rozsudku
tedy úkolem správních orgánů bylo uvést konkrétní závazný postup pro kalkulaci ceny
a odůvodnit jeho použití v souzené věci, spolu s vytčením pochybení, jichž se stěžovatelka
dopustila. Tomu správní orgány ve svých následných rozhodnutích, jež jsou nyní předmětem
soudního přezkumu (viz odst. [8] a [9]), dostály.
[36] Nejvyšší správní soud ověřil ze správního spisu, že správní orgán prvního stupně
a následně i žalovaný aplikovali na rozdíl od předchozího rozhodnutí finančního ředitelství
a Ministerstva financí ve svých rozhodnutích kromě §6 odst. 1 a 2 zákona o cenách nově také
na věc dopadající cenový předpis 1/2010/DZP, oddíl B, písm. a), c), oddíl C a přílohu
k cenovému předpisu 1/2010/DZP. Rovněž použili cenový předpis 3/2009/FAR, oddíl IV.,
bod 2. Na základě nich vymezili konkrétní závazný postup, který měla stěžovatelka dodržet
při kalkulaci věcně usměrňované ceny, a uvážili, zda stěžovatelka uvedený postup dodržela.
[37] Správní orgán prvního stupně na stranách 5 až 6 svého rozhodnutí vysvětlil, že závazný
postup pro kalkulaci ceny spočívá v zahrnutí ekonomicky oprávněných nákladů do výpočtu
minutové sazby. V kontextu s tím také předestřel, z jakého důvodu se v případě
anesteziologického přístroje pro nové pracoviště v rozsahu 250.000 Kč, odpařovače na Isofluran
(v rozsahu 80.000 Kč) a nákladů na pohonné hmoty (v rozsahu 70.000 Kč z uplatněných
120.000 Kč) jednalo o neoprávněně kalkulované náklady. V návaznosti na to správní orgán
prvního stupně také vymezil, v čem spočívalo stěžovatelčino deliktní jednání.
Tím, že stěžovatelka zahrnula do kalkulace ceny, tedy výpočtu minutové sazby svých výkonů
náklady ekonomicky neoprávněné, popř. vyšší než ekonomicky oprávněné, totiž nedodržela
závazný postup při tvorbě ceny podle §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách ve spojení s cenovým
předpisem 1/2010/DZP. Žalovaný uvedené závěry správního orgánu prvního stupně potvrdil
jako správné a jeho úvahy dále rozvedl především na stranách 8 až 10 napadeného rozhodnutí.
Na ně kasační soud nyní pro stručnost odkazuje.
[38] I krajský soud poté v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že žalovaný postupoval
v intencích závazného právního názoru vysloveného městským soudem, neboť zcela konkrétně
vymezil cenové předpisy, které byla stěžovatelka povinna dodržet při kalkulaci ceny. Souhlasil
s žalovaným, že zdravotní péče poskytovaná stěžovatelkou podléhá cenové regulaci věcným
usměrňováním cen ve smyslu §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách. Závazný postup pro tvorbu
či kalkulaci ceny stanovil cenový předpis 3/2009/FAR ve vazbě na cenový předpis 1/2010/DZP.
Stěžovatelka tudíž mohla zahrnout do výpočtu ceny svých služeb (zdravotních výkonů) pouze
ekonomicky oprávněné náklady doložitelné z účetnictví. Náklady v celkové výši 400.000 Kč
(viz odst. [37]) ale nebyly z daňové evidence stěžovatelky doložitelné.
[39] Nejvyšší správní soud nemá k tomuto závěru krajského soud jakékoliv doplnění. Správní
orgány předchozí pochybení spočívající v nedostatku právních důvodů svého rozhodnutí
odstranily, aniž je třeba nyní jejich závěry znovu opakovat. Vysvětlily nejen, podle jakých norem
postupovaly (viz výše), ale i v čem konkrétně se stěžovatelka dopustila jejich porušení. Vymezily
závazný postup, který měla stěžovatelka při kalkulaci cen dodržet, tedy kalkulovat věcně
usměrňovanou cenu zahrnutím pouze ekonomicky oprávněných nákladů ve smyslu bodu 2,
oddílu IV. cenového přepisu 3/2009/FAR. Odůvodnily též, v čem ve stěžovatelčině věci
spočívají ekonomicky neoprávněné náklady, v jaké výši je stěžovatelka do kalkulace ceny
neopodstatněně zahrnula a podřadily jednání stěžovatelky pod skutkovou podstatu správního
deliktu podle §16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách. Uvedená stížnostní námitka je tudíž
nedůvodná. Pouze pro upřesnění kasační soud dodává, že zahrnutí přiměřeného zisku
či uplatněného cla podle bodu 2, oddílu IV. cenového přepisu 3/2009/FAR do kalkulace ceny
nebyla mezi účastníky předmětem sporu.
[40] Jak již ze shora uvedeného vyplývá, stěžejní spornou otázkou, kterou stěžovatelka
nastolila, bylo posouzení existence závazného postupu pro tvorbu či kalkulaci věcně
usměrňovaných cen zdravotních výkonů a jeho porušení ze strany stěžovatelky v období
od 1. 1. 2010 do 31. 5. 2010.
[41] Podle §3 odst. 1 zákona o cenách, regulací cen se rozumí stanovení cen, mezí, ve kterých mohou být
sjednávány, usměrňování výše cen nebo i stanovení postupu při sjednávání, uplatňování a vyúčtování cen
nemovitostí, jejich částí a služeb spojených s jejich užíváním cenovými orgány.
[42] Podle §6 odst. 1 zákona o cenách, věcné usměrňování cen spočívá ve stanovení podmínek cenovými
orgány pro sjednání cen. Tyto podmínky jsou a) maximální rozsah možného zvýšení ceny zboží ve vymezeném
období, nebo b) maximální podíl, v němž je možné promítnout do ceny zvýšení cen určených vstupů ve vymezeném
období, nebo c) závazný postup při tvorbě ceny nebo při kalkulaci ceny, včetně zahrnování přiměřeného zisku
do ceny.
[43] Podle §10 odst. 1 zákona o cenách, cenové orgány stanoví cenovým rozhodnutím podle §3 odst. 2,
kraje a obce svým nařízením, zboží podléhající cenové regulaci podle §5, 6 a 8, uplatněný způsob a podmínky
cenové regulace, úředně stanovené ceny, pravidla a postupy pro stanovování těchto cen a jejich změn.
[44] Podle oddílu B cenového předpisu 1/2010/DZP, věcně usměrněnou cenou se tímto předpisem
reguluje zdravotní péče, která je poskytována účastníku veřejného zdravotního pojištění: a) a není hrazena podle
zvláštního právního předpisu z veřejného zdravotního pojištění; b) zdravotnickým zařízením, které není
ve smluvním vztahu s příslušnou zdravotní pojišťovnou. Předpisy a rozhodnutí o způsobu regulace cen věcným
usměrněním zdravotnických prostředků platí obdobně i pro regulaci cen věcným usměrněním pro zdravotní péči
tohoto oddílu.
[45] Podle oddílu IV., bodu 2 cenového předpisu 3/2009/FAR, původce zboží, které je regulováno
věcným usměrňováním ceny, je povinen sjednat cenu tohoto zboží tak, že do jejího výpočtu lze zahrnout pouze
ekonomicky oprávněné náklady pořízení, zpracování a oběhu zboží doložitelné z účetnictví, přiměřený zisk
a případně uplatněné clo, není-li dále stanoveno jinak. Výpočet si provádí každý původce sám.
[46] Ze správního spisu kasační soud ověřil, že stěžovatelka pro účely poskytování zdravotní
péče, která není hrazena podle zvláštního předpisu z veřejného zdravotního pojištění,
či pro případ neexistence smluvního vztahu s příslušnou zdravotní pojišťovnou, vydala předpis
věcně usměrňovaných cen pro rok 2010, a to ke dni 1. 1. 2010. Pro kalkulaci ceny zdravotních
výkonů na rok 2010 uplatnila mimo jiné náklady na anesteziologický přístroj pro nové pracoviště
ve výši 250.000 Kč, náklady na pohonné hmoty (80 %) ve výši 120.000 Kč a odpařovač
na Isofluran ve výši 80.000 Kč. Minutová sazba jí poskytovaných zdravotních služeb
pro rok 2010 tak byla stanovena na částku 219 Kč. Podle její daňové evidence ale náklady
na anesteziologický přístroj ani na odpařovač vůbec nevynaložila. Podle peněžního deníku dále
za rok 2009 činily náklady stěžovatelky za pohonné hmoty 53.072,76 Kč a v roce 2010 byla výše
nákladů 57.645,18 Kč. Z celkových nákladů na pohonné hmoty stěžovatelka kalkulovala
v minutové sazbě ceny 80 %, což správní orgán prvního stupně akceptoval. Na základě
uvedených zjištění správní orgán provedl přepočet minutové sazby zdravotních výkonů, přitom
náklady na pořízení anesteziologického přístroje a na odpařovač na Isofluran v ceně vůbec
nezohlednil a náklady na pohonné hmoty kalkuloval v zaokrouhlené výši 50.000 Kč.
To korespondovalo 80 % z nákladů na ně odpovídajícím údajům z peněžního deníku
stěžovatelky (80 % z částky 53.072,76, resp. z částky 57.645,18 Kč).
[47] Na základě výše uvedeného lze uzavřít, že stěžovatelka je poskytovatelem zdravotní péče
podléhající regulaci věcně usměrněných cen podle §6 odst. 1 zákona o cenách ve spojení
s cenovým předpisem 1/2010/DZP. Toto věcné usměrňování cen spočívá ve stanovení
závazného postupu při tvorbě nebo kalkulaci ceny, který v daném případě stanovilo Ministerstvo
zdravotnictví, a to na základě §10 odst. 1 zákona o cenách, cenovým předpisem 3/2009/FAR.
Povinností stěžovatelky tudíž bylo v souladu s posledně uvedeným cenovým předpisem provést
samostatně výpočet ceny za jí poskytovanou zdravotní péči. Výpočet měl zahrnovat ekonomicky
oprávněné náklady pořízení, zpracování a oběhu zboží, v tomto případě náklady související
s poskytování zdravotní péče, doložitelné z účetnictví a přiměřený zisk či uplatněné clo. Je zjevné,
že stěžovatelčiny námitky založené na neexistenci závazného postupu pro tvorbu ceny či její
kalkulaci jsou liché. Ke shodnému závěru ostatně dospěl i krajský soud.
[48] Stěžovatelka, ačkoliv v kasační stížnosti také namítala, že krajský soud nesprávně aplikoval
§3, §6, §10 a §16 zákona o cenách, stejně jako cenové předpisy 1/2010/DZP a 3/2009/FAR,
tuto svoji argumentaci blíže nerozvedla. Nevysvětlila, v čem se krajský soud při aplikaci a výkladu
dotčených a na věc dopadajících právních norem dopustil pochybení. A přesto, že Nejvyšší
správní soud není oprávněn, ale ani povinen za stěžovatelku její kasační argumentaci domýšlet,
z toho, co shora kasační soud uvedl, je zřejmé, že tvrzeného pochybení při právním posouzení
věci se ani krajský soud, ani před ním správní orgány, nedopustily. Nejvyšší správní soud
nepovažuje za potřebné a účelné tyto správné závěry krajského soudu, a to i ohledem na velmi
obecnou stížnostní námitku, opětovně reprodukovat, a odkazuje tudíž pro stručnost na odstavce
26 až 30 napadeného rozsudku, s nimiž se ztotožňuje. Závazný postup, jejž měla stěžovatelka
při kalkulaci ceny jí poskytovaných služeb dodržet, zde totiž prokazatelně byl. Krajský soud
porušení vytčená ustanovení zákona o cenách použil správně.
[49] Spojovala-li stěžovatelka v kasační stížnosti nesprávnou aplikaci shora uvedených
ustanovení zákona o cenách a souvisejících cenových předpisů krajským soudem s odkazem
na bod VI. cenového předpisu 3/2009/FAR, podle nějž se má uvedený cenový předpis vztahovat
pouze na situace, ve kterých je vydáno cenové rozhodnutí, a proto je v jejím případě
nepoužitelný, nelze se nyní k této kasační námitce vyjádřit. V řízení o žalobě ji stěžovatelka
nevznášela, ač o aplikaci zmíněného cenového předpisu na její případ měla vědomost
již z rozhodnutí správních orgánů obou stupňů. V řízení o kasační stížnosti se tedy jedná
o námitku nově uplatněnou. Ta je ale podle §104 odst. 4 s. ř. s. námitkou nepřípustnou.
[50] Stěžovatelka dále namítala, že skutek jí vytýkaný není správním deliktem, jelikož jednání
není podřaditelné pod skutkovou podstatu použitých právních norem a cenových předpisů.
Ani tuto námitku blíže nerozvinula, Nejvyšší správní soud však nepřehlédl, že ani ji neuplatnila
v žalobě, ač jí v tom nic nebránilo. Z uvedeného důvodu i tato námitka je nyní nepřípustná podle
§104 odst. 4 s. ř. s.
[51] Nejvyšší správní soud přesto nad rámec potřebného a pouze pro upřesnění dodává,
že z výše uvedeného je zřejmé, v čem spočívalo stěžovatelčino pochybení při kalkulaci ceny
jí poskytovaných zdravotních výkonů. Do kalkulace ceny v rozporu se závazným postupem
stanoveným cenovým předpisem 1/2010/DZP ve spojení s bodem 2, oddílu IV., cenového
předpisu 3/2009/FAR zahrnula ekonomicky neoprávněné náklady v rozsahu 400.000 Kč, které
nebyly doložitelné z jejího účetnictví (k otázce povahy ekonomicky oprávněných nákladů
viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2008, č. j. 2 Afs 109/2007 - 146).
Správní orgány přitom ve svých rozhodnutích vysvětlily, z jakého důvodu nepovažují tyto
náklady za ekonomicky oprávněné (pořízení anesteziologického přístroje a vynaložení nákladů
na odpařovač na Isofluran z daňové evidence stěžovatelky vůbec nevyplynulo, náklady
na pohonné hmoty více než dvojnásobně převyšovaly náklady stěžovatelkou obvykle vynakládané
a stěžovatelka opodstatněnost tohoto navýšení nákladů na pohonné hmoty nikterak nevysvětlila).
K nynějšímu novému tvrzení, že k navýšení došlo v důsledku zohlednění mimořádných a obtížně
předvídatelných okolností, jež souvisí se způsobem výkonu poskytování zdravotních služeb z její
strany (nemožnost předvídat rozsah a dojezdové vzdálenosti při poskytování služeb v terénu),
nemůže nyní Nejvyšší správní soud přihlížet s ohledem na §109 odst. 5 s. ř. s. Tato svá tvrzení
stěžovatelka neuplatnila nejen ve správním řízení, ale ani v řízení o žalobě. Z uvedeného důvodu
také nelze nyní správním orgánům či krajskému soudu vytýkat, že se těmito skutečnostmi
nezabývaly. Stěží mohly možnou existenci okolností mimořádné či obtížně předvídatelné povahy
samy domýšlet.
[52] Právě pro uvedené správní orgány shledaly, že stěžovatelčino jednání naplnilo znaky
skutkové podstaty §16 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, podle nějž právnická nebo podnikající
fyzická osoba se jako prodávající dopustí správního deliktu tím, že nedodrží věcné podmínky, pravidla
nebo postupy pro stanovení úředních cen, jejich změn a způsobu jejich sjednávání, uplatňování a vyúčtování,
stanovené cenovými orgány podle §5 odst. 5. Stěžovatelka totiž nedodržela v období od 1. 1. 2010
do 31. 5. 2010 závazný postup pro stanovení věcně usměrňovaných cen za poskytování služeb
zdravotní péče.
[53] Všechny řádně uplatněné stížnostní námitky směřující k nesprávnému posouzení věci
krajský soudem tudíž posoudil Nejvyšší správní soud jako nedůvodné. Kasační důvod podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebyl naplněn.
VI.
[54] Nejvyšší správní soud na základě shora uvedeného neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji zamítl podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
[55] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 téhož zákona. Stěžovatelka, která neměla v řízení úspěch, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovanému, který byl v řízení účastníkem úspěšným, žádné náklady nad rámec
jeho běžné úřední činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků
nemá na náhradu nákladů tohoto řízení právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. března 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu