ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.185.2020:28
sp. zn. 5 As 185/2020 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: J. V., proti
žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, za
účasti osob zúčastněných na řízení: I) L I K T O, s.r.o., se sídlem U Kolory 302, Liberec, a II)
Statutární město Liberec, se sídlem Dr. E. Beneše 1/1, Liberec, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 25. 5.
2020, č. j. 59 A 100/2019 – 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z n áv á.
III. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 10. 2019, č. j. MZP/2019/540/522,
sp. zn. ZN/MZP/2019/540/141, zamítl odvolání žalobce a odvolání osoby zúčastněné na řízení
I) proti rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje (dále též „krajský úřad“) ze dne
10. 6. 2019, č. j. KULK 44048/2019/Bau, sp. zn. OŽPZ 189/2019, ve věci povolení provozu
stacionárního zdroje znečišťování ovzduší ze dne 24. 1. 2014, č. j. KULK 5583/2014/Ne,
sp. zn. OŽPZ 1475/2013 vydaného dle §11 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně ovzduší
pro stacionární zdroje znečišťování ovzduší – termické odlakování – provozované na adrese sídla
osoby zúčastněné na řízení I). Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu ke Krajskému
soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci.
[2] Krajský soud rozhodnutí žalovaného bez jednání zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení,
neboť shledal v rámci přezkumu napadeného rozhodnutí vady řízení dle §78 odst. 1 s. ř. s. a §76
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Konstatoval, že žalovaný shodně se správním orgánem prvního stupně
uložili provozovateli zařízení v odůvodněních svých rozhodnutí podmínku provozu spočívající
v čištění primární komory pouze jedenkrát denně, což je v rozporu s výroky obou rozhodnutí,
jelikož v nich není uvedena žádná změna bodu 3. původního rozhodnutí, který stanoví povinnost
čistit primární komoru dle pokynů výrobce, tj. po každém čistícím procesu. Správní orgány
tím akceptovaly praxi provozovatele zjištěnou Českou inspekcí životního prostředí, která
je však v rozporu jak s nezměněnou podmínkou č. 3 původního rozhodnutí, tak s návodem
k použití zařízení; později doložené vyjádření výrobce o tom, že takováto frekvence čištění
je dostačující, již nebylo možné brát v potaz, neboť bylo žalovaným založeno do spisu
až po nabytí právní moci jeho rozhodnutí. Krajský soud proto uložil žalovanému, aby se zabýval
námitkou žalobce, že svou povahou technická podmínka provozu zdroje týkající se čištění
primární komory zařízení jedenkrát denně je v rozporu s návodem k použití zařízení, který ukládá
osobě zúčastněné na řízení jako provozovateli povinnost vyčistit primární komoru zařízení
po každém čistícím procesu. Při vypořádání této námitky bude žalovaný povinen respektovat
princip, že podmínky pro provoz zdroje a činnosti nebo technologie související s provozem nebo
zajištěním provozu takového zdroje, které jsou uvedeny v pokynech výrobce stacionárního
zdroje, jsou pro provozovatele závazné podle §17 odst. 10 písm. a) zákona o ochraně ovzduší,
který nalezl odraz ve stanovení podmínky č. 3 původního rozhodnutí o povolení provozu zdroje;
žalovaný rovněž bude respektovat, že stanoví-li nějaké technické podmínky provozu zdroje, musí
tak učinit ve výroku rozhodnutí. Soud sám přitom frekvenci čištění primární komory nikterak
nepředjímal a dodal, že posouzení této otázky závisí na obsahu návodu, resp. pokynech výrobce
stacionárního zdroje, které žalovaný musí vzít za podklad svého rozhodnutí.
[3] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž namítá, že krajský soud shledal nesrozumitelnost rozhodnutí stěžovatele ve vztahu k tomu,
že v odůvodnění rozhodnutí údajně uložil provozovateli zařízení, tj. osobě zúčastněné
na řízení I), technickou podmínku pro provoz předmětného zdroje spočívající v povinnosti
vyčistit primární komoru jedenkrát denně, což je dle krajského soudu v rozporu s výrokem
původního rozhodnutí, v němž byla stanovena podmínka údržby zařízení v souladu s pokyny
výrobce (čištění po každém cyklu), přičemž krajský úřad prvostupňovým rozhodnutím tuto
podmínku nezměnil. Dle stěžovatele nic takového z textu jeho rozhodnutí nevyplývá, sám
neukládal žádnou povinnost, podmínky provozu zařízení určil krajský úřad ve výrocích
původního rozhodnutí a rozhodnutí o jeho změně. Čištěním primární komory se pak krajský
úřad zabýval výslovně pouze v odůvodnění při vypořádávání námitky žalobce ohledně šetření
České inspekce životního prostředí, v němž vyplynulo, že osoba zúčastněná na řízení I) čistí
primární komoru pouze jedenkrát denně. Krajský úřad přitom dospěl k názoru, že čištění
primární komory po každém čistícím cyklu tak, jak požaduje návod k obsluze zařízení,
je iracionální z hlediska spotřeby energií a potažmo v rozporu s principem udržitelného rozvoje
společnosti zakotveném v zákonu č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, neboť by se komora
musela po každém použití nejprve zchladit z velmi vysoké teploty a po vyčištění opět zahřát
na provozní teplotu. Z těchto důvodů se krajský úřad rozhodl praxi provozovatele tolerovat,
jelikož vzhledem k dikci §17 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně ovzduší ani nemohl
provozovateli stanovit podmínku odlišnou (mírnější) od pokynů výrobce. Stěžovatel názor
krajského úřadu akceptoval a ztotožnil se s odůvodněním prvostupňového rozhodnutí. Ohledně
dané podmínky provozu pak stěžovatel posléze v rámci řízení o žalobě oslovil výrobce zařízení,
který v písemném prohlášení vyjádřil souhlas s čištěním primární komory jen jednou denně.
Krajský soud však k tomuto prohlášení nepřihlédl, neboť postupoval podle skutkového
a právního stavu v době rozhodování stěžovatele. Stěžovatel trvá na tom, že osobě zúčastněné
na řízení I) žádnou podmínku provozu nestanovil. Podmínka provozu č. 15 stanovující
provozovateli již v původním rozhodnutí povinnost každodenního úklidu popílku se spornou
praxí rovněž není v rozporu, neboť čištění primární komory není touto podmínkou upraveno;
je upraveno pouze v návodu k použití zařízení a jeho frekvenci tedy určil výrobce zařízení, nikoli
rozhodnutí o povolení provozu zařízení či o jeho změně vydané krajským úřadem.
Dle stěžovatele tedy krajský soud zaměnil podmínku č. 15 upravující čištění výrobní haly
s pokynem výrobce k čištění primární komory.
[4] Žalobce ani osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
[5] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
přípustná, a za stěžovatele v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. jedná k tomu pověřený zaměstnanec
s vysokoškolským právnickým vzděláním. Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] Nejvyšší správní soud úvodem konstatuje, že spor se týká minoritní části odůvodnění
rozhodnutí žalovaného, což však nemění nic na tom, že její nesrozumitelnost může způsobit
nepřezkoumatelnost celého rozhodnutí. Krajským soudem shledaná vada spočívající v rozporu
výroku a odůvodnění je vadou zásadního významu způsobující nesrozumitelnost rozhodnutí,
která vede k jeho nepřezkoumatelnosti.
[8] Nesrozumitelností rozhodnutí judikatura správních soudů rozumí především rozpornost
výroku a odůvodnění, nemožnost seznat, jak bylo ve věci vůbec rozhodnuto (nesrozumitelnost
projevu vůle správního orgánu), zmatečné výroky vnitřně rozporuplné. O nesrozumitelné
rozhodnutí jako celek by se tak mohlo jednat za situace, kdy z rozhodnutí lze sice seznat,
jak bylo rozhodnuto, z textu rozhodnutí jako celku však nelze pochopit, co správní orgán
k takovému rozhodnutí vedlo (rozsudek NSS ze dne 6. 3. 2006, č. j. 6 As 24/2005 - 55). Důvody
rozhodnutí pak lze zkoumat toliko u rozhodnutí srozumitelného (srov. rozsudek NSS ze dne
23. 7. 2008, č. j. 3 As 51/2007 - 84, případně rozsudek Krajského soudu v Brně
ze dne 11. 4. 2006, čj. 31 Ca 39/2005 – 70, č. 1282/2007 Sb. NSS).
[9] Nejvyšší správní soud v dané věci dospěl k závěru, že nelze než přisvědčit názoru
krajského soudu, dle něhož je rozhodnutí stěžovatele nesrozumitelné. Stěžovatel možná
v odůvodnění svého rozhodnutí nestanovil provozovateli zařízení výslovně podmínku provozu
spočívající v čištění primární komory jedenkrát denně, avšak fakticky vyslovil souhlas s touto
praxí odlišnou od závazné podmínky č. 3 původního rozhodnutí, potažmo od závazného návodu
k použití zařízení, čímž učinil své rozhodnutí vnitřně rozporným, neboť ve výroku potvrdil
správnost rozhodnutí krajského úřadu (kterým tato podmínka nebyla změněna), potažmo
původního rozhodnutí. Skutečnost, že čištění primární komory po každém odlakovacím cyklu
je z hlediska spotřeb energií neracionální, jak uvedl stěžovatel, tak krajský úřad, nemůže vést
k tomu, že správní orgány uznají či akceptují praxi odlišnou, která je ve svém důsledku v rozporu
se zákonem [závaznost pokynů výrobce je dána §17 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně ovzduší],
aniž by měly k dispozici odborné stanovisko výrobce zařízení k čištění primární komory
či aktualizaci návodu k použití zařízení. Stěžovatel si je sice dle textu své kasační stížnosti vědom
toho, že nemohl ve svém rozhodnutí stanovit podmínku provozu odlišnou od pokynů výrobce,
avšak opatření, které k nápravě učinil, tj. oslovil výrobce zařízení s dotazem ohledně čištění
primární komory, učinil až po vydání svého rozhodnutí, konkrétně až poté, co obdržel žalobu
k vyjádření. Dle slov stěžovatele ve vyjádření k žalobě se dotazoval výrobce výhradně za účelem
zajištění objektivity názoru, že postačuje čištění primární komory jednou denně. Takové
dokazování však dle Nejvyššího správního soudu mělo předcházet již vydání rozhodnutí
stěžovatele. Stěžovatel však svoji formální akceptaci dané praxe nepodložil ničím než pouhou
abstraktní úvahou krajského úřadu. Nejvyšší správní soud ve své judikatuře již opakovaně
zdůraznil, že nedostatky odůvodnění správního rozhodnutí nelze jakkoli zhojit až ve vyjádření
k žalobě (viz např. rozsudek NSS sp. zn. 8 Afs 66/2008, ze dne 19. 12. 2008 či rozsudek ze dne
13. 10. 2004, sp. zn., 3 As 51/2003).
[10] Námitka stěžovatele, že se čištěním primární komory zabýval pouze v odůvodnění
a žádnou podmínku provozu tedy neukládal, je nedůvodná. Formální akceptací určité praxe došlo
k obcházení závazných podmínek určených ve výroku původního rozhodnutí. Je nemyslitelné,
aby správní orgány tolerovaly praxi rozpornou se zákonem, natož ji písemně akceptovaly
v rozhodnutí o podmínkách provozu zdroje znečištění, byť jen v jeho odůvodnění. Ohledně
námitky stěžovatele, že krajský soud zaměnil podmínku č. 15 s pokynem výrobce k čištění
primární komory, Nejvyšší správní soud uvádí, že nic takového z rozsudku krajského soudu
nevyplývá. Krajský soud se v bodě 52 rozsudku možná nepřesně vyjádřil, o kterou podmínku
provozu se jednalo, avšak z kontextu je zcela zřejmé, že podmínka č. 15 nehraje v posuzování
sporné části odůvodnění rozhodnutí stěžovatele žádnou roli, poněvadž se sporná otázka
vztahovala téměř výlučně k podmínce provozu č. 3 stanovené již původním rozhodnutím
(a nezměněné ani jedním z aktuálních rozhodnutí správních orgánů).
[11] Nejvyšší správní soud shledal postup krajského soudu, který stěžovateli uložil nápravu
jeho dosavadního postupu, v souladu se zákonem, proto kasační stížnost dle §110 odst. 1 věty
druhé s. ř. s. zamítl.
[12] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Úspěšnému žalobci nebyla přiznána náhrada nákladů řízení, neboť
v řízení o kasační stížnosti žádné náklady, jak vyplynulo ze spisu, nevynaložil. Osoba zúčastněná
na řízení má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním
povinnosti, kterou jí soud uložil; tak tomu v projednávané věci nebylo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 3. srpna 2021
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu