ECLI:CZ:NSS:2021:5.ADS.194.2020:28
sp. zn. 5 Ads 194/2020 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: AWB Power Stav
s.r.o., se sídlem Husinecká 903/10, Praha 3 - Žižkov, zastoupen JUDr. Miroslavem Bartoněm,
advokátem se sídlem Záhřebská 33/577, Praha 2, proti žalovanému: Státní úřad inspekce
práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 8. 6. 2020, č. j. 5 Ad 25/2016 – 45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím Oblastního inspektorátu práce pro Plzeňský kraj a Karlovarský kraj (dále
jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 3. 5. 2016, č. j. 15012/6.30/15-14, byl žalobce uznán
vinným ze spáchání správních deliktů dle §140 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 435/2004 Sb.,
o zaměstnanosti, v relevantním znění (dále jen ,,zákon o zaměstnanosti‘‘). Podstata deliktů
spočívala v tom, že 1) žalobce včas neinformoval příslušnou pobočku Úřadu práce o tom,
že zaměstnává občany Evropské unie, 2) že umožnil jako zaměstnavatel výkon nelegální práce
občanu Ukrajiny v rozporu s povolením k zaměstnání vydaným Úřadem práce a 3) že umožnil
jako zaměstnavatel výkon závislé práce mimo pracovněprávní vztah občanům Evropské unie.
Za tyto správní delikty byla žalobci uložena pokuta ve výši 150 000 Kč.
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 9. 2016, č. j. 764/1.30/16-8, k odvolání žalobce změnil
rozhodnutí správního orgánu I. stupně co do výše pokuty tak, že se žalobci ukládá pokuta ve výši
126 000 Kč, ve zbytku rozhodnutí potvrdil.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Městského soudu v Praze (dále
jen ,,městský soud‘‘), který v záhlaví uvedeným rozsudkem rozhodnutí žalovaného zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[4] Městský soud dospěl k závěru, že ve správním řízení nebylo bez pochybností prokázáno,
že A. S. a S. K. ve dnech 2. 2. 2015, 3. 2. 2015 a 4. 2. 2015, kdy prokazatelně docházeli na
pracoviště společnosti GZR plast s.r.o., zde vykonávali závislou práci pro žalobce. Z jejich
sdělení na místě kontroly se podává pouze tolik, že na daném pracovišti vykonávali práci od
1. 2. 2015. Pro koho zde práci vykonávali, však z jejich sdělení zjištěno nebylo. Vyjádřením
vedoucího výroby společnosti GZR plast s.r.o. a vyjádřením J. D. bylo pouze prokázáno, že
uvedené cizince vyslal dne 17. 2. 2015 na pracoviště společnosti GZR plast s.r.o. žalobce.
Prezenční listiny pak svědčí toliko o tom, že A. S. i S. K. tyto listiny, jako poslední dva
zaměstnanci, podepsali, avšak nelze z nich zjistit, kdy svůj podpis připojili. Obě prezenční listiny
jsou datovány dnem 2. 9. 2014, tedy dříve, než zde měli uvedení cizinci začít pracovat. Je zřejmé,
že každý zaměstnanec byl proškolen při nástupu na pracoviště a připojil svůj podpis na prezenční
listinu, která již byla sepsána dříve; prezenční listiny tak nic podstatného z hlediska posouzení
věci neprokazují. V řízení bylo dle soudu naopak prokázáno, že žalobce uzavřel s A. S. a S. K.
pracovní smlouvu dne 5. 2. 2015 a dne 6. 2 2015 přihlásil oba zaměstnance u Pražské správy
sociálního zabezpečení; dne 5. 2. 2015 vyslal oba zaměstnance na pracovní cestu z Prahy do
Chrástu. V rozporu s tím je sdělení těchto zaměstnanců dne 17. 2. 2015, že pracovní smlouvu
nemají dosud podepsánu. Soud však i v tomto směru přisvědčil námitce žalobce, že nelze závěr
správního orgánu postavit na sdělení cizinců, u nichž nebyla prokázána znalost českého jazyka.
V daném případě oba cizinci poskytli vyjádření bez přítomnosti tlumočníka a v dalším průběhu
řízení již nebyli vyslechnuti za jeho přítomnosti, tudíž jejich sdělení by mohlo být maximálně
podpůrným důkazem, pokud by z ostatních důkazů v řízení provedených bylo prokázáno, že
skutečně ve dnech 2. 2. 2015 až 4. 2. 2015 tito cizinci vykonávali na pracovišti společnosti GZR
plast s.r.o. práci pro žalobce; tak tomu však v daném případě nebylo.
[5] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností.
Městskému soudu vytýká nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“)].
[6] Stěžovatel se neztotožňuje se závěrem soudu, že nebylo prokázáno, že zjištění cizinci
ve dnech 2. až 4. 2. 2015 na kontrolovaném pracovišti pracovali pro žalobce. Předložené
docházkové lístky dokumentují docházku na kontrolované pracoviště od 2. 2. do 17. 2. 2015,
přičemž obsahují jednak vyznačení začátku a konce výkonu práce v jednotlivých dnech
(od 6:00 do 18:00), a jednak též ve své spodní části obsahují kolonky presence, nemoc, dovolená,
svátky, přesčas, absence pro reflektování práce celkově vykonané daným cizincem v únoru roku
2015. V průběhu řízení bylo prokázáno, že zjištění cizinci v průběhu února 2015 vykonávali práci
právě pro žalobce (a v průběhu února 2015 došlo i k uzav ření pracovněprávních vztahů mezi
zjištěnými cizinci a právě žalobcem), který dle předložené faktury na kontrolovaném pracovišti
vykonával svou podnikatelskou činnost přinejmenším od ledna 2015.
[7] Dle stěžovatele ostatně nelze odhlédnout ani od toho, že v námitkách proti kontrolnímu
zjištění žalobce nijak nerozporoval, že zjištění cizinci pracovali právě pro něj, a poukazoval toliko
na možné porušení §34 odst. 2 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších
předpisů. Žalobce až v rámci odvolacího řízení, resp. od momentu, kdy byl právně zastoupen,
změnil svou obrannou taktiku a začal tvrdit, že ve dny od 2. 2. do 4. 2. 2015 pro něj zjištění
cizinci nepracovali.
[8] K vyjádření cizince bez přítomnosti tlumočníka stěžovatel uvedl, že takové vyjádření lze
obecně považovat za podklad rozhodnutí s nižší vypovídací hodnotou, avšak určitou vypovídací
hodnotu má (ve smyslu např. rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 30 Ad 7/2017 – 79, ze dne
26. 2. 2020). Nicméně nelze pomíjet ani ty skutečnosti, které jejich vypovídací hodnotu
v projednávaném případě zvyšují – tedy to, že byla stejná vyjádření (tj. že na pracovišti pracovali
již přede dnem 5. 2. 2015) podána dvěma cizinci, a to nezávisle na sobě, a dále i to, že v souladu
s těmito jejich vyjádřeními je i další podklad rozhodnutí prokazující výkon práce již přede dnem
5. 2. 2015 (docházkový lístek).
[9] Stěžovatel nesouhlasí s konstatováním soudu o nedostatečnosti podkladů pro závěr
o spáchání daného správního deliktu, který soud postavil na rozporu mezi vyjádřeními zjištěných
cizinců o nepodepsání smlouvy a tím, že „v řízení bylo naopak prokázáno, že žalobce uzavřel s A. S. a S.
K. pracovní smlouvu dne 5. 2. 2015‘‘. Žalobcem předložené písemné pracovní smlouvy jsou sice
datovány dnem 5. 2. 2015, avšak to neznamená, že tyto pracovní smlouvy byly uzavřeny již dne
5. 2. 2015. Dle stěžovatele je nutno brát v potaz to, že dané pracovní smlouvy předložil žalobce
až dne 24. 3. 2015 a že přihlášení zjištěných cizinců ke správním orgánům České republiky je
toliko oznamovací povinností (ve smyslu vyplnění formuláře), jehož součástí nejsou již uzavřené
pracovní smlouvy. I s ohledem na právě uvedené a maje v potaz pracovněprávní doklady, které
byly ve dnech 24. 3. 2015 a 12. 6. 2015 předloženy žalobcem, správní orgán I. stupně v protokolu
o kontrole v kontrolním zjištění č. 4 vytkl, že od 5. 2. do 17. 2. 2015 měl žalobce se zjištěnými
cizinci uzavřen pracovní poměr toliko ústně, což je v souladu i s vyjádřeními zjištěných cizinců,
že ke dni 17. 2. 2015 pracovní smlouvy ještě nepodepisovali. Tvrzení žalobce, že pracovní
smlouvy byly uzavřeny již dne 5. 2. 2015, je pouze tvrzením žalobce, které soud nekriticky
převzal.
[10] Stěžovatel proto na základě uvedeného navrhuje, aby kasační soud rozsudek městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[11] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné a žalovaný je jako stěžovatel zastoupen osobou s vysokoškolským právnickým
vzděláním (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[13] V posuzované věci je sporné, zda stěžovatel prokázal, že se žalobce dopustil vytýkaného
třetího z výše popsaných správních deliktů, tj., zda umožnil jako zaměstnavatel výkon závislé
práce mimo pracovněprávní vztah občanům Evropské unie. Stěžovatel je přesvědčen, že zjištění
cizinci A. S. a S. K., oba bulharské státní příslušnosti, ve dnech 2. 2. až 4. 2. 2015 na
kontrolovaném pracovišti pracovali pro žalobce, což stěžovatel doložil docházkovými listy,
prezenčními listinami ze školení a vyjádřeními cizinců během kontroly.
[14] Ze správního spisu vyplývají následující skutečnosti. Dne 17. 2. 2015 provedli
zaměstnanci stěžovatele u žalobce (kontrolované osoby) v areálu společností FERMET s.r.o.
a GZR plast s. r. o., na adrese Bezovka 197, Chrást, kontrolu dodržování pracovněprávních
předpisů dle §126 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, se zaměřením zejména na informační
a evidenční povinnosti při zaměstnávání zaměstnanců ze zahraničí a umožnění výkonu nelegální
práce a výkon nelegální práce, dále dodržování povinností vymezených v ustanovení §3 odst. 1
zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, se zaměřením zejména na povinnosti na úseku
pracovního poměru nebo dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr. Na uvedeném
pracovišti byli kromě zaměstnanců uvedených společností zjištěni i tito cizí státní příslušníci – P.
R., T. B., D. S., A. S., S. K. a M. T. Vedoucí výroby společnosti GZR plast s.r.o. uvedl, že všichni
uvedení cizinci zde konají práce pro pana J. D. (na základě smlouvy o dílo, uzavřené mezi GZR
plast s.r.o. aj. D.). Pan J. D. následně sdělil, že všichni přítomní jsou na pracoviště vysláni
žalobcem na základě objednávky. Na pracovišti byly zajištěny následující doklady - prezenční
listina ze školení požární ochrany a prezenční listina ze školení bezpečnosti a ochrany zdraví
při práci ze dne 2. 9. 2014, přičemž na obou listinách jsou všichni přítomní podepsáni. Dále byly
zajištěny docházkové listy S. K. a D. S. z měsíce února 2015, A. S. a S. K. dále uvedli, že na
pracovišti pracují od 1. 2. 2015 a nemají dosud smlouvu.
[15] Žalobce po provedené kontrole předložil dne 24. 3. 2015 pracovní smlouvy A. S. a S. K.
uzavřené mezi žalobcem a jmenovanými na dobu určitou, s datem nástupu do práce dne
5. 2. 2015; a informace Úřadu práce ve smyslu §87 zákona o zaměstnanosti, o nástupu
jmenovaných cizinců k výkonu práce dnem 5. 2. 2015.
[16] Územní pracoviště Pražská správa sociálního zabezpečení na dotaz správního orgánu
I. stupně dne 23. 7. 2015 sdělila, že k přihlášení cizinců A. S. a S. K. došlo dne 6. 2. 2015.
[17] Dne 12. 6. 2015 žalobce správnímu orgánu I. stupně předložil cestovní příkazy A. S. a S.
K., z nichž se podává, že jmenovaní byli žalobcem vysláni na pracovní cestu do Chrástu, a to od
5. 2. do 28. 2. 2015.
[18] Správní orgán I. stupně vyhotovil o provedené kontrole dne 24. 7. 2015 protokol, v němž
zopakoval kontrolní zjištění. K tomu zaslal žalobce dne 25. 8. 2015 námitky, v nichž vyjádřil
nesouhlas s tím, že umožnil výkon závislé práce v době od 2. 2. do 5. 2. 2015 A. S. a S. K.; oba
jmenovaní předložili prostřednictvím žalobce pracovní smlouvy ze dne 5. 2. 2015. Ve sdělení ze
dne 31. 8. 2015 správní orgán I. stupně uvedeným námitkám nevyhověl.
[19] Rozhodnutím správního orgánu I. stupně byl žalobce uznán vinným ze spáchání
správního deliktu dle §140 odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti ,,tím, že jako zaměstnavatel
umožnil výkon závislé práce mimo pracovněprávní vztah ve dnech 2. 2. 2015, 3. 2. 2015 a 4. 2. 2015
na pracovišti společnosti GZR plast s.r.o., IČ: 26414180, na adrese Bezovka 197, 330 03 Chrást fyzickým
osobám A. S. a S. K., oba státní příslušnost Bulharsko, když jmenovaní vykonávali práci při třídění
elektroodpadu – kabelů a jeho zpracování oddělováním plastů od kovů, čímž umožnil uvedeným fyzickým osobám
výkon nelegální práce podle ustanovení §5 písm. e) bod 1 zákona o zaměstnanosti (3. delikt).‘‘
[20] K odvolání žalobce žalovaný rozhodnutí správního orgánu I. stupně v části odpovědnosti
za správní delikty zamítl.
[21] Podle §140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti se právnická osoba nebo podnikající
fyzická osoba přestupku dopustí tím, že umožní výkon nelegální práce podle §5 písm. e) bodu
1 nebo 2.
[22] Podle §5 písm. e) bodu 1 zákona o zaměstnanosti se pro účely tohoto zákona nelegální
prací rozumí závislá práce
vykonávaná fyzickou osobou mimo pracovněprávní vztah.
[23] Umožnění nelegální práce je hodnoceno jako vůbec nejzávažnější přestupek, čemuž
odpovídá také možnost uložit nejvyšší pokutu za porušení zákona o zaměstnanosti,
a to až do výše 10 000 000 Kč, při současném zakotvení minimální možné výše pokuty
na 50 000 Kč [§140 odst. 4 písm. f)]. Společenská nebezpečnost správního deliktu umožnění
výkonu nelegální práce spočívá v ohrožení zájmu společnosti na ochraně pracovního trhu,
na ochraně před úniky daní z příjmů ze závislé činnosti, odvodů na sociálním a zdravotním
pojištění, zájmu vytvářet v tržním prostředí rovné podmínky pro podnikání
a konkurenceschopnost, ale také zájmu na ochraně zaměstnanců v pracovněprávních vztazích.
[24] To, zda došlo ke spáchání správního deliktu spočívajícího ve výkonu nelegální práce, musí
správní orgán zjistit v souladu se zásadou materiální pravdy, která je zakotvena v §3 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ,,správní řád‘‘) a dále
konkretizována v §50 správního řádu. Naplnění zásady materiální pravdy vyžaduje, aby skutková
stránka věci byla zjištěna dostatečně ve vztahu k řádnému posouzení a uplatnění zejména zásad
legality (zákonnosti), přiměřenosti a předvídatelnosti rozhodnutí správních orgánů. Pouze
v takovém případě je možno považovat skutkový stav za dostatečně zjištěný. Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 30. 12. 2010, č. j. 4 Ads 44/2010 – 132, konstatoval, že zejména
v sankčních správních řízeních zahajovaných ex offo je při zjišťování skutkového stavu kladen
zvláštní důraz na naplnění zásady materiální pravdy dle §3 správního řádu a zásady vyšetřovací
dle §50 odst. 3 tohoto zákona. Důkazní prostředky, které nesplňují dostatečnou míru
konkrétnosti, jednoznačnosti a průkaznosti, je nutné odmítnout jako nevyhovující.
[25] Nejvyšší správní soud dospěl shodně s městským soudem k závěru, že při zjišťování
skutkového stavu jako základu uložení sankce žalobci správní orgány výše uvedené požadavky
nedodržely. Stěžovatel opírá své tvrzení o dostatečnosti podkladů o docházkové lístky, vyjádření
cizinců během prováděné kontroly, prezenční listiny pro školení agenturních pracovníků ze dne
2. 9. 2014 a dle stěžovatele nevěrohodný postup žalobce při sjednání pracovních smluv.
[26] K uvedenému zdejší soud konstatuje, že správní spis obsahuje kopie docházkových listů
S. K. a D. S., tedy nikoliv A. S., jemuž byl přisuzován výkon závislé práce pro žalobce od
2. 2. 2015. Docházkový list S. K. obsahuje jeho jméno, uvedení měsíce (2) a roku (2015),
s tabulkou příchodů a odchodů od 2. 2. 2015. Docházkový list je vypsán ručně.
[27] Dále správní spis obsahuje listinu Poskytnutí údajů vztahujících se k předmětu kontroly
kontrolovanou osobou podle ustanovení §8 písm. c) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (dále ,,záznam
o kontrole‘‘) přímo z místa kontroly dne 17. 2. 2015. Uvedený dokument obsahuje v části
6. Uveďte způsob vedení evidence pracovní doby: píchačky elektronické – karty a v části 9. Další vyjádření
kontrolované osoby jména A. S. a S. K. s identifikačními údaji a záznamem, že A. S. ,,začínal
1. 2. 2015 a nemá dosud smlouvu‘‘, u S. K. ,,od 1. 2. 2015 a nemá dosud smlouvu‘‘. Pro zhoršenou
čitelnost byl pořízen přepis informací zjištěných na místě kontroly. Protokol o kontrole ze dne
24. 7. 2015 obsahuje tatáž sdělení spolu s informací, že vedoucí výroby společnosti GZR plast
s.r.o. uvedl, že všichni cizinci zde konají práce pro pana J. D. (na základě smlouvy o dílo,
uzavřené mezi GZR plast s.r.o. a J. D.). Podle p. J. D. jsou všichni přítomní na pracoviště vysláni
žalobcem na základě objednávky.
[28] Záznam o kontrole, jakož i protokol o výsledku kontroly, nejsou dostatečně podložené
a průkazné k tomu, aby na jejich základě mohl být učiněn závěr, že oba jmenovaní cizinci v době
kontroly správního orgánu I. stupně skutečně vykonávali na kontrolovaném pracovišti práci
pro žalobce. Záznam je příliš stručný a neurčitý, absentují v něm bližší údaje, dokládající situaci
na kontrolovaném pracovišti; u A. S. a S. K. na rozdíl od jiných kontrolovaných cizinců zcela
chybí údaj o tom, jakou činnost v okamžiku kontroly na pracovišti vykonávali (charakter činnosti,
množství již provedené práce apod.).
[29] Částečně lze přisvědčit i připomínkám městského soudu stran jazykové bariéry
při výslechu jmenovaných cizinců, neboť neprovedení výslechu cizinců bez účasti tlumočníka
nepochybně snižuje hodnotu důkazů, jichž žalovaný použil; chybí obsáhlejší výslech cizinců,
který by obsahoval souvislé vylíčení rozhodných skutečností.
[30] Za takové situace, v souvislosti s tím, že žalobce následně ve správním řízení předložil
pracovní smlouvy A. S. a S. K., uzavřené mezi žalobcem a jmenovanými na dobu určitou,
s datem nástupu do práce dne 5. 2. 2015 a informace Úřadu práce ve smyslu §87 zákona o
zaměstnanosti o nástupu jmenovaných cizinců k výkonu práce dne 5. 2. 2015, argumentace
stěžovatele o výkonu závislé práce ze strany cizinců od 2. 2. 2015, neobstojí. Žalobce podpořilo
i vyjádření Územního pracoviště Pražské správy sociálního zabezpečení, podle něhož k přihlášení
cizinců A. S. a S. K. došlo až dne 6. 2. 2015.
[31] V tomto ohledu pak nejsou relevantní ani prezenční listiny o proškolení požární ochrany
a BOZP ze dne 2. 9. 2015. Listiny jsou uvozeny jako prezenční listiny pro agenturní pracovníky,
s uvedením společnosti FERMET s. r. o., Bezovka 197, 330 03 Chrást. Cizinci A. S. a S. K. jsou
podepsáni vždy jako poslední v seznamu. Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem, že
uvedené nic podstatného z hlediska posouzení věci neprokazuje; neobsahuje uvedení žalobce ani
k němu neodkazuje.
[32] Námitka stěžovatele o účelovosti a nevěrohodnosti postupu žalobce je tak nepodložená
a v kontextu s žalobcem předloženými doklady, pouhou dedukcí. Nejvyšší správní soud opakuje,
že závěr o spáchání správního deliktu spočívajícího v umožnění výkonu nelegální práce musí být
vyložen řádně, logicky a na podkladě dostatečného důkazního stavu.
[33] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že neshledal žádný důvod, pro který by měl rozsudek
městského soudu zrušit; napadený rozsudek netrpí vadou nesprávného právního posouzení.
Městský soud se věcí stěžovatele řádně zabýval, přezkoumatelným způsobem se vypořádal
s relevantními žalobními námitkami, přitom nikterak nevybočil ze zákona ani z konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu. Kasační stížnost proto Nejvyšší správní soud ze shora
uvedených důvodů podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[34] Výrok o nákladech řízení vychází z §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Vzhledem
k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu
nákladů řízení mu nenáleží. Žalobci Nejvyšší správní soud nepřiznal náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti, neboť ze spisové dokumentace nevyplývá, že by mu v průběhu řízení
o kasační stížnosti nějaké náklady vznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 3. srpna 2021
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu