ECLI:CZ:NSS:2021:4.AS.379.2020:20
sp. zn. 4 As 379/2020 - 20
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: K. T., zast. JUDr. Václavem
Mikolášem, advokátem, se sídlem Dukelská 64, České Budějovice, proti žalovanému: Krajský
úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, o žalobě
proti sdělení ze dne 30. 9. 2020, č. j. KUJCK 116372/2020, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 11. 11. 2020, č. j. 57 A 30/2020 –
13,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Žalobce podal podnět k provedení přezkumného řízení ve věci závazného stanoviska
Městského úřadu Český Krumlov ze dne 6. 5. 2020, č. j. MUCK 15479/2020/OUUP/And,
ohledně záměru „Sklad nářadí a zahradního náčiní“ na pozemku p. č. X v k. ú. a obci Č. v P.
[2] Žalovaný na tento podnět reagoval sdělením ze dne 30. 9. 2020, č. j. KUJCK
116372/2020/stlu SO, podle §149 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v němž žalobci
sdělil, že přestože odůvodnění závazného stanoviska má určité nedostatky, s ohledem na §6
správního řádu přezkumné řízení navzdory těmto nedostatkům podle §94 odst. 1 ve vazbě
na §149 odst. 6 správního řádu nezahájil, neboť jejich odstranění by pouze vedlo k vydání
nového závazného stanoviska se stejným závěrem o nepřípustnosti záměru.
[3] Žalobce podal proti tomuto sdělení žalovaného žalobu, v níž se domáhal jeho zrušení.
Popsal dosavadní vývoj věci a uvedl, že z §97 a §149 odst. 6 správního řádu vyplývá povinnost
nadřízeného správního orgánu zahájit přezkumné řízení a ve věci rozhodnout a již jen z tohoto
důvodu je nutné považovat napadené sdělení žalovaného za nezákonné. Žalovaný navíc sám
zjistil pochybení při rozhodování správního orgánu. Žalobce dále předestřel argumentaci,
pro kterou považuje argumentaci žalovaného za nesprávnou
[4] Krajský soud v Českých Budějovicích v záhlaví uvedeným usnesením žalobu odmítl
jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §70 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) Shledal totiž, že sdělení žalovaného není rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti
[5] Proti tomuto usnesení krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel”) včas kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a c) s. ř. s. Vyjádřil přesvědčení,
že přezkumné řízení je mimořádným opravným prostředkem směřujícím ke změně či zrušení
již pravomocného rozhodnutí správního orgánu. Z §97 a §149 odst. 6 správního řádu vyplývá
povinnost nadřízeného správního orgánu přezkumné řízení zahájit a ve věci rozhodnout
a již z tohoto důvodu je nutné považovat napadené sdělení žalovaného za nezákonné, navíc
v případě, kdy žalovaný sám zjistil pochybení při rozhodování správního orgánu. Stěžovatel
upozornil, že mu žalovaný nesdělil ve lhůtě 30 dnů, že neseznal důvody k zahájení přezkumného
řízení.
[6] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti
[7] Nejvyšší správní soud posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Podle §94 odst. 1 správního řádu, v přezkumném řízení správní orgány z moci úřední
přezkoumávají pravomocná rozhodnutí v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí je v souladu
s právními předpisy. Přezkumné řízení lze zahájit, i pokud je rozhodnutí předběžně vykonatelné podle §74
a dosud nenabylo právní moci; pokud bylo po zahájení takového přezkumného řízení podáno odvolání, postupuje
se podle ustanovení hlavy VIII této části. Účastník může dát podnět k provedení přezkumného řízení; tento
podnět není návrhem na zahájení řízení; jestliže správní orgán neshledá důvody k zahájení přezkumného řízení,
sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů do 30 dnů podateli.
[10] Podle §149 odst. 6 (s účinností od 1. 1. 2020 se jedná o §149 odst. 8, pozn. NSS)
správního řádu [n]ezákonné závazné stanovisko lze zrušit nebo změnit v přezkumném řízení,
k němuž je příslušný nadřízený správní orgán správního orgánu, který vydal závazné stanovisko. Jestliže správní
orgán při své úřední činnosti zjistí, že jiný správní orgán učinil nezákonné závazné stanovisko, dá podnět
správnímu orgánu příslušnému k přezkumnému řízení a vyčká jeho rozhodnutí.
[11] Podle §65 odst. 1 s. ř. s., kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení
svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
jeho práva nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí,
popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
[12] Podle §70 písm. a) téhož zákona jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony
správního orgánu, které nejsou rozhodnutími.
[13] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v posuzované věci se jedná o posouzení toho, zda
sdělení žalovaného o nezahájení přezkumného řízení podléhá soudnímu přezkumu.
[14] Nejvyšší správní soud se povahou sdělení oznamujícího podateli podnětu k zahájení
přezkumného řízení, že nejsou důvody pro jeho zahájení, již zabýval např. v rozsudku
ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2007 – 71, č. 1831/2008 Sb. NSS, v němž vyslovil, že „přezkumné
řízení podle ustanovení §94 a násl. správního řádu se zahajuje vždy z úřední povinnosti, pokud je důvodné
podezření, že konkrétním pravomocným nebo předběžně vykonatelným rozhodnutím byl porušen obecně závazný
právní předpis. Přezkumnému řízení tedy podléhají výlučně rozhodnutí nezákonná, nikoliv však rozhodnutí věcně
nesprávná, která nejsou v přímém rozporu se zákonem. V přezkumném řízení je zachována v podstatě předchozí
právní úprava, podle níž správní orgán odložil v případě nevyhovění podnětu k zahájení řízení o přezkoumání
rozhodnutí mimo odvolací řízení podnět pouhým přípisem, protože neshledá-li správní orgán důvody k zahájení
přezkumného řízení, odloží podnět k jeho zahájení rovněž neformálním přípisem, který s uvedením důvodů
oznámí do 30 dnů podateli (§94 odst. 1 správního řádu).“ Dále konstatoval, že „z konstrukce ustanovení
§94 správního řádu o přezkumném řízení je zřejmé, že se nejedná o řádný opravný prostředek, ale o zvláštní
prostředek dozorčího práva, který byl svěřen do rukou správních orgánů a na který není právní nárok. V případě,
že příslušný správní orgán dojde k závěru, že chybí důvod pro přezkoumání napadeného správního rozhodnutí
(není důvodné podezření, že pravomocným nebo předběžně vykonatelným rozhodnutím byl porušen obecně závazný
právní předpis), a podnět k zahájení přezkumného řízení učinil jiný subjekt než správní orgán, vyrozumí jej
o tom, že neshledal důvod k zahájení přezkumného řízení. O tomto zjištění však správní orgán nevydává
rozhodnutí, pouze sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodu do 30 dnů podateli. Oznámení o nezahájení
přezkumného řízení podle ustanovení §94 správního řádu je tedy pouhým sdělením, nikoliv rozhodnutím.
V tomto případě totiž není důvodu zasahovat do právní sféry účastníků správního řízení, protože jejich práva
a povinnosti, změněné nebo vzniklé původním rozhodnutím, nejsou tímto sdělením dotčeny.“
[15] Z výše uvedeného je zřejmé, že nelze přisvědčit závěru stěžovatele, že přezkumné řízení
je mimořádným opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí správního orgánu
a žalovaný byl povinen přezkumné řízení zahájit a ve věci rozhodnout. K poukazu stěžovatele
na §97 správního řádu Nejvyšší správní soud konstatuje, že toto ustanovení správního řádu
se týká situace, kdy přezkumné řízení je povoleno či nařízeno, tj. probíhá, a správní řízení
je tedy znovu „otevřeno“. Tato situace však v posuzované věci nenastala.
[16] Žalovaný napadeným sdělením nezasáhl do hmotněprávního postavení stěžovatele.
Pouze jím vyjádřil, že mimořádný procesní prostředek dozorčího práva nepoužije a že předmětné
závazné stanovisko zůstává nedotčeno. Sdělení žalovaného tedy není rozhodnutím ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s., tj. úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva
nebo povinnosti, a jako takový je proto vyloučen z přezkumu ve správním soudnictví podle
§70 písm. a) s. ř. s. Předmětné sdělení žalovaného tudíž nemůže být podrobeno soudnímu
přezkumu. Krajský soud proto nepochybil, pokud žalobu směřující proti tomuto sdělení
žalovaného usnesením odmítl jako nepřípustnou.
[17] K upozornění stěžovatele na skutečnost, že mu žalovaný nesdělil ve lhůtě 30 dnů,
že neseznal důvody k zahájení přezkumného řízení, Nejvyšší správní soudu uvádí, že případné
nedodržení lhůty uvedené v §94 odst. 1 správního řádu nemá na závěr, že sdělení žalovaného
nepodléhá soudnímu přezkumu, žádný vliv. Stejně tomu je v případě části odůvodnění sdělení,
na které poukazuje stěžovatel, v němž žalovaný uvedl, že závazné stanovisko sice trpí v oblasti
odůvodnění nedostatky, avšak jejich odstranění by vedlo k vydání nového závazného stanoviska
se stejným závěrem o nepřípustnosti záměru.
[18] Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že zahájení přezkumného řízení
se před správními soudy nelze domáhat ani jinými typy žaloby, tj. žalobou na ochranu proti
nečinnosti správního orgánu, popř. žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu správního
orgánu. Rozšířený senát v rozsudku ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019 - 39, bod 86, k tomu
uvedl: „Nic se tedy nemění např. na judikatuře, která nepřipouští soudní ochranu proti nezahájení přezkumného
řízení. Přezkumné řízení slouží výlučně ochraně zákonnosti, k ochraně subjektivního práva mají adresáti
správního rozhodnutí k dispozici opravné prostředky, případně – pokud nebyli ve výjimečných případech
dle zákona účastníky správního řízení – mohou proti rozhodnutí podat žalobu podle §65 odst. 1 s. ř. s. [takto
již rozsudek rozšířeného senátu ze dne 28. 8. 2007, čj. 4 As 31/2006-73, č. 1513/2008 Sb. NSS, Honební
společenstvo Stříbro; jakkoli se tento rozsudek týkal podnětu k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení
podle starého správního řádu (č. 71/1967 Sb.), tento právní názor samozřejmě platí též na nynější přezkumné
řízení nebo jeho nejrůznější obdoby v jiných předpisech].“
[19] Stěžovatel, k jehož záměru bylo dotčeným orgánem vydáno negativní závazné stanovisko,
má možnost dosáhnout ochrany svých práv tak, že podá žádost o vydání územního rozhodnutí
či územního souhlasu ke svému záměru, kterou stavební úřad na základě sporného závazného
stanoviska zamítne. Poté v odvolání proti zamítavému rozhodnutí stavebního úřadu může
stěžovatel uplatnit své námitky proti závaznému stanovisku a (nevyhoví-li mu žalovaný
v odvolacím řízení) následně může podat žalobu dle §65 s. ř. s. proti rozhodnutí žalovaného
o odvolání. V rámci řízení o této žalobě soud přezkoumá i zákonnost závazného stanoviska
(srov. přiměřeně též rozsudek rozšířeného senátu ze dne 15. 12. 2020, č. j. 2 As 8/2018 - 76).
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[20] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými všechny stěžovatelem uplatněné námitky,
kasační stížnost je proto nedůvodná. Nejvyšší správní soud tedy dle §110 odst. 1 věty druhé
s. ř. s. kasační stížnost zamítl.
[21] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a právo na náhradu
nákladů řízení proto nemá. Žalovanému pak nevznikly v řízení náklady přesahující rámec nákladů
jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. května 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu