ECLI:CZ:NSS:2021:5.ADS.275.2020:30
sp. zn. 5 Ads 275/2020 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: I. H., zast. Mgr.
Ludmilou Hájkovou, advokátkou se sídlem nám. 5. května 2/12, Čelákovice, proti žalovanému:
náměstek ministra vnitra pro státní službu, se sídlem Jindřišská 34, Praha, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 7. 2020, č. j. 8 Ad 14/2016
- 42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví označeného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta jeho
žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 4. 2016, č. j. MV-28872-2/OSK-2016; tímto
rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání stěžovatele a potvrdil rozhodnutí státního tajemníka
v Ministerstvu vnitra (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 17. 12. 2015, č. j. MV-126491-
4/SP-2015, kterým byla zamítnuta stěžovatelova žádost o přijetí do služebního poměru
pro nesplnění zákonem stanoveného předpokladu – požadovaného vzdělání.
[2] Stěžovatel uzavřel dne 3. 7. 2014 pracovní smlouvu, podle které nastoupil dne 15. 7. 2014
do práce na pozici referenta společné státní správy a samosprávy odboru azylové a migrační
politiky Ministerstva vnitra s místem výkonu v Praze. Pracovní smlouva byla uzavřena na dobu
neurčitou, přičemž stěžovatel byl zařazen do 8. platové třídy ve smyslu §2 odst. 1 nařízení vlády
č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění
do 31. 8. 2016 (dále jen „nařízení vlády č. 564/2006 Sb.“). Od 1. 8. 2014 začal stěžovatel
vykonávat podle dohody o změně sjednaných pracovních podmínek práci na pozici referenta
bezpečnosti státu, neboť jiná zaměstnankyně Ministerstva vnitra na této pozici nastoupila
na mateřskou a rodičovskou dovolenou. Stěžovatelův pracovní poměr se tak změnil na dobu
určitou (po dobu mateřské a rodičovské dovolené, maximálně do 31. 7. 2017), přičemž nově byl
zařazen do 12. platové třídy podle nařízení vlády č. 564/2006 Sb., přestože nesplňoval příslušné
vzdělání vyžadované pro tuto třídu (v době rozhodování správního orgánu I. stupně bylo
pro tuto třídu vyžadováno podle nařízení vlády č. 564/2006 Sb. vysokoškolské vzdělání
v magisterském nebo bakalářském studijním programu, stěžovatelovo nejvyšší dosažené vzdělání
bylo střední s maturitou), a to podle §3 odst. 3 písm. a) tohoto nařízení, neboť zaměstnavatel
(Ministerstvo vnitra) nemohl obsadit pracovní místo zaměstnancem s potřebným vzděláním.
Ode dne 15. 6. 2015 byl stěžovatelův pracovní poměr změněn na dobu neurčitou.
[3] Dne 25. 8. 2015 požádal stěžovatel o přijetí do služebního poměru a zařazení na příslušné
služební místo, a to podle §193 odst. 1 nově přijatého zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě,
ve znění do 16. 6. 2016 (dále jen „zákon o státní službě“). K žádosti připojil lékařský posudek
o své zdravotní způsobilosti, čestná prohlášení o svéprávnosti, bezúhonnosti a žádost o udělení
výjimky z požadavku dosaženého vzdělání ve smyslu §201 zákona o státní službě, kterou
odůvodnil tím, že „přistoupil k doplnění vysokoškolského vzdělání,“ neboť byl přijat ke studiu
bezpečnostně právních studií na Fakultě bezpečnostně právní, Policejní akademie České
republiky v Praze. Doložil také stanovisko ředitele odboru azylové a migrační politiky
Ministerstva vnitra (PhDr. Tomáše Haišmana), který jej „doporučuje k udělení výjimky z předpokladu
vzdělání podle §201 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, neboť se při výkonu práce v pracovním poměru
dlouhodobě osvědčil.“
[4] Dne 7. 12. 2015 doplnil svou žádost stěžovatel podáním, ve kterém zopakoval,
že nastoupil do 1. ročníku bakalářského studia s tím, že by po jeho ukončení rád pokračoval
v navazujícím magisterském studiu. Uvedl také, že od 1. 9. 2006 do 16. 12. 2013 studoval obor
právo a právní věda na Právnické fakultě Univerzity Palackého v Olomouci, jejž nedokončil,
získal však znalosti napříč právními předpisy a odvětvími, které jsou mu nyní základem
pro vykonávanou pracovní pozici.
[5] Správní orgán I. stupně jeho žádost o přijetí do služebního poměru zamítl. V odůvodnění
svého rozhodnutí odkázal na příslušná ustanovení zákona o státní službě a uvedl, že stěžovatel
je dosavadním zaměstnancem Ministerstva vnitra, který je ke dni 1. 7. 2015 v pracovním poměru
na dobu neurčitou, proto dále posuzoval, zda stěžovatel splňuje podmínky pro přijetí
do služebního poměru, ať již do služebního poměru na dobu neurčitou (§190 odst. 1 zákona
o státní službě), či na dobu určitou (§191 odst. 1 téhož zákona). Správní orgán I. stupně
však uvedl, že stěžovatel nesplňuje jeden z předpokladů k přijetí do služebního poměru,
a to požadované vzdělání [§190 odst. 1 písm. a) ve spojení a §25 odst. 1 písm. e) zákona o státní
službě]. Zákon o státní službě totiž vyžaduje pro 12. platovou třídu, ve které je stěžovatel zařazen,
vzdělání v magisterském studijním programu (viz příloha č. 1 k zákonu o státní službě). Dále
se správní orgán I. stupně zabýval tím, zda bylo možné stěžovatele přijmout do služebního
poměru za využití §201 zákona o státní službě – toto ustanovení umožňuje přijmout
do služebního poměru dosavadního zaměstnance i tehdy, nesplňuje-li zákonem stanovený
požadavek příslušného vzdělání, pokud se při výkonu práce v pracovním poměru dlouhodobě
osvědčil.
[6] Termín „dlouhodobě osvědčil“ je dle správního orgánu I. stupně neurčitý právní pojem,
při jehož výkladu je nutno vycházet jednak z povahy vykonávané činnosti a jednak z míry, v jaké
dosavadní zaměstnanec nesplňuje podmínku požadovaného vzdělání. Zdůraznil, že služebnímu
místu s označením odborný rada, na kterém stěžovatel dosud vykonává pracovní činnosti,
odpovídá 12. platová třída, na kterou je požadováno vysokoškolské magisterské vzdělání.
Stěžovatelovo vzdělání (střední s maturitou) odpovídá 9. platové třídě. Povaha činnosti, kterou
má stěžovatel na daném místě vykonávat, je specifickou a náročnou činností, přičemž dosavadní
doba výkonu této činnosti s ohledem na stěžovatelem dosažený stupeň vzdělání nepostačuje
k závěru, že se dlouhodobě osvědčil. Dle správního orgánu I. stupně bylo nezbytné, aby
stěžovatel pracoval na dané pozici alespoň 3 roky, a to při dosahování dobrých pracovních
výsledků. Objektivní kritérium dlouhodobosti nebylo dle správního orgánu I. stupně naplněno,
proto dále nezkoumal, zda se stěžovatel osvědčil.
[7] Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal stěžovatel odvolání, ve kterém
namítal, že správní orgán I. stupně dostatečně nezhodnotil všechny podklady obsažené ve spise
(zejm. doporučení ředitele odboru a fakt, že si stěžovatel vzdělání doplňuje). Správní orgán
I. stupně přitom nevysvětlil, proč považuje za potřebné pro dlouhodobé osvědčení právě 3 roky
předchozího výkonu této činnosti. Místo toho čistě formalisticky konstatoval, že maturitní
vzdělání pro výkon dané činnosti nepostačuje; posuzuje tak intelektuální kapacitu a schopnosti
pouze na základě stupně nejvyššího dosaženého vzdělání. Pojem „dlouhodobé osvědčení“ by měl
být vykládán komplexně, nikoli pouze podle objektivních skutečností, tj. jen a pouze na základě
doby, po kterou je stěžovatel u Ministerstva vnitra dosud zaměstnán. V řízení nebyly dostatečně
zohledněny dosavadní pracovní výsledky stěžovatele, přičemž podle jeho názoru se dlouhodobě
osvědčil i s ohledem na skutečnost, že zákon o státní službě stanoví šestiměsíční zkušební dobu.
[8] Žalovaný stěžovatelovo odvolání zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně
potvrdil (viz výše). Stejně jako správní orgán I. stupně zdůraznil, že pojem „dlouhodobě se osvědčil“
je nutno vykládat s ohledem na povahu konkrétní činnosti vykonávané na daném služebním
místě, i rozdílné požadavky kladené na vzdělání. Žalovaný blíže rozvedl, že u méně a středně
náročných činností s menší mírou rozdílu mezi požadovaným a dosaženým vzděláním postačí
zpravidla osvědčení po dobu 1 roku; u náročnějších činností nebo větších rozdílů mezi
dosaženým a požadovaným vzděláním je nutno vycházet z delší předchozí praxe, a to až 4 let, jak
ostatně uvádí také §190 odst. 1 písm. d) zákona o státní službě. Období 4 let považoval žalovaný
za jakousi horní hranici požadované předchozí praxe pro osvědčení se, a to u nejnáročnějších
činností. 12. platová třída odpovídá dle přílohy č. 1 k zákonu o státní službě, jež jednotlivé
platové třídy charakterizuje, náročnějším činnostem. Rozdíl mezi třídou, pro kterou stěžovatel
vzdělání splňuje (9. platová třída), a 12. platovou třídou je 3 třídy. Stejně tak u vzdělání je rozdíl
3 stupňů, neboť stěžovatel má maturitu, avšak zákon požaduje magisterské vysokoškolské
vzdělání, proto žalovaný uzavřel, že bylo nezbytné mít předchozí praxi alespoň 2-3 roky, nikoli
pouze 6 měsíců, jako je tomu u zkušební doby. V době rozhodování správního orgánu I. stupně
měl stěžovatel praxi pouze necelého 1,5 roku, proto uzavřel, že stěžovatel podmínku
„dlouhodobého osvědčení“ nesplnil. A přestože se správní orgán I. stupně konkrétně nevyslovil
k tomu, že stěžovatel doložil k žádosti o přijetí do služebního poměru také doporučení ředitele
odboru a tvrdil, že si vzdělání doplňuje, není to dle žalovaného vadou, která by měla vliv
na zákonnost rozhodnutí. Správní orgán I. stupně se totiž zabýval tím, zda stěžovatel podmínky
pro přijetí splňuje, či nikoli. Doporučení je jistě jedním z vodítek, které by měl brát služební
funkcionář v potaz, na druhou stranu na udělení výjimky z požadovaného vzdělání není právní
nárok a jde pouze o stanovisko doporučujícího charakteru; posouzení dlouhodobého osvědčení
je na služebním funkcionáři.
II. Rozhodnutí městského soudu
[9] Proti rozhodnutí žalovaného podal stěžovatel žalobu, kterou městský soud kasační
stížností napadeným rozsudkem zamítl. Městský soud zopakoval, že podstatou věci je splnění
podmínek pro přijetí stěžovatele z dosavadního pracovního poměru u Ministerstva vnitra
do poměru služebního, neboť od července 2015 nabyla účinnosti první systemizace služebních
míst ve smyslu zákona o státní službě (§184 odst. 1 tohoto zákona). Ustanovení §201 odst. 1
zákona o státní službě představuje dle městského soudu výjimku v případě, že konkrétní
zaměstnanec nemá vzdělání vyžadované zákonem pro výkon konkrétního služebního místa. Tuto
výjimku je možné aplikovat tehdy, jestliže se daný zaměstnanec dlouhodobě osvědčil. Tento
pojem má dle městského soudu dvě složky, a to časovou a referenční. Časová složka osvědčuje
spolehlivost daného uchazeče a jeho konstantní výkon coby zaměstnance státní správy
v dlouhodobém měřítku, kdežto složka referenční osvědčuje kvalitu jeho práce. Obě však musí
být přítomny současně, o čemž rozhoduje příslušný služební funkcionář.
[10] Městský soud uvedl, že výjimka obsažená v §201 odst. 1 zákona o státní službě směřuje
především na letité státní zaměstnance, kteří sice postrádají nezbytné vzdělání, nicméně disponují
praxí, která tento „handicap“ kompenzuje. Bylo by proto zjevně nespravedlivé a nesmyslné, aby
byli nuceni ukončit pracovní poměr (příp. sestoupit na nižší pozici), když se dlouhodobě osvědčili
v pozici vyšší, o níž se s účinností systemizace měli nárok ucházet. Správní orgány přitom
ozřejmily, že s ohledem na konkrétní činnost vykonávanou v 12. platové třídě a požadované
vzdělání (resp. rozdíl tří platových tříd a tří stupňů vzdělání) považují za přiměřené trvat alespoň
na předchozí praxi v délce 2-3 roky. Neurčitý právní pojem tak vyložily správně, přičemž
nepochybily, pokud nepřiložily zvláštní úvahu ohledně skutečnosti, že byl stěžovatel přijat
ke studiu na vysoké škole. Tato stěžovatelova iniciativa je dle městského soudu nepochybně
chvályhodná, ovšem ve vztahu k požadavku dlouhodobosti jeho osvědčení irelevantní. Stejně tak
jeho doporučení ředitelem odboru nemělo větší význam, neboť posouzení toho, zda se osvědčil,
bylo úkolem rozhodujících správních orgánů. V případě stěžovatele tak není možné hovořit
o dlouhodobém osvědčení se, neboť působil na Ministerstvu vnitra rok a půl, neměl žádnou
předchozí praxi v podobném oboru a rozdíl mezi dosaženým a požadovaným vzděláním byl
zjevný.
[11] Závěrem vyjádřil městský soud pochopení s pozicí stěžovatele, připomněl však, že smysl
a účel dané výjimky byl v očích zákonodárce i městského soudu jiný. Zákon o státní službě
je projekcí zájmu zákonodárce na profesionalizaci státní byrokracie, to se však projevuje zejména
požadavkem na dostatečné vzdělání. A přestože žalovaný blíže rozvedl rozhodnutí správního
orgánu I. stupně a reagoval na námitky stěžovatele a listiny, které k žádosti doložil, konkrétněji,
nejednalo se dle městského soudu o nahrazování rozhodnutí správního orgánu I. stupně, ale jeho
doplnění, což s ohledem na zásadu jednotnosti řízení nebylo v rozporu s právními předpisy.
Proto jeho žalobu s odkazem na §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jako nedůvodnou zamítl.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[12] Rozhodnutí městského soudu napadl stěžovatel kasační stížností, ve které odkázal
na §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Po prvotním popisu průběhu předcházejícího řízení blíže
rozvedl, že postup odvolacího orgánu (žalovaného) považuje za nesprávný a nezákonný, neboť
ten namísto zrušení prvostupňového rozhodnutí přistoupil k jeho doplnění v takové míře, že tím
prakticky suploval jeho roli. Prvostupňové rozhodnutí totiž reagovalo pouze na jediný podklad
správního spisu z mnoha, a sice stěžovatelovo maturitní vysvědčení. Správní orgán I. stupně
se k dalším podkladům vůbec nevyjádřil a ani neuvedl, proč k doporučení ředitele odboru
nepřihlížel a proč nevzal v potaz skutečnost, že si stěžovatel své vzdělání doplňuje.
Dle stěžovatele však žalovaný nemohl předvídat, jak by správní orgán I. stupně rozhodl, pokud
by tyto podklady zohlednil. Současně, pokud by žalovaný prvostupňové rozhodnutí zrušil,
rozhodoval by správní orgán I. stupně v době, kdy již stěžovatel pracoval na dané pozici dva
roky, podmínka předchozího dlouhodobého osvědčení by tak byla naplněna. Jeho postupem,
který aproboval i městský soud, byl proto narušen princip právní jistoty.
[13] Další námitky stěžovatele směřovaly do nesprávného výkladu pojmu „dlouhodobě
se osvědčil.“ Připomněl, že zaměstnancem Ministerstva vnitra se stal 15. 7. 2014, přičemž již
po 14 dnech byl z důvodu pracovního nasazení přeřazen skokově o tři platové třídy. Žádost
o přijetí do služebního poměru podal o rok později, a jelikož nedosahoval potřebného vzdělání,
musely se správní orgány zabývat tím, zda se dlouhodobě osvědčil. Tímto pojmem se však
nezabývaly dostatečně; jejich postup je v rozporu s úmyslem zákonodárce a účelem zákona. Není
totiž vůbec jasné, jak správní orgány dospěly k závěru, že bylo nezbytné pro dlouhodobé
osvědčení splnit předchozí praxi právě v rozmezí 2-3 roky. Nezabývaly se ani doporučujícím
stanoviskem a jeho pracovními výsledky. Také městský soud paušálně uzavřel, že výjimka
ve smyslu §201 odst. 1 zákona o státní službě se vztahuje pouze na letité státní zaměstnance, což
považuje za nepřímo diskriminační. Městský soud neposuzoval dlouhodobé osvědčení správně,
neboť jej rozdělil na dva samostatné pojmy (složku časovou – dlouhodobost a složku referenční
– osvědčení se). Neurčitý právní pojem však měl vykládat komplexně, ve vzájemných
souvislostech. Závěrem stěžovatel uvedl, že se dlouhodobě osvědčil i s ohledem na fakt, že zákon
o státní službě stanoví šestiměsíční zkušební dobu, která slouží ke zjištění, zda konkrétní osoba
splňuje požadavky pro dané služební místo, tedy zda se na pozici osvědčila.
[14] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku
a uvedl, že doplnění odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně ve vztahu k některým
podkladům správního spisu nemělo vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Nedošlo tím
k porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení, neboť nedostatky prvostupňového
rozhodnutí byly pouze dílčí. Stěžovatel nemohl předvídat kladné rozhodnutí, neboť nesplňuje
podmínky při přijetí do služebního poměru. Dlouhodobé osvědčení je nutno vykládat s ohledem
na náročnost vykonávaných činností a míru rozdílu mezi požadovaným a dosaženým vzděláním.
Prvotní hodnocení podmínky dlouhodobosti je v souladu se zásadou hospodárnosti řízení;
rozhodně se však nejedná o diskriminaci. A zkušební doba v délce 6 měsíců na toto hodnocení
nemůže mít vliv, neboť zákonodárce nezvolil uvedení konkrétního časového úseku, ale dal
prostor správním orgánům pro individuální přístup a posouzení praxe každého zaměstnance
zvlášť.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatel je řádně zastoupen (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů,
ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k následujícímu závěru.
[16] Kasační stížnost není důvodná.
[17] Podstatou věci je posouzení otázky, zda se stěžovatel dlouhodobě osvědčil, tedy zda
správní orgány (a následně i městský soud) v jeho případě správně vyložily a aplikovaly neurčitý
právní pojem, který umožňuje přijmout do služebního poměru i takového zaměstnance, který
nesplňuje zákonem stanovený předpoklad dosaženého vzdělání.
[18] Předně se však Nejvyšší správní soud musel zabývat námitkou nepřezkoumatelnosti
rozsudku městského soudu. Ta totiž představuje takovou vadu, kterou se zdejší soud zabývá
z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Není proto podstatné, že stěžovatel v kasační
stížnosti výslovně nerozvedl, z jakých konkrétních důvodů považuje napadený rozsudek
za nepřezkoumatelný, ale uvedl toliko odkaz na §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Trpí-li napadený
rozsudek městského soudu vadou nepřezkoumatelnosti, je povinností Nejvyššího správního jej
zrušit i bez výslovné námitky stěžovatele.
[19] Zdejší soud však neshledal, že by napadený rozsudek trpěl nepřezkoumatelností. Městský
soud jasně uvedl, proč žalobu stěžovatele zamítl a co považoval za zásadní. Zcela jasně
odpověděl na všechny námitky stěžovatele. Z kasační stížnosti je nadto evidentní, že stěžovatel
nesouhlasí s věcným hodnocením městského soudu, tj. s otázkou náhledu na výklad pojmu
„dlouhodobě se osvědčil“. To však nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu nezpůsobuje;
jde naopak o otázku jeho správnosti, resp. zákonnosti, kterou se zdejší soud zabýval dále.
[20] Stěžovatel koncipoval své námitky v kasační stížnosti v zásadě do dvou okruhů, jimž
odpovídají námitky, které uváděl již v průběhu správního řízení a řízení u městského soudu
(viz výše rekapitulační část tohoto rozsudku). Jednak namítal nesprávný postup žalovaného jako
odvolacího orgánu, který namísto toho, aby rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušil proto,
že se nezabýval všemi podklady obsaženými ve spise, ve svém rozhodnutí suploval jeho činnost
a nepřípustně rozvedl důvody, pro které nebylo možné stěžovatele přijmout do služebního
poměru. Druhý okruh námitek směřoval do nesprávného výkladu pojmu dlouhodobé osvědčení,
který (jak ostatně uvedly již správní orgány a následně také městský soud) představuje neurčitý
právní pojem. Takto se Nejvyšší správní soud uplatněnými námitkami také zabýval.
[21] Pokud jde tedy o první výše uvedenou námitku, Nejvyšší správní soud poznamenává,
že stěžovatel fakticky namítá, že došlo k porušení zásady dvojinstančnosti řízení. Byť to v kasační
stížnosti neuvádí přímo, podstatou námitky je to, že podle jeho názoru žalovaný natolik doplnil
rozhodnutí prvostupňové, že tím porušil zásadu dvojinstančnosti správního řízení, tj. zkrátil
stěžovatele na možnosti polemizovat s názorem správních orgánů. Tuto námitku shledal zdejší
soud nedůvodnou.
[22] Především Nejvyšší správní soud nesouhlasí s tím, že žalovaný suploval roli správního
orgánu I. stupně. Ve vztahu k výkladu pojmu „dlouhodobé osvědčení“ odkazuje zdejší soud na obsah
prvostupňového rozhodnutí, ve kterém správní orgán I. stupně zcela konkrétně uvedl, že při jeho
výkladu je nutno vycházet „z povahy vykonávané činnosti a dále z míry, v jaké dosavadní zaměstnanec
nesplňuje podmínku požadovaného vzdělání“; viz str. 3 tohoto rozhodnutí. Dále se konkrétněji zabýval
tím, jaká je povaha činnosti, kterou vykonávají zaměstnanci zařazeni do 12. platové třídy, a jaké
je pro tuto třídu vyžadováno vzdělání. Správní orgán I. stupně výslovně uvedl, že považuje
vykonávané činnosti za specifické a náročné, že s ohledem na dosavadní praxi stěžovatele a jeho
střední vzdělání nepostačuje pro dlouhodobé osvědčení praxe v délce cca 1,5 roku. Správní orgán
I. stupně také uvedl, že za adekvátní by považoval praxi alespoň 3 roky.
[23] Na tyto závěry navázal v žalobou napadeném rozhodnutí žalovaný a znovu zdůraznil
rozdíl mezi požadovaným a stěžovatelem dosaženým vzděláním a také povahu vykonávané
činnosti. Je pravdou, že se správní orgán I. stupně výslovně nevyjádřil k doporučení ředitele
odboru, které stěžovatel doložil k žádosti o přijetí do služebního poměru, ani ke skutečnosti,
že si stěžovatel své vzdělání doplňuje. Jak však uvedl již městský soud, na tyto skutečnosti
výslovně reagoval žalovaný, který ozřejmil, proč nemohly sehrát větší roli. A Nejvyšší správní
soud se s jejich hodnocením ztotožňuje.
[24] K žádosti připojené stanovisko ředitele odboru obsahuje jedinou větu, a sice: „Výše
jmenovanou doporučuji k udělení výjimky z předpokladu vzdělání podle §201 zákona č. 234/2014 Sb.,
o státní službě, neboť se při výkonu práce v pracovním poměru dlouhodobě osvědčil.“ Toto stanovisko fakticky
nijak neříká, nakolik je stěžovatel svědomitý při plnění svých pracovních úkolů, jaká je s ním
spolupráce, ani to, zda je stěžovatel spolehlivý, pečlivý apod. Jedná se o jedinou větu, ve které
ředitel odboru konstatuje, že se stěžovatel dlouhodobě osvědčil. Hodnocení dlouhodobého
osvědčení však nepříslušelo řediteli odboru, nýbrž služebnímu funkcionáři, který rozhodoval
v I. stupni, tj. státnímu tajemníku v Ministerstvu vnitra, kterým byl v té době Mgr. Jiří Kaucký.
Stěžovatelem zdůrazňované stanovisko proto nemohlo mít na rozhodnutí správních orgánů
žádný významnější vliv. Stejně tak skutečnost, že si stěžovatel své vzdělání doplňuje, nemohla být
pro jeho přijetí do služebního poměru rozhodující, neboť podstatou věci bylo „prominutí“
požadavku příslušného vzdělání, nikoli jakési posečkání do doby, než si stěžovatel vzdělání
doplní. Využití výjimky obsažené v §201 odst. 1 zákona o státní službě má za následek to,
že se dosavadní zaměstnanec, který nesplňuje předpoklad potřebného vzdělání, považuje
za státního zaměstnance, který stanovené vzdělání splňuje (srov. fikci upravenou v §201 odst. 2
zákona o státní službě).
[25] Z hlediska soudního přezkumu a námitky týkající se porušení zásady dvojinstančnosti
správního řízení rozhodnutí žalovaného plně obstojí. Žalovaný se ve svém rozhodnutí nad rámec
prvostupňového rozhodnutí vyjádřil pouze k těm aspektům řízení, které na výsledek věci
nemohly mít zásadní vliv. A jak již připomněl městský soud, předchozí správní řízení a jednotlivá
rozhodnutí (rozhodnutí správního orgánu I. stupně a rozhodnutí žalovaného) tvoří jeden celek,
na který je nutno se dívat ve svém souhrnu (přiměřeně srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, č. 534/2005 Sb. NSS,
přiměřeně srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2018,
č. j. 6 As 105/2018 - 27, či ze dne 24. 10. 2019, č. j. 1 As 208/2018 - 30). Rozhodnutí žalovaného
je proto potřeba hodnotit ve vzájemné souvislosti s rozhodnutím správního orgánu I. stupně;
z tohoto pohledu neshledal Nejvyšší správní soud na rozporovaných správních rozhodnutích
vadu, která by způsobovala jejich nezákonnost.
[26] A pokud jde o stěžovatelem namítaný princip právní jistoty, jeho porušení zdejší soud
neshledal. Nelze totiž přistoupit na výklad stěžovatele, podle něhož rozhodoval-li by správní
orgán I. stupně znovu poté, co by žalovaný jeho rozhodnutí zrušil, byla by již potřebná
doba 2 let, příp. více let praxe splněna. Žádal-li stěžovatel o přijetí do služebního poměru
za současného poukazu na možnost využití výjimky podle §201 odst. 1 zákona o státní službě,
měl dlouhodobé osvědčení splňovat v době rozhodování příslušného služebního funkcionáře.
Úkolem soudu není domýšlet hypotetické situace, které by nastaly pouze za splnění dalších
podmínek, ale posuzovat zákonnost napadeného rozhodnutí, přičemž soud vychází
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§75 odst. 1
s. ř. s.).
[27] Co se týká druhého okruhu námitek a výkladu pojmu „dlouhodobé osvědčení,“ zdejší soud
připomíná, že podstatou věci je správními orgány provedený výklad neurčitého právního pojmu.
Zákonodárce dává při aplikaci neurčitých právních pojmů prostor ke zhodnocení, zda je možné
konkrétní případ pod daný pojem podřadit či nikoli. Proto je nezbytné obsah pojmu nejprve
vyložit, tj. vymezit, jaký význam daný pojem skutečně má, a následně zhodnotit, zda skutkové
okolnosti daného případu lze do jeho rámce zařadit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 1. 2012, č. j. 9 As 80/2011 - 69).
[28] V projednávané věci oba správní orgány uvedly, že tento pojem je nutné vykládat jak
s ohledem na konkrétní činnosti, jaké daný zaměstnanec na své pozici vykonává, tak i s ohledem
na rozdíl v požadovaném a dosaženém vzdělání. Je přitom nezbytné zohlednit jak faktor časový,
tj. dlouhodobost, tak i konkrétní plnění pracovních úkolů. V daném případě však správní orgány
neshledaly, že by byl naplněn předpoklad dlouhodobosti, proto se dále tím, jak stěžovatel plní
své pracovní úkoly nezabývaly. S tímto posouzením souhlasí také Nejvyšší správní soud.
[29] Zákon o státní službě přinesl oproti předchozí právní úpravě řadu změn, které se týkaly
více či méně všech aspektů pracovního života státních zaměstnanců. Mezi nimi byly a jsou také
požadavky týkající se vzdělání na různých pracovních pozicích. Jak uvedl městský soud (a ostatně
i sám stěžovatel ve svých podáních), jedním z úkolů zákona o státní službě je profesionalizace
státního aparátu. Na různé pracovní pozice proto zákon o státní službě klade různé požadavky,
mezi nimiž je také stupeň dosaženého vzdělání, a to podle náročnosti vykonávané činnosti, jíž
odpovídá také zařazení do příslušné platové třídy.
[30] Dosavadní zaměstnanci, kteří splňují potřebné předpoklady, a kteří ke dni 1. 7. 2015
vykonávali stanovené činnosti v pracovním poměru, mají podle §190 odst. 1 a §191 odst. 1
zákona o státní službě nárok být na základě systemizace podle §184 odst. 1 téhož zákona přijati
do služebního poměru. Na základě těchto ustanovení se tak mohou domáhat jakéhosi
„překlopení“ dosavadního pracovního poměru do poměru služebního. V případě zaměstnanců,
kteří nesplňují zákonem stanovené požadavky na vzdělání, je možné aplikovat výjimku
z požadavku vzdělání podle §201 odst. 1 zákona o státní službě, jenž stanoví:
„Dosavadního zaměstnance, který se při výkonu práce v pracovním poměru dlouhodobě osvědčil, přestože
nesplňoval pro požadované činnosti předpoklad vzdělání podle právního předpisu o platových poměrech
zaměstnanců orgánů státní správy, lze přijmout do služebního poměru a zařadit nebo jmenovat na služební místo,
na kterém bude vykonávat službu obdobného obsahu, jaký měl jeho druh práce v pracovním poměru, i v případě,
že pro toto služební místo nesplňuje stanovené vzdělání podle §7 odst. 2 písm. c) až e).“
[31] Zaměstnanec, který předpoklad vzdělání stanovený pro místo, na kterém pracuje,
nesplňuje, ale mohl „přejít“ z pracovního do služebního poměru proto, že se dlouhodobě
osvědčil, je po vstupu do služebního poměru považován za státního zaměstnance, který
stanovené vzdělání splňuje (viz §201 odst. 2 zákona o státní službě a již zmiňovanou fikci;
srov. také rozsudek zdejšího soudu ze dne 23. 9. 2020, č. j. 10 Ads 124/2019 - 69).
[32] Podle přílohy č. 1 k zákonu o státní službě bylo pro 12. platovou třídu vyžadováno v době
rozhodování správních orgánů obou stupňů vysokoškolské vzdělání v magisterském studijním
programu. Správní orgány tak zcela správně posuzovaly, zda by v případě stěžovatele nebylo
možné aplikovat vedenou výjimku, neboť jeho nejvyšší dosažené vzdělání bylo střední
s maturitou. Tuto výjimku dle Nejvyššího správního soudu vyložily správně, resp. nevybočily
z rámce, který jim zákonodárce zakotvením neurčitého právního pojmu poskytl. Také podle
Nejvyššího správního soudu zahrnuje pojem dlouhodobé osvědčení jednak aspekt časový, který
je vyjádřený slovem dlouhodobé, a jednak aspekt věcný (městským soudem označený jako
referenční), který se týká obsahu a kvality vykonávané práce (osvědčení). Zákonodárce zde zvolil
kombinaci obou hledisek – tato kombinace je logická, neboť pro další předpokládané působení
konkrétní osoby ve služebním poměru nemusí svědomité, avšak krátkodobé plnění pracovních
úkolů zaručovat stejný výkon pracovních činností také v budoucnu. Jinými slovy řečeno,
chvilkové působení konkrétní osoby na určité pozici, které se zpočátku jeví bezproblémové,
nemusí vždy skýtat záruku takového působení i do budoucna.
[33] Důvodová zpráva k zákonu o státní službě (sněmovní tisk č. 71/0, 7. volební období,
2013-2017, digitální repozitář Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, www.psp.cz) zmiňuje jako
jeden z důvodů přijetí zákona o státní službě dosavadní nestabilitu odborného úřednického
aparátu, nevyvozování odpovědnosti za zjevná řídící a pracovní selhání, netransparentnost
rozdělení odpovědnosti či absence koncepčního řízení. Zatímco na obecní a krajské úrovni byl
zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých
zákonů, účinný již od 1. 1. 2003, na úrovni ústřední – tj. zejm. na ministerstvech se dosud uplatnil
pouze „obecný“ zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce (dále jen „zákoník práce“), na základě
kterého nebylo možné zajistit depolitizaci výkonu státní správy alespoň základními
institucionálními zárukami oddělení politických funkcí od funkcí úřednických [přestože byl přijat
zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování
těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), tento
předpis nikdy nenabyl účinnosti; s účinností nyní posuzovaného zákona o státní službě byl tento
předpis zrušen]. Důvodová zpráva zmiňuje nejen nutnost odpolitizování veřejné správy, ale také
její profesionalizaci a stabilizaci, přičemž důraz by měl být kladen právě na úpravu základních
povinností úředníka, včetně povinného vzdělávání.
[34] Jak již bylo naznačeno výše, přijetím zákona o státní službě došlo k řadě změn, které
se týkají s ohledem na zmiňovanou profesionalizaci a stabilizaci veřejné správy také skončení
služebního poměru – služební poměr může skončit v zásadě pouze za podmínek stanovených
zákonem o státní službě, jež jsou od podmínek ukončení pracovního poměru podle zákoníku
práce značně odlišné. I s ohledem na způsoby skončení služebního poměru je tak nutno
zohlednit nejen dosavadní plnění pracovních úkolů, ale také časový úsek, po který konkrétní
osoba na dané pozici působila. A jak správně uváděl v kasační stížnosti sám stěžovatel – oba
aspekty je nutné hodnotit ve vzájemných souvislostech.
[35] Nejvyšší správní soud však již nesouhlasí s názorem stěžovatele, že správní orgány
(potažmo také městský soud) hodnotily naplnění dlouhodobého osvědčení čistě formalisticky.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu naopak správní orgány i městský soud řádně
zohlednily všechny okolnosti projednávané věci. Délku dosavadního výkonu činností
v pracovním poměru, kterou správní orgány považovaly na adekvátní pro naplnění časového
aspektu (3 roky, resp. dle žalovaného 2-3 roky), neshledal zdejší soud nijak vybočující z mezí,
které jim byly zákonodárcem poskytnuty. Oba správní orgány řádně vysvětlily, co tuto délku
ovlivňuje – a sice povaha a stupeň náročnosti vykonávané činnosti a rozdíl v požadovaném
a dosaženém vzdělání. Jelikož časový aspekt stěžovatel nesplňoval (v pracovním poměru působil
na Ministerstvu vnitra v 12. platové třídě ke dni rozhodování žalovaného 1 rok a 8 měsíců),
žalovaný dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu správně uzavřel, že výjimku nebylo možné
na stěžovatele aplikovat.
[36] Současně zdejší soud souhlasí s náhledem městského soudu, že výjimka uvedená v §201
odst. 1 zákona o státní službě mířila především na „letité“ státní zaměstnance, kteří sice
nesplňovali požadavek vzdělání, disponovali však mnohaletou praxí a zkušenostmi, které
nedostatek jejich vzdělání určitým způsobem kompenzovaly. To však nelze vnímat jako
diskriminační. Obecně platí, že odlišnost v zacházení je diskriminační a v rozporu s principem
rovnosti, jestliže jí schází objektivní a rozumné ospravedlnění – ve stejné nebo srovnatelné situaci
dochází k rozdílnému zacházení. Stěžovatel však ve srovnatelné situaci jako zmiňovaní „letití“
státní zaměstnanci, na které výjimka míří, není. Nejenže nedisponuje potřebným vzděláním, nemá
ani potřebnou praxi, která by jeho nedostatek vzdělání podobně jako u dlouholetých státních
zaměstnanců s bohatými pracovními zkušenostmi ve státní správě kompenzovala. A závěr
o dlouhodobém osvědčení stěžovatele není možné učinit ani s ohledem na šestiměsíční zkušební
dobu, na kterou v kasační stížnosti poukazoval. Zkušební doba totiž plní jiný účel – umožňuje
posoudit, zda je nový státní zaměstnanec, který splňuje všechny požadavky zákona o státní službě
(má potřebné vzdělání), na konkrétní pozici skutečně vhodný, či nikoli. Je zcela logické,
že u dosavadních zaměstnanců, kteří potřebné vzdělání nesplňují, bude doba potřebná
pro dlouhodobé osvědčení oproti zkušební době delší. Jak správně poukázal ve vyjádření
ke kasační stížnosti žalovaný, zákonodárce zvolil záměrně neurčitý právní pojem tak, aby bylo
možné hodnotit každou činnost a každého státního zaměstnance samostatně, avšak bez vytváření
neopodstatněných rozdílů. K žádnému excesu v posouzení stěžovatelovy situace přitom nedošlo.
[37] Pro úplnost Nejvyšší správní soud stejně jako městský soud dodává, že v případě
zaměstnanců, kteří s přijetím zákona o státní službě nesplňovali požadavky kladené na vzdělání
v jimi vykonávané pozici, nedošlo k okamžitému ukončení jejich pracovního poměru. Na tyto
zaměstnance pamatují §190 odst. 4 a 5 zákona o státní službě (šlo-li o zaměstnance v pracovním
poměru na dobu neurčitou), resp. §191 odst. 4 téhož zákona (jednalo-li se o zaměstnance
v pracovním poměru na dobu určitou), které stanoví, že pracovní poměr uvedených zaměstnanců
končí uplynutím 30. 6. 2017, resp. u zaměstnanců v pracovním poměru na dobu určitou
posledním dnem kalendářního měsíce, ve kterém nevykonali úspěšně ani opakovanou úřednickou
zkoušku (blíže viz odkazovaná ustanovení).
[38] Novelou provedenou zákonem č. 144/2017 Sb. zakotvil zákonodárce do zákona o státní
službě s účinností od 1. 6. 2017 nový §190a, který poskytl dosavadním zaměstnancům
nesplňujícím požadavek vzdělání další prostor pro jeho doplnění. Dle §190a zákona o státní
službě tak pracovní poměr dosavadního zaměstnance, který nebyl přijat do služebního poměru
proto, že nesplňoval předpoklad podle §25 odst. 1 písm. e), tj. požadované vzdělání, nebo
nepožádal o přijetí do služebního poměru a nesplňoval předpoklad podle §25 odst. 1 písm. e),
zaniká uplynutím 31. 12. 2021. Do tohoto data mohou dosavadní zaměstnanci požádat o přijetí
do služebního poměru, přičemž splňují-li požadavky uvedené v §25 odst. 1 zákona o státní
službě (doplnili si mj. potřebné vzdělání), mají na přijetí do služebního poměru nárok (viz §190a
odst. 1 a 3 zákona o státní službě). Splňuje-li stěžovatel i ostatní požadavky vyžadované zákonem
o státní službě, nic mu nebrání v tom, aby o přijetí do služebního poměru znovu požádal
(příp. se ucházel o místo jiné), pokud si potřebné vzdělání doplnil studiem na Policejní akademii,
jak argumentoval již ve správním řízení.
V. Závěr a náklady řízení
[39] Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji podle
§110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[40] Výrok o nákladech řízení vychází z §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl
ve věci úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšnému žalovanému
v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto
mu jejich náhradu Nejvyšší správní soud nepřiznal.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 8. září 2021
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu