ECLI:CZ:NSS:2021:5.ADS.179.2020:32
sp. zn. 5 Ads 179/2020 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: E. F. P., zast.
JUDr. Anitou Pešulovou, advokátkou, se sídlem Nuselská 499/132, Praha 4, proti žalovanému:
Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1, Praha 2, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2020, č. j. 1
Ad 2/2019 – 30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalovaný n emá p rá v o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Ustanovené advokátce JUDr. Anitě Pešulové se přiznává odměna za zastupování
a náhrada hotových výdajů ve výši 2600 Kč, která bude vyplacena k rukám advokátky
do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku z účtu Nejvyššího správního soudu.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 31. 10. 2018, č. j. MPSV-2018/219177-911, zamítl
odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Úřadu práce České republiky – krajské pobočky pro
hl. m. Prahu (dále též jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 21. 8. 2018,
č. j. 26505/2018/AAF. Tímto rozhodnutím bylo rozhodnuto o nepřiznání dávky pomoci
v hmotné nouzi – doplatek na bydlení. Žalobkyně se proti rozhodnutí žalovaného bránila
žalobou.
[2] Městský soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná a zamítl ji. K námitce žalobkyně,
dle níž provedení šetření na místě nebylo třeba, městský soud uvedl, že při podání žádosti
o doplatek na bydlení je třeba prokázat finanční a majetkovou situaci žadatele, a správní orgán
přitom má povinnost doložené skutečnosti prověřit. Žalovaný proto měl dle §63 odst. 1 zákona
č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi (dále jen „zákon o pomoci v hmotné nouzi“),
oprávnění provést v obydlí žalobkyně šetření, aby ověřil skutečnosti vyplývající z doložených
listinných důkazů rozhodné pro nárok na danou dávku (např. že žalobkyně v bytě skutečně žije
a že s ní byt užívá i její syn). Dle odst. 2 téhož ustanovení pak v případě neudělení souhlasu
se vstupem do obydlí, jak učinila žalobkyně, může být žádost o dávku zamítnuta. Dle městského
soudu přitom nelze považovat za protiústavní, že zákon s tímto nesouhlasem žadatelky spojuje
nepříznivé důsledky spočívající v nepřiznání dávky, neboť pokud žadatelka požaduje přiznání
dávky, musí být také ochotna umožnit správnímu orgánu ověřit naplnění zákonných podmínek
pro přiznání této dávky. Námitku žalobkyně, že správní orgán neuvedl, jakou skutečnost se
místním šetřením snažil zjistit, městský soud rovněž vyvrátil. Žalovaný ve svém rozhodnutí
odůvodnil potřebnost provedení sociálního šetření tím, že se jednalo o novou žádost a žádné
šetření zatím u žalobkyně nebylo provedeno, a proto bylo důvodné ověřit podmínky pro její
nárok na dávku.
[3] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost, v níž uplatňuje důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatelka předně namítá, že městský soud dostatečně neodůvodnil
závěr, že v daném případě bylo bezpodmínečně nutné provést sociální šetření k tomu, aby byla
stěžovatelce přiznána dávka pomoci v hmotné nouzi. Takového odůvodnění se stěžovatelka
domáhala již po správním orgánu, jelikož neuvedl žádné pochybnosti o pravdivosti skutečností
tvrzených stěžovatelkou. Sociální šetření dle stěžovatelky nelze požadovat vždy, ale pouze pokud
jsou důvodné pochybnosti o podstatných údajích, které žadatel uvedl, a to kvůli tomu, aby
nedocházelo k bezdůvodnému zásahu do soukromí žadatele; opačný výklad zákona by neobstál
v testu proporcionality. To bylo ostatně obsáhle vyloženo v odstavci 3 a 4 návrhu na zahájení
řízení ze dne 10. 1. 2019, což nelze vypořádat pouze jedinou větou, že nepřiznání dávky není
protiústavní, jak učinil městský soud.
[4] Stěžovatelka dále rozporuje odkaz městského soudu na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 13. 12. 2007, č. j. 3 Ads 83/2007 – 98, neboť žadatel o dávku v daném případě
nebyl osobou se zdravotním postižením a zároveň byl rozsudek vydán v době, kdy Česká
republika ještě nebyla vázána Úmluvou o právech osob se zdravotním pojištěním (dále jen
„Úmluva“), jež zdůrazňuje ochranu soukromí těchto osob, což se dle stěžovatelky neslučuje
s prohlížením zásuvek, skříní či ledničky pracovnicemi Úřadu práce, jak bylo sděleno synovi
stěžovatelky na kontaktním pracovišti. Úmluva zároveň přiznává těmto osobám právo
na přiměřené hmotné zajištění, nikoliv jen zajištění základních potřeb, žadatel (či společně
posuzovaná osoba) se zdravotním pojištěním proto nemusí být nemajetný. V uvedeném
rozsudku také stěžovatelka shledává podstatnou vadu v tom, že, ač si byl soud vědom zásahu
do soukromí způsobeného požadavkem šetření, kolizi práva na soukromí a práva na sociální
pomoc pominul a detailněji se jí nezabýval (v §7 tehdy účinného zákona č. 492/1991 Sb.,
o sociální potřebnosti, nebylo šetření vůbec uvedeno, o to více měl soud volit ověřovací
prostředek, který žadatele nejméně zatěžuje). K dalšímu citovanému rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 2. 2017, č. j. 6 Ads 220/2016 – 32, stěžovatelka uvedla, že v něm
opět nebylo dostatečně respektováno soukromí osob se zdravotním pojištěním; zároveň městský
soud pominul závěr NSS, dle něhož bylo možné skutečnosti prokázat i jinými důkazními
prostředky, a proto měl posoudit sociální šetření jako závažný zásah do soukromí a tedy krajní
prostředek, což neučinil. K argumentu téhož rozsudku, dle něhož mají žadatelé povinnost
zvyšovat si příjem vlastní prací, stěžovatelka upozorňuje, že tuto povinnost je třeba posuzovat
odlišně u osob se zdravotním postižením, přičemž její syn je invalidní v II. stupni (a to zvláště
v situaci, kdy Evropská komise vytýká státu nepřiměřeně vysokou nezaměstnanost osob
se zdravotním postižením). Syn je spoluposuzovaná osoba a jeho nedostatečný příjem – invalidní
důchod – byl po liberalizaci cen nájemného hlavním důvodem nutnosti žádat o dávku.
[5] Majetkové poměry lze navíc dle stěžovatelky prokázat i jiným důkazním prostředkem,
např. úřední listinou, tedy i exekutorským soupisem věcí v bytě (usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 2. 2009, č. j. 3 Ads 133/2009 – 28). Správnímu orgánu bylo z jeho úřední
činnosti známo, že stěžovatelka byla se synem vystěhována z přístřeší na P. 2 na ubytovnu, a to
na základě exekučního příkazu. Majetkové poměry tak mohly být ověřeny jiným způsobem než
místním šetřením, s čímž se městský soud vůbec nevypořádal, a proto je jeho rozhodnutí
nepřezkoumatelné. Navíc nedošlo k zajištění žádného majetku na úhradu nákladů exekuce, což
samo o sobě dostatečně dokládá majetkové poměry stěžovatelky. Dále stěžovatelka namítá,
že správní orgán, potažmo též městský soud, vycházely nesprávně z toho, že odmítla provedení
sociálního šetření, poněvadž jej neodmítla ona, ale její syn V. P., na něhož v té době přešla práva
a povinnosti vyplývající z nájemní smlouvy k uvedené nemovitosti.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že žádost o dávku byla stěžovatelce
zamítnuta z důvodu, že neumožnila správnímu orgánu provedení sociálního šetření, a tedy
i ověření skutečností rozhodných pro nárok na dávku. Žalovaný prvostupňové rozhodnutí
potvrdil, jelikož shledal postup v souladu se zákonem o pomoci v hmotné nouzi. Sociální šetření
je dle žalovaného prováděno v odůvodněných případech za účelem zjištění či ověření skutečností
rozhodných pro nárok na dávku tak, aby nebylo důvodných pochybností o zjištěném skutkovém
stavu; jedná se o skutečnosti obtížně doložitelné písemnými doklady - informace o osobách
sdílejících společnou domácnost, ověření majetkových a sociálních poměrů žadatele, tj. zda
se skutečně nachází v podmínkách odůvodňujících přiznání dávky pomoci v hmotné nouzi.
V případě stěžovatelky se jednalo o první sociální šetření, nebyla tedy do něj nucena opakovaně,
a zároveň bylo potřeba ověřit skutečné místo jejího pobytu, poněvadž v žádosti uvedla odlišnou
korespondenční adresu a místo pobytu. Dle žalovaného jsou dávky pomoci v hmotné nouzi
přísně majetkově testovány, protože slouží výhradně osobám, které nejsou schopny si vlastními
silami či s pomocí blízkých osob zajistit základní životní potřeby, pročež je třeba vždy ověřit
životní situaci žadatele; v případě neumožnění takového ověření musí žadatel počítat
s negativním důsledkem dle §63 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Z těchto důvodů žalovaný
navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
[7] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu a z důvodů stěžovatelkou
uplatněných, současně přihlížel k tomu, zda rozsudek městského soudu netrpí vadami, k nimž
by byl Nejvyšší správní soud povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Úvodem Nejvyšší správní soud konstatuje, že námitka stěžovatelky, dle níž se městský
soud nevypořádal s námitkou, že nelze sociální šetření požadovat kdykoli, je svým obsahem
námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud proto nejprve posoudil tuto námitku. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí
totiž představuje takovou vadu, že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji
stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí
krajského soudu je možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria
přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek
důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost přitom není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom,
jak měl krajský soud rozhodnout, resp., jak podrobně by mu měl být rozsudek odůvodněn, ale
objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí
(srov. rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016 - 24). Nejvyšší správní soud neshledal
napadený rozsudek městského soudu nepřezkoumatelný; městský soud se srozumitelným
způsobem vypořádal s veškerými námitkami uplatněnými v žalobě a náležitě vyložil z jakého
skutkového a právního stavu vycházel a své závěry náležitě a dostačujícím způsobem odůvodnil.
Z jeho obsahu je jasné, jaké otázky – v návaznosti na žalobní body – považoval městský soud
za rozhodné, a vzájemná souvislost jednotlivých úvah, jakož i nosné důvody (ratio decidendi), které
v napadeném rozsudku vyslovil, jsou zřetelné.
[10] Dle §49 odst. 1 písm. a) zákona o pomoci v hmotné nouzi je žadatel o dávku povinen
osvědčit skutečnosti rozhodné pro nárok na dávku, její výši nebo výplatu a na výzvu se osobně
dostavit k příslušnému orgánu pomoci v hmotné nouzi, nebrání-li tomu těžko překonatelné
překážky, zejména zdravotní stav.
[11] Dle §63 odst. 1 věty první zákona o pomoci v hmotné nouzi jsou zaměstnanci orgánů
pomoci v hmotné nouzi na základě souhlasu žadatele o dávku, příjemce dávky a osob společně
posuzovaných oprávněni v souvislosti s plněním úkolů podle tohoto zákona vstupovat do obydlí,
v němž tyto osoby žijí, a to s cílem provádět sociální šetření, popřípadě šetření v místě pro
vyhodnocení podmínek nároku na dávky. Dle odst. 2 téhož ustanovení v případě, kdy žadatel
o dávku, příjemce dávky nebo osoba společně posuzovaná neudělením souhlasu se vstupem
do obydlí znemožní provedení sociálního šetření, popřípadě šetření v místě, k ověření skutečností
rozhodných pro nárok na dávku nebo její výši, může jim být žádost o dávku zamítnuta nebo
dávka odejmuta, popřípadě snížena její výše.
[12] Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 9. 11. 2020, č. j. 4 Ads 184/2020 – 59, již
rozhodl o skutkově prakticky totožné věci, v níž byl stěžovatelem syn stěžovatelky. Se závěry
tohoto rozsudku se Nejvyšší správní soud shoduje i v projednávaném případě a neshledal důvodu
se od nich odchýlit.
[13] Sociální šetření je zákonnou formou ověření naplnění podmínek pro přiznání dávky. Je na
správním orgánu, zda tuto formu zvolí, a v případě jejího využití může případný nesouhlas
žadatelky s provedením sociálního šetření vést i k zamítnutí žádosti o dávku. Není přitom třeba
uvádět konkrétní pochybnosti o stěžovatelkou tvrzených skutečnostech, neboť tento nástroj
slouží k ověření všech skutečností rozhodných pro přiznání dávky. Námitce stěžovatelky, dle
které nelze sociální šetření požadovat kdykoli, ale pouze tehdy, když jsou dány důvodné
pochybnosti, že předložené doklady neodpovídají skutečnosti, tudíž Nejvyšší správní soud
nepřisvědčil. Městský soud tuto námitku stěžovatelky neshledal důvodnou, poněvadž zde bylo
vzhledem k tomu, že se jednalo o novou žádost, nutné prokázat finanční a majetkovou situaci
žadatelky o dávku a správní orgán měl oprávnění ji prokázat právě sociálním šetřením.
[14] V této souvislosti stěžovatelka argumentovala též tím, že sociální šetření by mělo být
až krajním prostředkem k ověření rozhodných skutečností, a správní orgán musí volit nejméně
zatěžující prostředek. Nejvyšší správní soud k tomu konstatuje, že sociální šetření představuje
jeden z možných prostředků k řádnému zjištění skutkového stavu a jak již bylo naznačeno výše,
není nutné jej vždy bezpodmínečně provádět. Dle Nejvyššího správního soudu však na něj
zároveň nelze nahlížet jako na krajní opatření. Správnímu orgánu nelze vytýkat, že se při
posuzování žádosti stěžovatelky pokusil důkladně prověřit skutkový stav skrze sociální šetření.
Přiznání dávky pomoci v hmotné nouzi a její vyplácení totiž představuje čerpání finančních
prostředků z veřejných rozpočtů, které nejsou neomezené, a je nutno je chránit před jakýmkoliv
neoprávněným využíváním a pečlivě zvažovat, zda je jejich využití potřebné. Proto je třeba při
posuzování splnění podmínek pro přiznání těchto dávek postupovat pečlivě a řádně zjistit
skutkový stav. Jak uvedl též žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti, dávky pomoci v hmotné
nouzi jsou přísně majetkově testovány, neboť slouží výhradně osobám, které nejsou schopny
si vlastními silami či s pomocí blízkých osob zajistit základní životní potřeby, pročež je třeba vždy
ověřit, zda tomu životní situace žadatele odpovídá.
[15] Stěžovatelce lze přisvědčit v tom, že sociální šetření představuje závažný zásah do práva
na soukromí a nedotknutelnost obydlí. V posuzované věci se však nejednalo o natolik závažný
zásah, aby jej stěžovatelka nebyla povinna strpět. Správní orgán své oprávnění k ověření
sociálních a majetkových poměrů stěžovatelky nezneužil, neprováděl šetření svévolně
ani nadbytečně. Správní orgán stěžovatelku o plánovaném šetření uvědomil s dostatečným
předstihem a poučil ji o možných následcích neumožnění sociálního šetření. Dle Nejvyššího
správního soudu je zcela legitimní, že správní orgán potřeboval ověřit skutečnosti, které
stěžovatelka doložila listinnými prostředky, jelikož v jejím obydlí dosud nebylo sociální šetření
provedeno.
[16] Nejvyšší správní soud se proto shoduje se závěrem městského soudu, že stěžovatelka
(potažmo výslovně též společně posuzovaná osoba) svým jednáním znemožnila provedení
sociálního šetření, a tím nesplnila svou zákonnou povinnost vycházející z §63 odst. 1 a 2 a §49
odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Městský soud správně odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 2. 2017, č. j. 6 Ads 220/2016 - 32, podle kterého v případě, že žadatel
o udělení dávky v hmotné nouzi správním orgánům neumožnil ověřit jeho majetkovou situaci
sociálním šetřením a ani jiným způsobem, správní orgány mu tuto dávku nemusí přiznat. Ověření
rozhodných skutečností jinými prostředky se v daném případě nenabízelo, exekutorský soupis
věcí v bytě nevyjímaje – to stěžovatelka namítala až v kasační stížnosti, a jedná se proto
o nepřípustnou námitku; nad rámec však lze konstatovat, že správní orgán nemá povinnost
vyhledávat informace o žadateli z různých v úvahu připadajících odlišných řízení. Z uvedených
důvodů bylo na místě sociální šetření provést.
[17] Jak konstatoval již městský soud, lze po žadateli o dávku pomoci v hmotné nouzi
spravedlivě požadovat, aby správním orgánům vyřizujícím jeho žádost poskytl potřebnou
součinnost při ověřování jeho sociálních a majetkových poměrů, a to včetně umožnění provedení
sociálního šetření v obydlí žadatele dle §63 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Tyto
závěry vyplývají též z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2020,
č. j. 4 Ads 184/2020 – 59, dle něhož „pokud stěžovatel žádá o finanční plnění z veřejných rozpočtů (dávku
řešící pomoc v hmotné nouzi), lze od něj spravedlivě požadovat přiměřenou součinnost, mj. i vyhovění zákonným
požadavkům správních orgánů na prokázání nároku na tuto dávku a poskytovat v rámci relevantní právní
úpravy při zjišťování skutkového stavu veškerou potřebnou součinnost, a to i v situaci, kdy v této součinnosti
spatřuje zásah do svých práv.“ Stěžovatelka takovou součinnost neposkytla, a správní orgán tak
nemohl dostatečně ověřit skutkový stav tak, aby na jeho základě bylo možné přiznat
požadovanou dávku.
[18] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud vydal napadený rozsudek
v souladu se zákonem, vycházel přitom z judikatury Nejvyššího správního soudu, kterou na věc
zcela případně aplikoval; z rámce této judikatury nikterak nevybočil. Kasační stížnost Nejvyšší
správní soud neshledal důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[19] O nákladech řízení kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 2
ve spojení s §120 s. ř. s.; žalovaný, byť byl ve věci úspěšný, nemá právo na náhradu nákladů
řízení.
[20] Stěžovatelce byla pro řízení o kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem ustanovena
zástupkyně z řad advokátů; v takovém případě hradí odměnu a náhradu vynaložených výdajů stát.
Nejvyšší správní soud přiznal ustanovené advokátce dle vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č.
177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), odměnu za dva úkony právní služby: převzetí a přípravy zastoupení, [§11 odst.
1 písm. b) advokátního tarifu], a sepis a podání doplnění kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d)
advokátního tarifu]. Za každý z nich jí náleží odměna ve výši 1 000 Kč (§7 bod 2 ve spojení s §9
odst. 2 advokátního tarifu) a náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč (§13 odst. 4 advokátního
tarifu); celkem ji tedy náleží částka 2 600 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. března 2021
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu