ECLI:CZ:NSS:2021:4.AS.295.2019:49
sp. zn. 4 As 295/2019 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně: ARDO Mochov s.r.o.,
se sídlem Klánovická 601/40, Praha 9, zast. Mgr. Tomášem Kaplanem, advokátem, se sídlem
Opletalova 1525/39, Praha, proti žalované: Státní zemědělská a potravinářská inspekce,
Ústřední inspektorát, se sídlem Květná 15, Brno, proti rozhodnutí žalované ze dne 18. 1. 2016,
č. j. SZPI/AT152-10/2016, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 6. 6. 2019, č. j. 6 A 82/2017 - 52,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. 6. 2019, č. j. 6 A 82/2017 - 52,
se zru š u j e.
II. Rozhodnutí žalované ze dne 18. 1. 2016, č. j. SZPI/AT152-10/2016, se z r ušuj e
a věc se v rací žalované k dalšímu řízení.
III. Žalovaná je po v i nna zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě
a o kasační stížnosti ve výši 27.695 Kč, k rukám jejího zástupce Mgr. Tomáše Kaplana,
advokáta, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
[1] Státní zemědělská a potravinářská inspekce (dále jen „správní orgán prvního stupně“)
rozhodnutím ze dne 27. 10. 2016, č. j. SZPI/AT152-7/2016, shledala, že žalobkyně porušila
povinnosti stanovené v článku 14 odst. 1 ve spojení s článkem 14 odst. 2 písm. b) a článkem 14
odst. 3 písm. b) nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. 1. 2002,
kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad
pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin (dále jen „nařízení
č. 178/2002“) a dále v §11 odst. 2 písm. a) bod 3 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách
a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění účinném
do 6. 9. 2016 (dále jen „zákon o potravinách“).
[2] Těchto porušení se měla žalobkyně dopustit tím, že podle dodacího listu č. 2100653212
ze dne 16. 10. 2015 a dodacího listu č. 2100654627 ze dne 23. 10. 2015 dodala společnosti Billa,
spol. s r.o. (dále jen „Billa“) do jejího centrálního skladu potravinu „Zeleninové hranolky,
hluboce zmrazená potravina, hmotnost 500 g, DMT 06/2017, šarže265162B11, výrobce Ardon.v.,
Wezestraat 61, B-8850 Ardooie, a to v celkovém množství 4.320 balení“, u které bylo na základě
laboratorních rozborů ze dne 15. 12. 2015 zjištěno, že:
1) obsahovala lepek v množství 6199 mg/kg, tedy alergen, který nebyl uveden ve složení
potraviny. Z toho důvodu byla potravina vyhodnocena jako nevhodná k lidské spotřebě
podle článku 14 odst. 2 písm. b) nařízení č. 178/2002, a to v návaznosti na článek 14 odst. 3
písm. b) tohoto nařízení, a tudíž se jednalo ve smyslu článku 14 odst. 1 téhož nařízení o potravinu
jinou než bezpečnou;
2) obsahovala tuk v množství 7g/100 g, tedy složku, která nebyla uvedena ve složení potraviny
(deklarované složení: „mrkev 60 %, pastiňák 40 %"). Potravina tedy byla nedostatečně označena,
čímž byl porušen §11 odst. 2 písm. a) bod 3 zákona o potravinách.
[3] Správní orgán prvního stupně proto dospěl k závěru, že se žalobkyně dopustila správních
deliktů podle §17 odst. 1 písm. p) [provozovatel potravinářského podniku se dopustí správního
deliktu tím, že nedodrží požadavky na bezpečnost potravin podle přímo použitelného předpisu
Evropské unie upravujícího požadavky na potraviny] a §17 odst. 2 písm. q)[provozovatel
potravinářského podniku se dopustí správního deliktu tím, že nevyřadí z dalšího oběhu potraviny
podle §11 odst. 2 písm. a) bodů 3 až 5] zákona o potravinách, za což žalobkyni uložil podle §17
odst. 11 písm. d) téhož zákona za použití zásady absorbce sazeb analogicky podle §12 odst. 2
zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, úhrnnou pokutu ve výši 300.000 Kč a také povinnost
k úhradě nákladů řízení podle §79 odst. 5 správního řádu paušální částkou ve výši 1.000 Kč.
[4] Žalovaná v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítla
odvolání žalobkyně a potvrdila rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
II.
[5] Žalobkyně podala proti napadenému rozhodnutí žalobu u Městského soudu v Praze (dále
jen „městský soud“), který ji shora označeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) zamítl.
[6] Nepřisvědčil totiž žádné z uplatněných žalobních námitek. Městský soud konkrétně
uvedl, že žalovaná se náležitě vypořádala s odvolacími námitkami žalobkyně a srozumitelně
popsala, z jakých skutkových zjištění správní orgán prvního stupně v dané věci vycházel, jakou
právní úpravu aplikoval a na základě jakých úvah dospěl k závěru, že žalobkyně spáchala vytýkané
správní delikty. Také vyjádřil, že závěr správních orgánů obou stupňů, že se žalobkyně
vytýkaných správních deliktů dopustila, má dostatečnou oporu v provedených důkazech
[těmi jsou kontrolní zjištění správního orgánu prvního stupně zachycená v protokolu o kontrole
č. P130-11161/15 ze dne 23. 12. 2015, včetně příloh (dodací listy vztahující se k předmětnému
zboží, výsledky rozboru vzorků zboží)]. Podle městského soudu neobstála ani argumentace
žalobkyně, že údaj o obsahu lepku byl na výrobku uveden v cizích jazycích a že v řízení
nebylo dostatečně prokázáno přelepení cizích jazykových mutací etiketou v českém jazyce.
Výrobek byl totiž určen spotřebitelům v České republice, relevantní proto byly pouze údaje
o složení výrobku uvedené v českém jazyce; v něm údaj o obsahu tuku a lepku chyběl.
[7] Městský soud také vyslovil, že správní orgány neměly žádný důvod se domnívat,
že se žalobkyně mohla dopustit správního deliktu podle §17 odst. 1 písm. f) zákona
o potravinách, jehož skutková podstata spočívá v neuvedení informace o potravině v českém
jazyce. Údaje o složení v českém jazyce se na posuzovaném výrobku nacházely,
nebyly však správné, resp. úplné, neboť v nich chyběl údaj o obsahu tuku a lepku, které
tento výrobek obsahoval. Městský soud dále přisvědčil správním orgánům, že žalobkyně
se dopustila správního deliktu podle §17 odst. 1 písm. p) zákona o potravinách uvedením na trh
potraviny, která obsahuje lepek v množství 6199 mg/kg výrobku, aniž by to současně
bylo uvedeno v údajích o složení výrobku. Žalobkyně jako provozovatelka potravinářského
podniku tímto protiprávním jednáním nedodržela požadavky na bezpečnost potravin
podle nařízení č. 178/2002. Je přitom nerozhodné, zda stopové množství lepku bylo ve výrobku
překročeno 100 krát (jak uvedla žalovaná, která vycházela ze stopového množství 50 mg/kg)
nebo více než 250 krát (správní orgán prvního stupně vycházel z hodnoty 25 mg/kg).
Pro posouzení závažnosti deliktního jednání žalobkyně je podle městského soudu rozhodná
pouze skutečnost, že žalobkyně ve výrobku stopovou hodnotu lepku mnohonásobně překročila.
Závěr, že konzumace daného výrobku může mít pro spotřebitele trpící celiakií závažné zdravotní
důsledky, totiž platí bez ohledu na to, z jaké hodnoty stopového množství lepku správní orgány
obou stupňů z praktických důvodů vycházely. Nebyl proto důvod k tomu, aby žalovaná
v napadeném rozhodnutí, vycházeje z jiné hodnoty stopového množství lepku, přikročila
v odvolacím řízení ke snížení uložené pokuty.
[8] Městský soud nepřisvědčil ani žalobní námitce, že správní orgány nedostatečně
zdůvodnily výši uložené sankce. Posouzení závažnosti správních deliktů shledal
přezkoumatelným a plně se s ním ztotožnil. Podle městského soudu žalovaná rovněž správně
uvedla, že uložená sankce musí být (a s ohledem na svou výši také je) způsobilá plnit
preventivní funkci, tedy předcházet protiprávnímu jednání, a to nejenom u pachatele správního
deliktu, ale i u dalších subjektů.
[9] Městský soud se ztotožnil rovněž se závěrem správních orgánů, že se žalobkyně dopustila
i správního deliktu podle §17 odst. 2 písm. q) zákona o potravinách. Povinností provozovatele
potravinářského podniku je totiž neprodleně vyřadit z dalšího oběhu nedostatečně
nebo nesprávně označené potraviny; to však žalobkyně neučinila, neboť předmětné zboží dodala
svému odběrateli, společnosti Billa, přestože šlo o potravinu nedostatečně označenou.
Podle městského soudu se správní orgány nedopustily ani namítaného dvojího přičítání téže
skutečnosti (uvedení potraviny, která je nesprávně označena, na trh) nebo dvojího trestání
za totéž. Žalobkyně byla sankcionována za spáchání dvou správních deliktů. Tuto skutečnost
také správní orgány právem zohlednily při stanovení výše pokuty, která byla uložena jako úhrnná
s využitím zásady absorpce a správní orgán prvního stupně také oprávněně dovodil,
že protiprávní jednání žalobkyně nebylo ojedinělé (ve smyslu spáchání jediného správního
deliktu).
[10] Městský soud nakonec vyslovil, že v nynější věci nebyl důvod k tomu, aby správní orgány
při stanovení výše pokuty zohlednily skutečný počet prodaného zboží, neboť pro posouzení
závažnosti deliktního jednání žalobkyně bylo rozhodné, kolik kusů vadně označené potraviny
dodala svému odběrateli; jednalo se přitom o 4.320 kusů předmětného zboží, což žalovaná
vyhodnotila jako značné množství. Skutečnost, jakým způsobem odběratel žalobkyně se zbožím
dále nakládal, zda jej přímo nabízel k prodeji či jen skladoval, proto nemá a nemůže mít vliv
na hodnocení závažnosti správního deliktu žalobkyně.
III.
[11] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) nyní brojí proti napadenému rozsudku z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Navrhuje, aby jej Nejvyšší správní soud zrušil a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení.
[12] Stěžovatelka především nesouhlasí se závěrem správních orgánů potvrzeným i městským
soudem, že se porušením povinností podle článku 14 odst. 1 nařízení č. 178/2002
a podle ustanovení §11 odst. 2 písm. a) bod 3 zákona o potravinách dopustila vedle správního
deliktu podle §17 odst. 1 písm. p) zákona o potravinách (tím, že společnosti Billa dodala
potravinu, která obsahovala alergen lepek) rovněž správního deliktu podle §17 odst. 2 písm. q)
téhož zákona (neboť tuk nebyl uveden ve složení na obalu výrobku a stěžovatelka neprodleně
nevyřadila tuto potravinu z dalšího oběhu jako potravinu nedostatečně označenou).
[13] Stěžovatelka zdůrazňuje, že učinila obratem (po sdělení společnosti Billa
o nesrovnalostech ohledně dodaného zboží) kroky (stažení ze skladů společnosti Billa,
resp. jejího dodavatele, částečná likvidace zboží a doplnění popisu složení potraviny)
k okamžitému vyřazení předmětné potraviny z dalšího oběhu, a proto nenaplnila skutkovou
podstatu správního deliktu podle §17 odst. 2 písm. q) zákona o potravinách. Vzhledem
k tomu, že stěžovatelka o nesrovnalostech v době uvedení na trh nevěděla (ač je jí známa
objektivní odpovědnost provozovatele potravinářského podniku), přičemž její úmysl ohledně
uvedení nikoliv bezpečné a nedostatečně nebo nesprávně označené potraviny na trh ve smyslu
příslušných právních předpisů nebyl ze strany správních orgánů tvrzen ani prokazován,
nebylo podle stěžovatelky možné, aby učinila jakákoliv opatření před seznámením
se s nesrovnalostmi. Stěžovatelka také nesouhlasí s poukazem městského soudu na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2010, č. j. 4 Ads 66/2009 - 101, neboť v něm kasační
soud posuzoval pouze jeden správní delikt, kterého se provozovatel potravinářského podniku
dopustil nevyřazením potraviny z oběhu a provozovatel ani s takovým vyřazením nesouhlasil
(na rozdíl od stěžovatelky v nynějším případě, která tak učinila obratem sama).
[14] Stěžovatelka má také za to, že pokud již byla sankcionována podle §17 odst. 1 písm. p)
zákona o potravinách, došlo ke konzumpci skutkové podstaty podle §17 odst. 2 písm. q)
téhož zákona. Výklad ustanovení §17 odst. 2 písm. q) citovaného zákona tím způsobem,
že se jedná o jakékoliv uvedení na trh, tedy umožnění koupě takové nevhodné potraviny,
by podle stěžovatelky znamenal, že by ostatní skutkové podstaty [zejména ta uvedená v §17
odst. 1 písm. p) tohoto zákona] byly v podstatě nadbytečné, neboť trestají shodné jednání
provozovatele potravinářského podniku. Navíc je podle stěžovatelky třeba vzít v úvahu přesné
znění §17 odst. 2 písm. q) zákona o potravinách. Pomocí gramatického výkladu lze dovodit,
že se jedná pouze o vyřazení z dalšího oběhu, což vylučuje aplikaci sankce na předchozí jednání
stěžovatelky. Na již dokonané jednání provozovatele potravinářského podniku při zjištění
uvedení nevhodné potraviny na trh je přitom podle stěžovatelky nutné aplikovat jiná ustanovení
zákona o potravinách. V případě stěžovatelky tak bylo aplikováno ustanovení §17 odst. 1
písm. p) tohoto zákona. Závěr ohledně údajného spáchání správního deliktu podle §17 odst. 2
písm. q) zákona o potravinách tudíž podle stěžovatelky nemá oporu ve spisu ani provedeném
dokazování.
[15] Jelikož správní orgány a městský soud vycházely z nesprávného základu, že byly spáchány
dva správní delikty, dospěly podle stěžovatelky rovněž k chybnému závěru, že jí má být uložena
pokuta v úhrnné výši. Tato skutečnost rovněž měla vliv na výši pokuty, neboť správní orgány
i městský soud posuzovaly jednání stěžovatelky jako „nikoliv ojedinělé“, tedy stěžovatelku
vnímaly jako pachatele více správních deliktů v oblasti potravinářství.
[16] Stěžovatelka nakonec namítá i to, že uložením sankce v celkové výši 300.000 Kč
bylo porušeno její právo na spravedlivý proces a na spravedlivé (správní) trestání,
neboť již v důsledku zahájení správního řízení stěžovatelka zavedla nové kontrolní
mechanismy a nesla náklady na nápravu nastalé situace. Uložení sankce za správní delikt
je přitom podle stěžovatelky nutné brát až jako ultima ratio, tím spíše je pak třeba dbát
na spravedlnost trestání a zvažovat sankce a předchozí bezúhonné jednání. Ve stěžovatelčině
případě však byla bezúhonnost při rozhodování o výši sankce i v následném přezkoumávání
zákonnosti správních rozhodnutí fakticky popřena, neboť správní orgán prvního stupně uzavřel,
že deliktní jednání stěžovatelky nebylo ojedinělé, ačkoliv se reálně jednalo o jedno ojedinělé
jednání, jeden skutek. Výše uložené sankce tedy neodpovídá zákonným podmínkám správního
trestání a poškozuje stěžovatelku jak v majetkové, tak i obchodní rovině.
IV.
[17] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti setrvává na svém závěru, že se stěžovatelka
dopustila rovněž správního deliktu podle §17 odst. 2 písm. q) zákona o potravinách. Povinnost
neprodleně vyřadit z trhu předmětnou potravinu stěžovatelka porušila tím, že ji uvedla
s nevyhovujícím označením na trh. Stěžovatelka přitom nesla jako provozovatel potravinářského
podniku uvádějící potraviny do oběhu objektivní odpovědnost a bylo zcela na ní, jaká opatření
učiní, aby její provozovna a potraviny jí uváděné do oběhu splňovaly požadavky platného práva.
Stěžovatelka dodávala svému odběrateli potravinu, která byla opatřena přelepkou s českým
označením potraviny, které vykazovalo hned dvě vady. Stěžovatelka přitom měla tuto potravinu
před dodáním odběrateli minimálně jeden týden ve skladu, a proto mohla a měla odhalit vady
ve značení a zabránit tak uvádění na trh potraviny nesprávně označené.
[18] Skutečnost, že stěžovatelka částečně stáhla zboží po kontrolním zjištění provedeném
u jejího odběratele, nemá podle žalované vliv na naplnění skutkové podstaty již spáchaného
správního deliktu. Vázat povinnost neprodleně vyřadit z dalšího oběhu potraviny nedostatečně
nebo nesprávně označené až na zjištění kontrolních orgánů by zcela ztrácelo svůj smysl,
neboť do případné kontroly a jejích závěrů by taková potravina byla stále na trhu. Cílem
zákonodárce přitom zcela jistě bylo, aby takové potraviny vůbec na trh uváděny
nebyly. U potravin nedostatečně či nesprávně označených se nadto často jedná o vadu zjevnou,
pro jejíž zjištění (potažmo odstranění) není třeba vyčkávat výsledků laboratorních rozborů.
Právě uvedené je podle žalované v souladu se zákonem i judikaturou správních soudů.
Žalovaná také odmítá námitku stěžovatelky ohledně nepřiléhavosti rozsudku kasačního soudu
č. j. 4 Ads 66/2009 - 101.
[19] Žalovaná nepřisvědčuje ani kasační námitce, že skutková podstata podle §17 odst. 2
písm. q) zákona o potravinách a skutková podstata podle §17 odst. 1 písm. p) téhož zákona
se navzájem vylučují, neboť trestají shodné jednání. Správní delikt podle §17 odst. 1 písm. p)
citovaného zákona spočívá v jednání, kdy provozovatel potravinářského podniku nedodrží
požadavky na bezpečnost potravin podle nařízení č. 178/2002 a správní delikt podle §17 odst. 2
písm. q) zákona o potravinách spočívá v nevyřazení z dalšího oběhu potraviny podle §11 odst. 2
písm. a) bodů 3 až 5, tedy potraviny nedostatečně nebo nesprávně označené, neodpovídající
požadavkům na jakost stanovenou vyhláškou nebo deklarovanou výrobcem, páchnoucí,
pokud pach není charakteristickou vlastností výrobku, nebo jinak poškozené, deformované,
znečištěné nebo zjevně chemicky nebo mikrobiologicky narušené. Tyto správní delikty
jsou tudíž podle žalované odlišné, a proto nelze přitakat stěžovatelce, že by spáchání jednoho
z nich vylučovalo spáchání druhého, byť by se jednalo o jednočinný souběh.
[20] Žalovaná nakonec uvádí, že si není vědoma jakéhokoliv porušení zásad správního
řízení, tedy ani porušení práva stěžovatelky na spravedlivý proces a na spravedlivé trestání.
Nadto je tato námitka vznesena pouze v obecné rovině. Porušení více povinností (nehledě
na skutečnost kolika skutky k nim došlo) lze posuzovat za obecnou přitěžující okolnost.
Co se týče uhrazení nákladů souvisejících s nápravou protiprávního stavu, výše těchto nákladů
není pro stanovení výše pokuty v daném případě relevantní, neboť to byla právě stěžovatelka,
která protiprávní stav způsobila.
[21] Žalovaná uzavírá, že stěžovatelka svým jednáním naplnila skutkovou podstatu dvou
správních deliktů a její protiprávní jednání proto nebylo ojedinělé. Tuto skutečnost správní
orgány hodnotily jako přitěžující okolnost v neprospěch stěžovatelky. K tomu žalovaná
poukazuje i na rozsudek kasačního soudu ze dne 31. 10. 2008, č. j. 5 Afs 9/2008 - 328,
podle něhož mnohost správních deliktů lze považovat obecně za přitěžující okolnost.
[22] S ohledem na uvedené skutečnosti navrhuje žalovaná, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítl.
V.
[23] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[24] Kasační stížnost je důvodná.
[25] Stěžovatelka v kasační stížnosti výslovně uplatnila jednak důvod podle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., pod který lze podřadit tvrzenou nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení, a jednak důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.,
pod který lze podřadit vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném
rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen
zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost,
a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu
měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu
pro nesrozumitelnost.
[26] Z obsahu kasační argumentace je však zřejmé, že stěžovatelka ve skutečnosti nenamítá
pochybení správních orgánů při zjišťování skutkového stavu věci. Vyslovuje nesouhlas s právním
posouzením a závěry správních orgánů potvrzenými následně městským soudem, ohledně toho,
že se dopustila dvou správních deliktů podle zákona o potravinách, a byla jí proto uložena
úhrnná pokuta. Tvrzené důvody kasační stížnosti přitom soud posuzuje podle jejich obsahu,
a nikoliv podle formálního označení (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 18. 3. 2004, č. j. 1 As 7/2004 - 47). Stěžovatelčina argumentace tudíž spadá
pouze pod kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud
proto zkoumal, zda je tento kasační důvod naplněn.
[27] Jak již uvedeno, správní orgán prvního stupně shledal, že stěžovatelka ve dnech
16. 10. 2015 a 23. 10. 2015 dodala společnosti Billa potravinu (zmrazené zeleninové hranolky)
v množství 4.320 balení, v jejíchž údajích o složení (na obalu) chyběly v českém jazyce jednak
informace o obsahu tuku. Tím stěžovatelka porušila povinnost zakotvenou v §11 odst. 2 písm. a)
bod 3 zákona o potravinách, neboť neprodleně nevyřadila z dalšího oběhu nedostatečně
označenou potravinu. Dále chyběly též informace o obsahu alergenu lepek. Tím podle správního
orgánu prvního stupně stěžovatelka porušila povinnost stanovenou v článku 14 odst. 1 ve spojení
s článkem 14 odst. 2 písm. b) a článkem 14 odst. 3 písm. b) nařízení č. 178/2002, neboť uvedla
na trh potravinu, která není ve smyslu tohoto nařízení bezpečná, jelikož je považována
za nevhodnou k lidské spotřebě. S ohledem na uvedené dospěl správní orgán prvního stupně
k závěru, že se stěžovatelka dopustila správních deliktů podle §17 odst. 1 písm. p) zákona
o potravinách, neboť jako provozovatel potravinářského podniku nedodržela požadavky
na bezpečnost potravin podle nařízení č. 178/2002 (ve vztahu k neuvedení alergenu lepku
v údajích o složení potraviny) a §17 odst. 2 písm. q) téhož zákona, neboť předmětnou
nedostatečně označenou potravinu nevyřadila z dalšího oběhu (ve vztahu k neuvedení tuku
v údajích o složení potraviny).
[28] Právě se závěrem, že svým jednáním naplnila i v pořadí druhý výše uvedený správní
delikt, však stěžovatelka nesouhlasí. Z toho dále dovozuje, že správní orgány i městský soud
vycházely z nesprávného základu, že byly spáchány dva správní delikty, a proto dospěly
rovněž k chybnému závěru, že má být stěžovatelce uložena pokuta v úhrnné výši.
Tato skutečnost rovněž měla vliv na výši pokuty, neboť správní orgány i městský soud
posuzovaly jednání stěžovatelky jako nikoliv ojedinělé, tedy stěžovatelku vnímaly jako pachatele více
správních deliktů v oblasti potravinářství.
[29] Nejvyšší správní soud předesílá, že stěžovatelka nezpochybnila právní kvalifikaci
vytčeného jednání spočívající ve spáchání správního deliktu podle §17 odst. 1 písm. p) zákona
o potravinách a namítala toliko skutečnost, že správní orgány i městský soud učinily nesprávný
závěr o spáchání druhého správního deliktu podle §17 odst. 2 písm. q) téhož zákona. S ohledem
na obsah kasačních námitek se tudíž kasační soud blíže nezabýval posouzením vytýkaného
jednání, jímž mělo dojít ke spáchání prvého z uvedených deliktů. Rozsahem i důvody kasační
stížnosti je totiž vázán (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[30] Podle §11 odst. 2 písm. a) bod 3 zákona o potravinách, provozovatel potravinářského podniku
uvedený v odstavci 1 je dále povinen neprodleně vyřadit z dalšího oběhu potraviny nedostatečně nebo nesprávně
označené.
[31] Podle §17 odst. 2 písm. q) zákona o potravinách, provozovatel potravinářského podniku, který
uvádí potraviny na trh, se dopustí správního deliktu tím, že nevyřadí z dalšího oběhu potraviny podle §11 odst. 2
písm. a) bodů 3 až 5.
[32] Ze správního spisu se podává, že stěžovatelka postupně ve dvou dílčích dodávkách
ve dnech 16. 10. 2015 a 23. 10. 2015 dodala společnosti Billa celkem 4.320 kusů balení
zmrazených zeleninových hranolků, na jejichž obalu chyběl údaj o tom, že ve složení uvedené
potraviny je obsažen tuk (a také alergen lepek). Dne 23. 11. 2015 byl v provozovně
Billa proveden odběr vzorku posuzované potraviny za účelem jeho dalšího rozboru
(ten byl proveden dne 15. 12. 2015 a zachycen v dílčím protokolu o zkoušce D011-
11294/15/A01). Dne 27. 11. 2015 byla stěžovatelka společností Billa informována
o nedostatečném označení této potraviny, stěžovatelka ještě téhož dne požádala společnost Billa
o okamžité zastavení prodeje potraviny a zaslání informace o aktuálním počtu zboží
na jednotlivých pobočkách, téhož dne také po dohodě se stěžovatelkou společnost Billa
stáhla potravinu z prodeje, dne 1. 12. 2015 se stěžovatelka dohodla se společností Billa
na tom, že provede likvidaci potraviny stažené z prodeje, zbývající kusy zboží zablokovala
společnost Billa ve svých skladech a dne 8. 12. 2015 si je stěžovatelka převzala, převezla do svého
skladu a opatřila je novou českou etiketou. Dne 23. 12. 2015 správní orgán prvního stupně
poprvé kontaktoval stěžovatelku a provedl u ní kontrolu. Přitom zjistil, že na trh je již uváděna
potravina s novými českými etiketami s uvedením slunečnicového oleje a pšeničné mouky v jejím
složení na etiketě v jazyce českém. Z celkového dodaného množství 4.320 kusů výrobků
bylo zlikvidováno 2.259 kusů, společnost Billa z centrálního skladu stěžovatelce zpět vrátila
dalších 1.116 kusů a prodáno bylo 945 kusů uvedeného výrobku.
[33] Stěžovatelka právě na základě popsaných skutkových okolností věci, o nichž není mezi
účastníky řízení sporu, dovozuje, že nápravu (vyřazení potraviny z dalšího oběhu) učinila
ještě před tím, než ji kontaktoval správní orgán prvního stupně, a správního deliktu podle §17
odst. 2 písm. q) zákona o potravinách se tudíž vůbec nedopustila.
[34] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že souhlasí s dílčí úvahou žalované obsaženou
v napadeném rozhodnutí o tom, že „neprodlené vyřazení potraviny z oběhu nelze vázat na datum zjištění
kontrolního orgánu spočívající tom, že daná potravina nesplňuje požadavky potravinového práva“ (viz strana 8,
první odstavec napadeného rozhodnutí), nýbrž je třeba ji odvozovat od okamžiku,
kdy byla taková potravina uvedena na trh. Uvedením na trh se přitom rozumí držení potravin
nebo krmiv za účelem prodeje, včetně nabízení k prodeji nebo jakékoli jiné formy převodu, zdarma nebo za úplatu,
jakož i prodej, distribuce a další formy převodu jako takové (viz čl. 3 bod 8 nařízení č. 178/2002).
Tudíž i dodání nedostatečně označené potraviny odběrateli (včetně dodání do jím užívaného
skladu), je uváděním na trh, aniž by nutně muselo jít o přímé dodání zboží do konkrétní
prodejny, jak se stěžovatelka zřejmě domnívá.
[35] Nicméně správní orgány i městský soud při posouzení věci pochybily při výkladu
aplikovaných ustanovení §11 odst. 2 písm. a) bod 3 a §17 odst. 2 písm. q) zákona o potravinách,
a v důsledku toho také nedostatečně zohlednily výše uvedené skutečnosti o přijetí konkrétních
opatření ze strany stěžovatelky poté, co zjistila nedostatky v označení uvedené potraviny,
avšak ještě před tím, než ji s těmito nedostatky seznámil správní orgán prvního stupně.
[36] Nejvyšší správní soud přitom nepřehlédl, že žalovaná i městský soud se se svými
závěry odvolávaly zejména na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ads 66/2009 - 101
a vyšly při výkladu aplikovaných právních norem výhradně z výkladu pojmu „vyřazení z oběhu“,
jenž však součástí těchto právních norem není (viz odst. [30] a [31]). Použití citovaného rozsudku
v nynější věci tak není přiléhavé. I když lze přisvědčit dílčímu závěru uvedenému
v tomto rozsudku, že je úkolem provozovatele potravinářského podniku, aby v rámci
své podnikatelské činnosti přijal takové kontrolní mechanismy, jež zajistí, aby potraviny
neodpovídající požadavkům na jakost (o kterou v tam posuzovaném případě šlo) podle obecně
platných předpisů nebyly vůbec uváděny do oběhu, současně z něj vyplývá, že se v něm kasační
soud konkrétně vůbec nezabýval výkladem pojmu „vyřazení (potraviny) z dalšího oběhu“ (důraz
přidán), užitý v §11 odst. 2 písm. a) zákona o potravinách. Spornou tam byla otázka, zda splnění
povinnosti vyřazení z oběhu (přestože i tehdy §11 odst. 2 písm. a) v návětí obsahoval slovní
spojení „vyřadit z dalšího oběhu) představuje situace, kdy provozovatel potravinářského podniku
zjistí informace o jakosti potraviny z rozboru provedeného kontrolním orgánem a v té chvíli
potravinu z oběhu stáhne. V odkazovaném rozsudku se čtvrtý senát pouze stručně vyjádřil
k tomu, že tuto povinnost „neprodleně vyřadit (med) z oběhu“ nelze vázat až na zjištění
kontrolních orgánů, neboť do případné kontroly a jejích závěrů by taková nevyhovující potravina
byla stále na trhu.
[37] V nynější věci se však jedná o případ, kdy stěžovatelka ještě před tím, než vůbec zjistila
od správního orgánu prvního stupně informace o výsledku rozborů odebraných vzorků
potraviny, potravinu stáhla z prodeje, resp. zčásti ji zlikvidovala, aniž to však žalovaná a městský
soud jakkoliv vzaly při posouzení znaků skutkové podstaty daného správního deliktu v potaz.
[38] Jinými slovy čtvrtý senát v rozsudku č. j. 4 Ads 66/2009 - 101 na základě odlišné kasační
argumentace a odlišných skutkových okolností případu posuzoval odlišné aspekty,
byť obdobného, správního deliktu a na půdorysu toho se věnoval zejména hodnocení, zda daný
výrobek (med) splňoval požadavky vyhlášky na jeho jakost. V té souvislosti pak vyslovil
požadavek na vyřazení takové potraviny nesplňující požadavek na určitou jakost z oběhu. Výklad
neurčitého pojmu „(neprodleně) vyřadit z dalšího oběhu“ užitý v §11 odst. 2 písm. a) zákona
o potravinách však v citovaném rozsudku neprovedl. Právě ten je však pro naplnění skutkové
podstaty správního deliktu podle §17 odst. 2 písm. q) zákona o potravinách, ale i pro následnou
úvahu o výši sankce, v dané věci stěžejní. Vyřazení potraviny nedostatečně označené z dalšího
oběhu je totiž tou povinností, za jejíž porušení žalovaný stěžovatelku sankcionoval.
Přitom sporným zde nebylo, že potravina uvedená na trh byla nedostatečně označená,
nýbrž právě to, zda ji stěžovatelka neprodleně vyřadila z dalšího oběhu. Touto otázkou
se rozsudek čtvrtého senátu vůbec nezabýval, není proto na nynější věci použitelný.
[39] Podřazení stěžovatelce vytýkaného jednání pod uvedenou skutkovou podstatu
tak žalovaná i městský soud učinily na základě úvahy, že stěžovatelka zboží uvedla na trh
a již tím ji také naplnila. Opomněly však posoudit, zda uvedení na trh není esenciálním
předpokladem pro následné splnění zákonné povinnosti na „vyřazení (potraviny) z dalšího oběhu“.
Správní orgány i městský soud tak v podstatě svým výkladem z povinnosti „vyřadit z dalšího oběhu“
učinily fakticky povinnost neuvádět určitou potravinu vůbec do oběhu či na trh [k tomu
srov. §10 odst. 1 zákona o potravinách, podle nějž [n]a trh je zakázáno uvádět potraviny a) klamavě
označené nebo nabízené ke spotřebě klamavým způsobem,
10)
b) s prošlým datem použitelnosti, c) neznámého
původu, d) překračující nejvyšší přípustné úrovně kontaminace radionuklidy stanovené v souladu s atomovým
zákonem, e) ozářené v rozporu s požadavky stanovenými tímto zákonem a prováděcím právním předpisem].
[40] Správní orgány i městský soud se tedy dopustily chybného výkladu §11 odst. 2 písm. a)
bodu 3 zákona o potravinách. Vůbec nevyložily v něm užitý neurčitý pojem „(neprodelně) vyřadit
z dalšího oběhu“. Bez toho však stěží mohly dojít ke správnému závěru o podřazení zjištěného
skutkového stavu pod tuto právní normu a posoudit naplnění znaků skutkové podstaty
vytčeného správního deliktu podle §17 odst. 2 písm. q) zákona o potravinách. Uvedené
pochybení je tedy třeba v dalším řízení napravit a uvážit, zda je možné splnit povinnost
k „neprodlenému vyřazení (potraviny) z dalšího oběhu“ bez toho, aby tato potravina byla nejprve na trh
(do oběhu) uvedena.
[41] Při opětovném posouzení se tedy žalovaná bude znovu zabývat naplněním skutkové
podstaty správního deliktu podle §17 odst. 2 písm. q) zákona o potravinách a v té souvislosti
se zaměří zejména na řádný výklad pojmu „vyřazení (potraviny) z dalšího oběhu“ ve smyslu
citovaného ustanovení. V té souvislosti zváží, zda s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti
případu stěžovatelka tuto povinnost (vyřadit potravinu nedostatečně označenou neprodleně
z dalšího oběhu) svým jednáním fakticky naplnila či nikoliv Přitom je třeba odlišit tzv. prvotní
uvedení na trh od pojmu „další oběh“. Předpokladem „dalšího oběhu“ zboží nepochybně
je, aby se před tímto dalším oběhem potravina vůbec na trh dostala či byla uvedena.
Podle Nejvyššího správního soudu se v §17 odst. 2 písm. q) zákona o potravinách jedná právě
o jeden z postihů, který míří na situace, kdy pro určité charakteristiky nevyhovující potravina
(zde nedostatečně označená) již byla na trh uvedena a provozovatel potravinářského podniku,
který ji na trh uvedl, ji neprodleně z dalšího oběhu nevyřadí. Jiný výklad citovaného ustanovení
a v něm užitého sousloví „další oběh“ není z podstaty věci možný.
[42] Bude tak věcí dalšího posouzení ze strany žalované, zda v případě potravin uvedených
stěžovatelkou na trh došlo k naplnění zmíněné skutkové podstaty správního deliktu,
tedy že nebyly z dalšího oběhu vyřazeny, ale i v jakém rozsahu (z hlediska výše sankce).
Je totiž zřejmé, že stěžovatelka potraviny uvedla na trh (dodala je do skladu či prodejen
společnosti Billa), ale je sporné, zda byly po jejich uvedení na trh vyřazeny z dalšího oběhu,
tedy zda došlo k naplnění hypotézy §17 odst. 2 písm. q) zákona o potravinách. Touto otázkou
se dosud žalovaná ani městský soud nezabývaly, neboť vycházely z nesprávné predikce,
že vyřazení z dalšího oběhu fakticky znamená, že se takové zboží nikdy do oběhu nesmí dostat.
Jak již ale uvedeno výše, má-li být zboží z dalšího oběhu vyřazeno, muselo být předtím do oběhu
(na trh) uvedeno.
[43] S ohledem na právě uvedené závěry žalovaná nejprve posoudí, zda v případě
stěžovatelky celé množství 4.320 kusů balení uvedené potraviny poté, co bylo uvedeno na trh,
bylo či nebylo vyřazeno z dalšího oběhu a v té souvislosti provede výklad aplikovaného §17
odst. 2 písm. q) zákona o potravinách, jak Nejvyšší správní soud výše naznačil. Teprve poté bude
moci opětovně uvážit nejen o naplnění znaků uvedené skutkové podstaty správního deliktu,
ale výsledky těchto svých úvah také bude moci promítnout do závěrů o výši sankce.
[44] Shledá-li žalovaná opětovně, že skutkovou podstatu správního deliktu podle §17 odst. 2
písm. q) zákona o potravinách stěžovatelka svým jednáním naplnila, při novém stanovení výše
sankce vezme též v úvahu všechny zjištěné skutečnosti, jež, za předpokladu, že nebudou
představovat znak dané skutkové podstaty, posoudí jako okolnosti mající vliv na výši sankce
jako polehčující či přitěžující.
[45] S ohledem na právě vyslovené se Nejvyšší správní soud nemohl nyní vyjádřit k dalším
kasačním námitkám, týkajícím se konzumpce dvou skutkových podstat správních deliktů,
o něž v dané věci šlo, jakož i týkajícím se výše sankce, neboť by to bylo předčasné.
[46] Pro výše uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že v posuzované
věci byl kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. naplněn.
VI.
[47] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto podle §110 odst. 1 věty
první s. ř. s. zrušil napadený rozsudek. Jelikož by městský soud v novém řízení nemohl učinit
nic jiného, než zrušit napadené rozhodnutí, zrušil kasační soud podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.
ve spojení s §78 odst. 1 věty první a odst. 4 s. ř. s. současně i napadené rozhodnutí a věc vrátil
žalované k dalšímu řízení. V dalším řízení tedy žalovaná provede výklad aplikovaných právních
norem a poté znovu posoudí, zda se stěžovatelka dopustila vytýkaného jednání spočívajícího
nevyřazení z dalšího oběhu nedostatečně či neúplně označené potraviny. Teprve poté opětovně
rozhodne i o výši sankce.
[48] Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o žalobě i o kasační stížnosti,
a to podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 téhož zákona. Stěžovatelka jako v řízení úspěšný
účastník má právo na náhradu nákladů řízení důvodně vynaložených v řízení proti žalované,
která ve věci úspěch neměla.
[49] Stěžovatelce předně náleží náhrada zaplaceného soudního poplatku za žalobu ve výši
3.000 Kč, za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě ve výši 1.000 Kč a za kasační stížnost
ve výši 5.000 Kč. Celkem tedy 9.000 Kč.
[50] Dále náhrada nákladů řízení zahrnuje odměnu za zastoupení advokátem za celkem čtyři
úkony právní služby, kterými jsou převzetí a příprava zastoupení, sepis žaloby, účast na ústním
jednání u městského soudu dne 6. 6. 2019 a sepis kasační stížnosti ze dne 17. 7. 2019 [§11 odst. 1
písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. Za každý z těchto úkonů právní služby náleží
zástupci stěžovatelky mimosmluvní odměna ve výši 3.100 Kč [§9 odst. 4 písm. d), ve spojení
s §7 bodem 5 advokátního tarifu], která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů
podle §13 odst. 4 advokátního tarifu. Za sepis návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě
náleží zástupci stěžovatelky mimosmluvní odměna ve výši 1.550 Kč [jedná se o odměnu podle §9
odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem 5 a §11 odst. 2 písm. a) a §11 odst. 3 advokátního tarifu
ve výši jedné poloviny sazby, jelikož návrh na přiznání odkladného účinku žalobě je svou
povahou a účelem nejbližší návrhu na předběžné opatření, k němuž došlo po zahájení řízení],
která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů podle §13 odst. 4
advokátního tarifu. Celkem tedy náklady právního zastoupení za čtyři a půl úkonu právní služby
činí 15.450 Kč. S ohledem na skutečnost, že zástupce stěžovatelky doložil, že je plátcem daně
z přidané hodnoty, zvyšuje se odměna a náhrada hotových výdajů o částku odpovídající této dani
ve výši 3.245 Kč po zaokrouhlení (21 % z částky 15.450 Kč).
[51] Stěžovatelce tedy náleží náhrada nákladů řízení před městským soudem a Nejvyšším
správním soudem v celkové výši 27.695 Kč. Tuto částku je žalovaná povinna uhradit k rukám
zástupce stěžovatelky v přiměřené lhůtě do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. srpna 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu