ECLI:CZ:NSS:2021:4.AS.56.2021:32
sp. zn. 4 As 56/2021 - 32
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: R. A., zast. Mgr. Ing. Janem
Boučkem, advokátem, se sídlem Opatovická 1659/4, Praha 1, proti žalovanému: Policie České
republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, se sídlem Kongresová 1666/2,
Praha 4, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 18. 2. 2021, č. j. 6 A 152/2019 - 84,
takto:
I. Kasační stížnost se o d mí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce se žalobou podanou dne 4. 8. 2016 domáhal ochrany před nezákonným zásahem
žalovaného. Jelikož měl Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) za to, že žaloba
není způsobilá věcného projednání a neobsahuje veškeré zákonem stanovené náležitosti, vyzval
žalobce k jejímu doplnění a odstranění vad postupem podle §37 odst. 5 s. ř. s. Současně žalobce
poučil o svém náhledu na to, kdo by měl být v souzené věci označen jako žalovaný.
Na to žalobce v souladu s tímto náhledem městského soudu označil za žalovaného Policii České
republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy. K žalobnímu žádání doplnil,
že žalovaný se ode dne 25. 8. 2015, kdy byl žalobce zproštěn obžaloby v trestním řízení, jež proti
němu bylo vedeno (u Městského soudu pod sp. zn. 47 T 2/2012), dopouští nezákonného zásahu,
jelikož jeho osobní údaje získané v souvislosti s tímto trestním řízením stále vede a uchovává
v databázích Policie České republiky. Žalobce se tudíž domáhal, aby městský soud zakázal
žalovanému pokračovat v tomto nezákonném zásahu a aby mu uložil povinnost do 15 dnů
od právní moci rozsudku zlikvidovat jeho srovnávací vzorek DNA a odstranit profil DNA
z něj získaný z Národní databáze DNA a všech dalších databází Policie České republiky, odstranil
jeho obrazové snímky a daktyloskopickou kartu získané bukálním stěrem, sejmutím
daktyloskopických otisků a fotografováním ze všech databází a spisů Policie České republiky,
které o něm Policie České republiky i nadále zpracovává a eviduje v souvislosti s trestním řízením
vedeným u žalovaného pod sp. zn. KRPA-876/TČ-2011-000072.
[2] Krajský soud v záhlaví označeným usnesením (dále jen „napadené usnesení“) řízení
zastavil pro zpětvzetí žaloby podle §47 písm. a) s. ř. s. Žalobce ve zpětvzetí uvedl,
že dne 24. 5. 2017 došlo k likvidaci požadovaných osobních údajů, ačkoliv k tomu mělo dojít
z úřední povinnosti bezodkladně poté, co byl zproštěn obžaloby (dne 25. 8. 2015). S ohledem
na uvedené městský soud v napadeném usnesení ve výroku o nákladech řízení žalovanému uložil
povinnost zaplatit žalobci náklady řízení o žalobě v celkové výši 12.342 Kč k rukám jeho
zástupce. Tento výrok městský soud odůvodnil tím, že k odstranění tvrzeného nezákonného
zásahu došlo v příčinné souvislosti s podanou žalobou, avšak až po jejím podání. Tudíž
ke zpětvzetí žaloby došlo pro pozdější chování žalovaného. Městský soud proto shledal
při rozhodování o nákladech řízení předpoklady pro aplikaci §60 odst. 3 věty druhé s. ř. s.
II.
[3] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) nyní brojí proti napadenému usnesení kasační stížností
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Nejvyššímu správnímu soudu navrhuje,
aby napadené usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[4] Stěžovatel v obsáhlé kasační stížnosti, v níž podrobně rekapituluje průběh předchozího
řízení a obsáhle též cituje ze žaloby, svého vyjádření k ní v řízení před městským soudem,
ale i z napadeného usnesení, namítá, že napadené usnesení je nezákonné z důvodu nesprávného
právního posouzení věci a také pro vady řízení před městským soudem.
[5] Podle stěžovatelova mínění je žaloba především opožděná. Žalobce se o nezákonném
zásahu dozvěděl nejpozději dne 25. 8. 2015. Jelikož podle §82 s. ř. s. musí být žaloba podána
do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu a zmeškání této lhůty
nelze prominout, měla být žaloba odmítnuta pro opožděnost podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[6] Stěžovatel má také za to, že žaloba je nepřípustná podle §85 s. ř. s. Žalobce se totiž mohl
domáhat případné nápravy jinými prostředky, v daném případě žádostí o likvidaci osobních údajů
podle §21 odst. 1 písm. b) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně
některých zákonů, ve spojení s §83 odst. 2 písm. a) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České
republiky (dále jen „zákon č. 273/2008 Sb.“). Ostatně takto také Policejní prezidium České
republiky (dále jen „policejní prezidium“) a Ministerstvo vnitra posoudily žalobcovo podání, které
již dříve uplatnil v souvislosti s podáním žaloby na zadostiučinění, jejíž byl tento
požadavek součástí. S ohledem na tuto žádost také policejní prezidium sdělením
ze dne 13. 6. 2017, č. j. PPR-13964-1/ČJ-2017-990115, žalobci oznámilo, že požadované osobní
údaje dne 24. 5. 2017 zlikvidovalo. Sdělení bylo žalobci oznámeno dne 30. 6. 2017.
Z toho stěžovatel dovozuje, že i kdyby byl tvrzený zásah nezákonný, žalobce se domáhal žalobou
uložení povinnosti, již soud uložit nemůže. Nadto proti sdělení policejního prezidia
o tom, jak byla vyřízena žádost o likvidaci požadovaných osobních údajů, bylo možno se bránit
žalobou proti rozhodnutí. To dovodil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 8. 2018,
č. j. 9 Azs 49/2018 - 50. Bylo-li by policejní prezidium nečinné, mohl se žalobce bránit
nečinnostní žalobou. I z toho je zjevné, že žalobce měl jiné prostředky ochrany, zásahová žaloba
představuje pouze subsidiární prostředek ochrany.
[7] Nakonec stěžovatel namítá, že si městský soud učinil nesprávný úsudek o jeho pasivní
legitimaci. Stěžovatel poukazuje na příslušná ustanovení zákona č. 273/2008 Sb. (zejména §6
až §8, jakož i §83) a upozorňuje na to, že z obsahu žaloby vyplývá, že žalobce měl na mysli uložit
požadované povinnosti Policii České republiky jako celku, nikoliv její organizační složce,
Krajskému ředitelství policie hlavního města Prahy. Pasivně legitimovaným podle §83 zákona
č. 273/2008 Sb. mělo být policejní prezidium, a městský soud měl i z tohoto důvodu dovodit
nedostatek v podmínkách řízení, který nelze odstranit a v řízení se stěžovatelem jako žalovaným
nepokračovat. Podle stěžovatele městský soud ztotožňuje Krajské ředitelství policie hlavního
města Prahy a policejní prezidium, což představuje vadu řízení, která je neodstranitelná.
V důsledku tohoto pochybení také městský soud nesprávně rozhodl o nákladech řízení.
[8] Stěžovatel upozorňuje i na skutečnost, že žalobce v podání ze dne 30. 10. 2019 tvrdil,
že důvody pro vedení řízení o žalobě trvají, což však neodpovídalo skutečnosti. Sám žalobce totiž
také uvedl, že žalovaný údajně plnil již dne 24. 5. 2017. Městský soud nezohlednil ani to, že celé
řízení bylo původně vedeno o zcela jiném nároku a vůči odlišným subjektům (žalobce zahájil
řízení žalobou podanou u Obvodního soudu pro Prahu 5 proti Ministerstvu spravedlnosti
s požadavkem na poskytnutí zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve výši 5.000.000 Kč,
na omluvu a vyslovení porušení žalobcových základních práv a také s požadavkem na likvidaci
osobních údajů získaných a zpracovávaných v souvislosti s trestním řízením – poznámka
kasačního soudu). Tím, kdo v daném případě plnil, bylo policejní prezidium, které jediné mělo
kompetenci požadovanou likvidaci osobních údajů provést.
[9] Stěžovatel shrnuje, že v důsledku uvedených pochybení městský soud nesprávně rozhodl
o nákladech řízení. Tyto by nebyly stěžovateli dány k úhradě, pokud by městský soud žalobu
posoudil jako opožděnou, resp. pokud by zohlednil, že stěžovatel nebyl subjektem pasivně
legitimovaným. Vytýkaná pochybení podle stěžovatele zakládají i nepřezkoumatelnost
napadeného usnesení.
III.
[10] Žalobce namítá, že kasační stížnost je nepřípustná podle §104 odst. 2 s. ř. s. Přestože jí
stěžovatel napadá oba výroky napadeného usnesení (o zastavení řízení a o nákladech řízení),
proti výroku o zastavení řízení, který je i ve prospěch stěžovatele, se stěžovatel nemůže kasační
stížností bránit. Jeho kasační stížnost je tak uplatňována fakticky proti výroku o nákladech řízení.
Nepřípustnost takové kasační stížnosti dovodil kasační soud například v usnesení
ze dne 23. 5. 2019, č. j. 8 As 406/2018 - 36. Žalobce z uvedeného důvodu považuje veškerou
argumentaci týkající se merita věci za nevýznamnou a navrhuje kasační stížnost odmítnout.
IV.
[11] Nejvyšší správní soud předesílá, že je-li napadáno usnesení o zastavení řízení
nebo o odmítnutí žaloby, přichází v úvahu pouze kasační důvod podle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. V takovém případě je kasační soud oprávněn posuzovat pouze to, zda byly v řízení
o žalobě splněny podmínky pro zvolený postup soudu (zde zastavení řízení), naopak
není oprávněn přezkoumávat meritum věci.
[12] Kasační soud v souzené věci předesílá, že otázkou, zda je žalovaný správní orgán
oprávněn napadat usnesení o zastavení řízení kasační stížností, se zabýval rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 26. 3. 2020, č. j. 9 Afs 271/2018 - 52. Jeho závěry
je přitom čtvrtý senát vázán.
[13] Rozšířený senát v odst. [60] zmíněného usnesení č. j. 9 Afs 271/2018 - 52, dovodil,
že „[ž]alovaný správní orgán je osobou zjevně neoprávněnou k podání kasační stížnosti proti usnesení krajského
soudu o zastavení řízení podle §47 písm. a) s. ř. s.; taková kasační stížnost musí být odmítnuta podle §46
odst. 1 písm. c) za použití §120 s. ř. s.“
[14] Uvedený závěr rozšířený senát mimo jiné odůvodnil tím, že:
„[49] (…) „V soudním řízení správním je žalovaným správní orgán, který byl v dané věci vykonavatelem
veřejné moci. Z tohoto důvodu nehájí v řízení před správním soudem svá (subjektivní) práva, jeho úkolem
je obhájit zde zákonnost žalobou napadeného aktu (případně, jako v nyní posuzované věci, obhájit, že nebyl
nečinný). I správní orgán jako účastník řízení před krajským soudem však mohl utrpět újmu, o níž hovoří civilní
judikatura. I u takového žalovaného pak lze poměřit nejpříznivější výsledek, který pro něj krajský soud mohl
založit svým rozhodnutím, s výsledkem, který svým rozhodnutím skutečně založil.
[50] Taková újma typicky nevzniká v případech procesních rozhodnutí krajského soudu, vztahujících
se výlučně k právům (zpravidla procesnímu postavení) jiného účastníka řízení (žalobce, osoby zúčastněné
na řízení). I pokud je kasační stížnost proti takovému rozhodnutí krajského soudu (objektivně) přípustná
(např. usnesení o ustanovení zástupce nebo osvobození od soudních poplatků), může ji podat jen ten z účastníků
řízení, jemuž je takové rozhodnutí způsobilé zasáhnout do jeho právního postavení. Ostatních účastníků se takové
rozhodnutí týká jen zprostředkovaně (např. tím, že řízení bude díky osvobození od soudních poplatků
či ustanovení zástupce vůbec pokračovat, zatímco bez něj by skončilo procesně – a zpravidla dříve).
[51] Relevantní újmu však nelze shledat ani v případě, kdy žaloba sice není zamítnuta (pro žalovaného
obecně nejpříznivější možný výsledek každého soudního sporu), ale soudní řízení je skončeno jinak, aniž by žalobě
bylo, byť jen z malé části vyhověno. Takovými rozhodnutími jsou v soudním řízení správním typicky usnesení
o odmítnutí žaloby nebo o zastavení řízení. Stejně jako v případě rozhodování soudů v občanském soudním řízení
(viz právě věc sp. zn. 2 Cdon 1363/96), nelze ani v soudním řízení správním nalézt žádný právně relevantní
rozdíl mezi výsledkem pro žalovaného ideálním a dosaženým. Morální satisfakce typu „udělali jste to dobře“
v odůvodnění zamítavého rozsudku takový rozdíl netvoří.
[52] Pomine-li rozšířený senát možnost úspěchu v části žalobního nároku, lze ve vztahu k rozhodnutí
krajského soudu, jímž se řízení končí, rozlišit z pohledu žalovaného v zásadě jen dvě právně rozdílné situace:
žalobě (a) bude vyhověno, nebo (b) nikoliv.
[53] Bude-li žalobě vyhověno, v závislosti na žalobním typu to vyvolá určité právní účinky ve sféře žalovaného
správního orgánu. Jeho rozhodnutí či opatření obecné povahy bude zrušeno (§78 odst. 1, resp. §101d odst. 2
s. ř. s.), bude mu nařízeno vydat rozhodnutí ve věci nebo osvědčení (§81 odst. 2 s. ř. s.) anebo bude vyslovena
nezákonnost zásahu, případně uloženo zdržet se jeho pokračování a obnovení stavu před zásahem (§87 odst. 2
s. ř. s.). V každém případě bude muset správní orgán nějak následně konat, a to vázán jednak výrokem, jednak
závazným právním názorem soudu. Výjimka v podobě čistě deklaratorního výroku o nezákonnosti
zásahu, pokynu či donucení správního orgánu svědčí spíše o specifičnosti tohoto žalobního (sub)typu,
než že by zpochybňovala výše uvedené.
[54] Oproti tomu, nevyhoví-li soud žalobě – ať již z důvodů procesních nebo meritorních, z pohledu
žalovaného správního orgánu se z právního hlediska neděje nic. A to bez ohledu na to, jak přesně takové řízení
skončilo. Jistou, zcela specifickou výjimku by mohlo představovat zastavení řízení z důvodu uspokojení
navrhovatele [§47 písm. b) s. ř. s.], které by mohlo mít s ohledem na §62 odst. 5 s. ř. s. účinky mimo jiné
i na rozhodovací či jinou činnost žalovaného správního orgánu.
[55] Relevantní újmu je totiž v každém případě nutno posuzovat ve vztahu k věci samé. Újma tedy nemůže
spočívat např. jen v prodloužení řízení (viz výše), ale ani, jak poukazuje stěžovatel a předkládající senát,
v rozhodnutí o nákladech řízení. Takové rozhodnutí je akcesorickým výrokem soudu, který nelze napadnout
samostatnou kasační stížností (§104 odst. 2 s. ř. s.). Rozšířený senát sice (v již citované věci KOPPA) přisvědčil
přípustnosti kasační námitky proti výroku rozhodnutí krajského soudu např. o náhradě nákladů řízení, podanou
souběžně s alespoň jednou kasační námitkou směřující proti rozhodnutí v meritu věci, přípustnost napadení výroku
o nákladech řízení však podmínil přípustností alespoň jedné meritorní námitky.
[56] Nelze-li připustit přezkum rozhodnutí krajského soudu o nákladech řízení bez přípustné kasační
námitky proti výroku v meritu věci, není ani možné uznat tvrzenou újmu plynoucí z výroku o nákladech řízení
jako relevantní újmu pro posouzení přípustnosti kasační stížnosti jako takové.
(…)
[59] Pro případné odmítnutí podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. je podstatné, zda lze závěr o neoprávněnosti
stěžovatele učinit již ze samotného (úplného) návrhu, v posuzované věci kasační stížnosti, bez zevrubného
zkoumání soudního či dokonce správního spisu. Neoprávněnost žalovaného správního orgánu brojit kasační
stížností např. proti usnesení krajského soudu o zastavení soudního řízení ve smyslu výše uvedených závěrů
je pak zjevná dostatečně a okamžitě. Dokonce může být zjevnější než v případě stěžovatele, který o sobě tvrdí,
že byl (měl být) osobou zúčastněnou na řízení, ale krajský soud s ním takto nejednal.“
[15] Obdobně je tomu i v nyní souzené věci. Stěžovatel napadá kasační stížností usnesení
městského soudu o zastavení řízení pro zpětvzetí žaloby. Shora citované závěry rozšířeného
senátu jsou tak plně použitelné. Stěžovatel v kasační stížnosti nezákonnost napadeného usnesení
spojuje s tím, že žaloba měla být odmítnuta jako opožděná, popř. nepřípustná, a také
pro nedostatek v podmínkách řízení, jež podle stěžovatele spočívají v nedostatku jeho pasivní
legitimace. To vše má podle stěžovatele v konečném důsledku odraz právě ve výroku o nákladech
řízení. V případě zpětvzetí žaloby však krajský soud nemá jinou možnost, než podle §47
písm. a) s. ř. s. řízení zastavit, tudíž výrok napadeného usnesení o tomto návrhu by nemohl
být jiný.
[16] Jinými slovy, řízení o kasační stížnosti nemůže pro stěžovatele skončit příznivěji.
Pro posouzení příznivějšího výsledku řízení o kasační stížnosti je přitom nerozhodná otázka
náhrady nákladů řízení (viz odst. [55] citovaného usnesení rozšířeného senátu). Výrok
o nákladech řízení je výrokem akcesorickým a samostatně jej kasační stížností ani napadnout
nelze (§104 odst. 2 s. ř. s.).
[17] K námitkám stěžovatele, že městský soud měl žalobu odmítnout buď jako opožděnou,
nebo jako nepřípustnou, popř. pro nedostatek podmínek řízení (z důvodu nedostatku pasivní
legitimace stěžovatele). Nejvyšší správní soud dále dodává, že pokud žalobce učiní v řízení
dispoziční úkon, kterým je zpětvzetí, nezabývá se správní soud již žádnými dalšími otázkami.
Například v rozsudku ze dne 24. 10. 2012, č. j. 6 Ads 116/2012 - 37, kasační soud vyslovil,
že „[ř]ízení o správní žalobě je ovládáno dispoziční zásadou, která znamená tolik, že navrhovatel
(zde žalobkyně) může disponovat řízením nebo jeho předmětem a může tedy i vzít svůj návrh zcela nebo zčásti
zpět, dokud o něm soud nerozhodl (ustanovení §37 odst. 4 s. ř. s.); je-li na vůli a iniciativě žalobkyně,
zda se žalobou bude v řízení před správními soudy domáhat ochrany svých veřejných subjektivních práv,
pak uvedená zásada znamená rovněž právo svým procesním úkonem vzdát se takové ochrany. Vezme-li
žalobkyně zpět svůj návrh, soudu nezbývá, než řízení podle §47 písm. a) s. ř. s. zastavit. Zpětvzetím již u soudu
není návrh, o kterém by soud měl jakkoliv rozhodnout, proto již není rozhodné, zda se jednalo o návrh přípustný
či nepřípustný. Lze tedy shrnout, že zpětvzetí návrhu a následné zastavení řízení, které je vyjádřením zmíněné
dispoziční zásady, konzumuje podaný návrh jako celek a jakékoli další okolnosti, které by mohly znamenat
nepřípustnost návrhu a vést k jeho následnému odmítnutí, jsou irelevantní.“ (zvýraznění přidáno).
[18] Jedná-li se o otázku pasivní legitimace stěžovatele, nutno dodat, že žalobce označil
žalovaným nynějšího stěžovatele v návaznosti na poučení městského soudu. Otázkou nedostatku
věcné pasivní legitimace stěžovatele by se městský soud v řízení o žalobě byl povinen zabývat
teprve v rámci jejího meritorního posouzení. Pokud by městský soud věcnou pasivní legitimaci
stěžovatele při meritorním přezkumu nedovodil, muselo by to vést k zamítnutí žaloby, nikoliv
jejímu odmítnutí. Věcná pasivní legitimace totiž není otázkou posouzení podmínek řízení,
ale je součástí posouzení věci samé. Tudíž ani uvedená stížnostní argumentace není nyní
relevantní. Městský soud v souzeném případě bez věcného posouzení žalobních námitek řízení
zastavil. S ohledem na dispozitivní úkon žalobce, jímž bylo zpětvzetí žaloby, městský soud
k posouzení merita věci přistoupit nemohl.
[19] Stěžovateli je třeba přisvědčit, že úvahu o tom, zda právě žalovaný byl tím, kdy provedl
požadovanou likvidaci osobních údajů žalobce, měl městský soud učinit i v rámci posouzení
otázky nákladů řízení v souvislosti se zastavením řízení pro zpětvzetí žaloby. Jak však již výše
kasační soud uvedl, náklady řízení nemohou být samostatným předmětem kasačního přezkumu
(§104 odst. 2 s. ř. s.) a kasační soud se uvedenými argumenty stěžovatele (nesprávném posouzení
věcné pasivní legitimace) nemůže nyní zabývat proto, že v daném případě je z výše uvedených
důvodů kasační stížnost podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
V.
[20] Nejvyšší správní soud tudíž z důvodů výše uvedených kasační stížnost odmítl podle §46
odst. 1 písm. c) s. ř. s. ve spojení s §120 téhož zákona, neboť ji podala osoba k tomu zjevně
neoprávněná.
[21] Výrok o nákladech řízení je odůvodněn §60 odst. 3, větou první, s. ř. s., ve spojení
s §120 téhož zákona, podle nichž žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení,
pokud byla kasační stížnost odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. dubna 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu