ECLI:CZ:NSS:2021:4.AS.395.2020:28
sp. zn. 4 As 395/2020 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Mgr. L. H., Ph.D., zast.
JUDr. Janem Tryznou, Ph.D., advokátem, se sídlem Botičská 1936/4, Praha 2, proti žalovanému:
ministr vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, o žalobě proti rozhodnutí ministra vnitra
ve věcech služebního poměru ze dne 20. 10. 2016, č. j. MV-81255-40/KM-2016, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2020, č. j.
9 A 225/2016 - 149,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2020, č. j. 9 A 225/2016 - 149,
se z r ušuj e a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Rozhodnutím ředitelky Vyšší policejní školy a Střední policejní školy Ministerstva vnitra
v Praze (dále jen „škola“) ve věcech služebního poměru ze dne 16. 5. 2016, č. j. 98/2016,
byl žalobce podle §28 odst. 1 písm. d) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“), odvolán ze služebního místa
vrchní rada, zástupce ředitele školy. Současně byl dnem 17. 5. 2016 podle §32 odst. 1 písm. a)
zákona o služebním poměru zařazen do zálohy pro přechodně nezařazené s tím, že podle §124
odst. 3 téhož zákona má nárok na služební příjem odpovídající 80 % průměrného služebního
příjmu. Důvodem odvolání žalobce z tohoto služebního místa bylo jeho zrušení v důsledku
změny systemizace přijaté dne 12. 5. 2016 s účinností ke dni 17. 5. 2016.
[2] Ministr vnitra rozhodnutím ve věcech služebního poměru ze dne 20. 10. 2016,
č. j. MV-81255-40/KM-2016, podle §190 odst. 8 zákona o služebním poměru odvolání žalobce
zamítl a uvedené prvoinstanční rozhodnutí potvrdil.
[3] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 30. 9. 2020,
č. j. 9 A 225/2016 - 149, zamítl žalobu proti tomuto rozhodnutí ministra vnitra. V odůvodnění
rozsudku městský soud mimo jiné uvedl, že k podáním žalobce ze dne 10. 4. 2017, 25. 10. 2017,
23. 7. 2018 a 24. 11. 2018 nemohl přihlédnout, neboť jimi žalobce nepřípustně rozšiřuje žalobní
tvrzení po uplynutí lhůty k podání žaloby. Tvrzení žalobce obsažené v podání ze dne 10. 4. 2017,
že v době jeho odvolání z funkce existovala v bezpečnostních sborech volná služební místa,
na něž mohl být ustanoven, navíc městský soud označil za nepřípustné novoty.
[4] V tomto rozsudku se městský soud vyjádřil i k mnoha dalším otázkám a obsáhle vypořádal
rozsáhlé žalobní námitky. Tyto skutečnosti však nejsou předmětem řízení o kasační stížnosti,
a proto není zapotřebí se prozatím jimi zabývat.
II. Obsah kasační stížnosti
[5] Ve včas podané kasační stížnosti totiž žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojí jen proti způsobu,
jakým se městský soud vypořádal s námitkou, že pro jeho zařazení do zálohy nebyly splněny
hmotněprávní podmínky. V řízení před městským soudem totiž poukazoval na skutečnost,
že v době jeho odvolávání z dosavadní funkce existovala v bezpečnostních sborech služební
místa ve stejné hodnosti, na něž mohl být zařazen. Městský soud se však touto námitkou
v podstatě nezabýval, neboť dospěl k závěru, že byla uplatněna pozdě. Stěžovatel však poukazuje
na to, že uvedenou námitku vznesl již v žalobě a v následných podáních ji pouze upřesňoval,
doplňoval a navrhoval k ní důkazy, které v době zahájení žalobního řízení neměl k dispozici.
[6] Stěžovatel rovněž namítl, že rozhodnutí o jeho odvolání ze služebního místa je nezákonné
rovněž proto, že vůbec nemělo být vydáno. K odvolání by totiž podle zákona mělo dojít ex lege
ke dni zrušení příslušného služebního místa, tedy k 17. 5. 2016. Tím, že jej služební funkcionářka
prvního stupně odvolala dne 16. 5. 2016 pouze z důvodu zrušení služebního místa, tedy rovněž
porušila zákon.
[7] S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci
městskému soudu k dalšímu řízení.
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), podle nichž
byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Přitom shledal vadu
uvedenou v §109 odst. 4 s. ř. s., k níž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, i kdyby nebyla
v kasační stížnosti výslovně namítnuta. V ní stěžovatel označil důvody podle §103 odst. 1
písm. a) a b) s. ř. s., byť je zřejmé, že byla ve skutečnosti podána z důvodů uvedených v §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[10] Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[11] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[12] Z obsahu spisu městského soudu vyplývá, že žaloba obsahovala ve svém důvodu č. 6
námitku, podle níž se ve správním spise nenachází žádný podklad, z něhož by bylo možné zjistit,
zda služební funkcionářka prvního stupně prověřovala existenci nějakého volného služebního
místa, na něhož by bylo možné žalobce ustanovit. Ministr vnitra se pak podle žalobce vůbec
nezabýval zákonností jeho zařazení do zálohy, přestože k tomuto opatření je možné přistoupit
pouze v případě neexistence jiného služebního místa.
[13] Následně žalobce v podání ze dne 10. 4. 2017 uvedl seznam jiných služebních míst, která
byla v době jeho odvolání z funkce volná, a proto do některé z nich měl být ustanoven. Tento
seznam žalobce získal na základě žádosti podané podle zákona o svobodném přístupu
k informacím. V podání ze dne 16. 10. 2017 žalobce upozornil na skutečnost, že ze zprávy
odboru vnitřní kontroly Policejního prezidia ze dne 15. 8. 2017 rovněž vyplývá existence
služebních míst, na něž mohl být jmenován.
[14] Ze správního spisu vyplývá, že dne 12. 5. 2016 byla přijata změna systemizace školy, která
mimo jiné zrušila dvě dosavadní služební místa zástupců ředitele, konkrétně zástupce ředitele
pro výuku, na němž působil stěžovatel, a zástupce ředitele pro další profesní vzdělávání, přičemž
bylo vytvořeno nové místo zástupce ředitele pro výchovu, vzdělávání a vnější vztahy. U nově
zřízeného služebního místa zástupce ředitele byl stanoven obor vzdělávání pedagogika, sociální
péče nebo učitelství pro střední školy. Tomuto požadavku však stěžovatel nevyhovoval, neboť
příslušný studijní obor neabsolvoval. Změna systemizace vstoupila v účinnost dne 17. 5. 2016.
[15] Podle §25 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru příslušník je odvolán z dosavadního
služebního místa, jestliže jeho dosavadní služební místo bylo v důsledku organizačních změn zrušeno. Podle §32
odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru do zálohy pro přechodně nezařazené se zařadí příslušník
ve služebním poměru na dobu neurčitou, jehož dosavadní služební místo je v důsledku organizačních změn
zrušeno, a nelze jej ustanovit na jiné služební místo.
[16] Z výše uvedených ustanovení zákona o služebním poměru je zřejmé, že stěžovatele bylo
možné zařadit do zálohy pouze v případě, že neexistovalo jiné služební místo, na nějž by mohl
být ustanoven. Pokud by tedy stěžovatel řádně vznesl žalobní námitku o existenci jiných
služebních míst, byl by městský soud povinen se jí zabývat, neboť byla klíčová přinejmenším
pro posouzení té části žalobou napadeného rozhodnutí, jíž bylo potvrzeno zařazení stěžovatele
do zálohy.
[17] Podle §72 odst. 1 s. ř. s. žalobu lze podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno
doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu
jinou. Podle §71 odst. 2 s. ř. s. rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další
žalobní body může [žalobce] jen ve lhůtě pro podání žaloby. Jak přitom správně uvedl městský soud,
ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu připouští možnost upřesňování žalobní
argumentace i po zákonné lhůtě, vyžaduje však, aby již původní žalobní tvrzení byla dostatečně
určitá.
[18] V rozsudku ze dne 14. 3. 2018, č. j. 1 As 106/2017 - 34, Nejvyšší správní soud uvedl,
že „žalobní bod je vždy spojením skutkových a právních důvodů, které mohou navzájem vytvářet různé
kombinace. V řízení před správním soudem nelze postupovat tak, že žalobce v žalobě vznese pár obecných
právních námitek (rozhodnutí je nesprávné - nezákonné, nebylo prokázáno deliktní jednání) - a teprve v dalších
podáních formuluje konkrétní skutkové a právní argumenty. … Vysoká míra obecnosti a univerzálnosti tvrzení
o „neprovedení důkazů a jejich nesprávného vyhodnocení“ brání tomu, aby soud obecné tvrzení žaloby považoval
za tzv. zárodek žalobního bodu, který lze rozvinout i po lhůtě k podání žaloby.“ V rozsudku ze dne
27. 4. 2007, č. j. 4 Azs 176/2006 - 84, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že „navrhování důkazů, které
mají podpořit tvrzení uvedená v žalobě, popřípadě v jejím včasném rozšíření, jistě nelze považovat za rozšíření
žaloby, a není proto omezeno lhůtou stanovenou v §71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.“
[19] Po posouzení rozsahu žalobních tvrzení a obsahu pozdějších podání dospěl Nejvyšší správní
soud v posuzované věci k závěru, že úsudek městského soudu o nepřijatelném rozšíření žaloby
po uplynutí zákonných lhůt je nesprávný. Stěžovatel totiž již v samotné žalobě tvrdil,
že ve správním spise chybí podklady, z nichž by vyplývalo, že služební funkcionářka zjišťovala,
zda existují jiná volná služební místa, na něž by mohl být ustanoven. Odvolací orgán se pak podle
něj touto otázkou nezabýval vůbec. Z této námitky je přitom zcela zřejmé, proti čemu stěžovatel
brojí, a proto ji nelze považovat za nedostatečně určitou či obecně formulovanou.
[20] Smyslem nemožnosti rozšiřovat žalobní důvody po uplynutí zákonné lhůty pro podání
žaloby není zcela znemožnit žalobci efektivně doplňovat svoji argumentaci. Uvedené ustanovení
má pouze zajistit, aby nejpozději po uplynutí lhůty pro podání žaloby byl jednoznačně vymezen
rozsah přezkumu, který bude správní soud povinen provést. Stěžovatelem vznesené námitky
přitom jednoznačně svědčily o tom, že nesouhlasí se svým zařazením do zálohy namísto
ustanovení na jiné služební místo a že na základě dostupných podkladů nelze ověřit, zda služební
funkcionáři řádně zjišťovali, zda nějaká taková volná místa existovala. Rozsah přezkumu byl tedy
tímto vymezením dán zcela jednoznačně.
[21] Z následných podání přitom nevyplývá, že by se jimi stěžovatel snažil takto vymezený rozsah
přezkumu rozšířit. V nich jen s odkazem na nové důkazy vyjadřoval stále silnější přesvědčení
o tom, že služební funkcionáři řádně nezkoumali existenci jiných služebních míst. S městským
soudem tak nelze souhlasit, že v pozdějších podáních uvedená stěžovatelova tvrzení představují
nepřípustné novoty. Stěžovatel sice některé z nich neuvedl již v žalobě (např. seznam existujících
volných služebních míst či informaci o existenci dostupných míst vyplývající ze závěrů odboru
vnitřní kontroly Policejního prezídia), nicméně tuto skutečnost nelze klást k jeho tíži, neboť
zmíněnou argumentaci uplatnil v relativně krátkém čase od doby, kdy měl poprvé možnost se
s příslušnými dokumenty seznámit.
[22] Stěžovatelova nová tvrzení a důkazní návrhy přitom nelze chápat tak, že se jimi snažil
prokázat existenci jiných volných služebních míst. Jimi totiž zamýšlel podpořit svůj již v žalobě
vyslovený názor, že služební funkcionáři se touto otázkou nedostatečně zabývali. Jak vyplývá
z výše citované judikatury, důkazní návrhy nejsou omezeny zákonnou lhůtou k podání žaloby.
Právě stěžovatelem navrhované důkazy, z nichž podle něho vyplývá, že v době jeho zařazení
do zálohy existovala jiná volná služební místa, na něž mohl být ustanoven, byla přitom relevantní
z hlediska jeho tvrzení o tom, že služební funkcionáři se touto otázkou zabývali nedostatečně.
Nejvyšší správní soud přitom považuje za zcela logické a akceptovatelné, že žalobce mírně
upravoval sílu svých tvrzení na základě důkazů, které získal teprve v průběhu soudního řízení.
Zatímco zpočátku namítal jen to, že ze spisu nelze zjistit, zda proběhlo řádné posouzení existence
jiných služebních míst, na základě obstaraných důkazů v průběhu žalobního řízení posunul
svá tvrzení až k závěru, že toto posouzení řádně neproběhlo. To však nic nemění na tom, že jeho
tvrzení a důkazní návrhy jsou pouze upřesněním původního žalobního tvrzení o nedostatečně
zjištěných skutečnostech ve vztahu k existenci jiných služebních míst, a nikoliv tvrzením novým,
které by nepřípustným způsobem rozšiřovalo v žalobě vytyčený rozsah soudního přezkumu.
[23] S městským soudem nelze souhlasit ani v tom, že tvrzení obsažená v doplněních žaloby
„se vztahují nikoli ke stavu, který zde byl v době vydání napadeného rozhodnutí a ze kterého je soud
při přezkumu napadeného rozhodnutí povinen vycházet, ale ke stavu pozdějšímu. Z hlediska posouzení věci
jsou tedy irelevantní.“ Skutečnost, že dokumenty, na něž stěžovatel v doplněních žaloby poukazoval,
vznikly až po vydání rozhodnutí ministra vnitra, totiž neznamená, že nepojednávají o skutkovém
stavu, který mu předcházel, či že nejsou způsobilé ani přispět k jeho objasnění. I stěžovatel
přitom tato svá tvrzení a důkazní návrhy odůvodnil tím, že prokazují existenci jiných volných
služebních míst v době rozhodování služební funkcionářky prvního stupně i v době rozhodování
ministra vnitra.
[24] Městský soud se zabýval předmětnou žalobní námitkou jen velmi povrchně, když pouze
odkázal na stranu 13 odůvodnění rozhodnutí o odvolání. Tam je však uvedeno pouze
to, že odvolací orgán doplnil spis o podklady související s nahlížením do OSM, což je systém
sloužící k evidenci služebních míst. Tato argumentace je z hlediska vypořádání žalobní námitky
zjevně nedostatečná, neboť odvolací orgán ani městský soud vůbec neuvádějí, co tímto
nahlédnutím bylo zjištěno a proč jej lze považovat za dostatečné. Tvrdí-li navíc stěžovatel, že jiná
volná místa skutečně existovala, což dokládá i svými důkazními návrhy, nebylo možné se spokojit
s konstatováním, že v průběhu řízení ve věci služebního poměru bylo nahlíženo do systému
OSM. Řádné vypořádání předmětné žalobní námitky by vzhledem k rozsahu a přesvědčivosti
žalobních tvrzení vyžadovalo přesvědčivě odůvodněný závěr, že na žádné ze služebních míst
zmiňovaných stěžovatelem nemohl být tento ustanoven.
[25] Lze tedy konstatovat, že napadený rozsudek neobsahuje rozhodné důvody pro v něm
učiněný závěr o dostatečně zjištěném skutkovém stavu v řízení ve věci služebního poměru
ohledně nemožnosti ustanovení stěžovatele na jiné služební místo a z ní vyplývající nutnosti jeho
zařazení do zálohy pro přechodně nezařazené. V tomto směru je rozsudek městského soudu
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, v důsledku čehož je naplněn důvod kasační stížnosti
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., k čemuž musel Nejvyšší správní soud přihlédnout, i kdyby
tato vada nebyla výslovně namítnuta, jak vyplývá z §109 odst. 4 téhož zákona.
[26] Nejvyšší správní soud se naopak nemohl zabývat druhou kasační námitkou, podle níž mělo
k odvolání stěžovatele z dosavadního služebního místa dojít ex lege ke dni jeho zrušení, tedy
k 17. 5. 2016, a proto tím, že jej služební funkcionářka odvolala dne 16. 5. 2016, rovněž porušila
zákon. Tuto námitku, jež odpovídá důvodu kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
totiž stěžovatel poprvé uplatnil až v kasační stížnosti, ačkoliv tak mohl učinit již v řízení
před městským soudem, a proto je nutné ji podle §104 odst. 4 s. ř. s. považovat za nepřípustnou.
IV. Závěr
[27] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1
věty první před středníkem s. ř. s. napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, v němž podle odstavce čtvrtého téhož ustanovení bude vázán právním názorem
vysloveným v tomto zrušovacím rozhodnutí. V dalším řízení se tedy městský soud bude řádně
zabývat i žalobní námitkou, že služební funkcionáři v dostatečném rozsahu nezjišťovali existenci
jiných služebních míst, na které by mohl být stěžovatel nově ustanoven namísto jeho zařazení
do zálohy, a to včetně její precizace v dalších podáních učiněných po uplynutí lhůty pro podání
žaloby.
[28] Městský soud přitom bude jako s žalovaným jednat s ministrem vnitra, neboť v řízení
o žalobě proti rozhodnutí služebního funkcionáře ve věcech služebního poměru je podle §69
s. ř. s. žalovaným správním orgánem služební funkcionář, který ve věci rozhodl v posledním
stupni (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2018, č. j. 1 As 110/2019 - 37).
[29] Městský soud v dalším řízení rozhodne podle §110 odst. 3 věty první s. ř. s. i o náhradě
nákladů řízení o této kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. června 2021
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu