ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.120.2020:38
sp. zn. 6 As 120/2020 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce
JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Veroniky Juřičkové v právní věci žalobkyně: Paradise
Casino Admiral, a. s., sídlem Komořany 146, proti žalovanému: Ministerstvo financí, sídlem
Letenská 525/15, Praha 1, týkající se žaloby proti rozhodnutí ministra financí ze dne 7. 10. 2015,
č. j. MF-157/2015/34-13/2901-RK, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, č. j. 9 Af 84/2015 - 63,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, č. j. 9 Af 84/2015 - 63 se ruší a věc
se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před městským soudem
[1] Dne 10. 4. 2015 vydalo Ministerstva financí rozhodnutí, jímž byla podle §43 odst. 1
zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon o loteriích“),
zrušena rozhodnutí o povolení provozovat loterie a jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona
o loteriích pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou města Rakovníku č. 9/2011, o regulaci
provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „loterní vyhláška města
Rakovníku“), která plošně zakázala provozování vybraných typů her na území města Rakovníku.
[2] Proti rozhodnutí podala žalobkyně rozklad. Žalovaný rozhodnutím uvedeným v záhlaví
rozklad zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u městského soudu.
[4] V žalobě namítala nepřípustnou pravou retroaktivitu §43 zákona o loteriích, která je
v rozporu s požadavkem legitimního očekávání a právní jistoty. Přijetí obecně závazné vyhlášky
nemůže být okolností pro zahájení řízení podle §43 zákona o loteriích.
[5] Dále žalobkyně namítala, že loterní vyhláška města Rakovníku byla přijata na základě §50
odst. 4 zákona o loteriích ve znění zákona č. 300/2011 Sb. Před přijetím zákona č. 300/2011 Sb.,
jímž byl novelizován zákon o loteriích, však nebyl dodržen notifikační proces podle směrnice
Evropského parlamentu a Rady č. 98/34/ES, o postupu při poskytování informací v oblasti
norem a technických předpisů.
[6] Obecnost závazné vyhlášky podle žalobkyně znamená, že na území obce je taková obecně
závazná vyhláška platná a účinná pro všechny adresáty, tedy vynutitelná vůči všem,
kteří provozují činnost, již tato obecně závazná vyhláška upravuje. Loterní vyhláška města
Rakovníku však dle žalobkyně neměří na území obce všem adresátům stejným metrem,
neboť nedopadá na loterie nebo podobné hry provozované prostřednictvím sítě internet.
Na území obce může kdokoli legálně sázet na internetu. Loterní vyhláška města Rakovníku je
proto diskriminační, a jelikož není vymahatelná vůči všem, i neplatná.
[7] Žalobkyně dále odkázala na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 11. 6. 2015, C-98/14,
Berlington Hungary. Namítala, že česká právní úprava loterií a jiných podobných her nestanovila
přechodné období, které by poskytovalo provozovatelům hazardních her ochranu
před neočekávanou, nesystematickou a netransparentní regulací ze strany obcí, ani žádnou
materiální kompenzaci pro provozovatele, jimž bylo na základě takovéto netransparentní regulace
ze strany obcí povolení odňato. Žalobkyně v této souvislosti namítla zásah do legitimního
očekávání. Poukázala na skutečnost, že nepřiměřená a nesystematická úprava provozování
hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb ve smyslu čl. 56 Smlouvy
o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) a zásah do vlastnického práva dle čl. 17 Listiny
základních práv Evropské unie. Vnitrostátní soudy jsou podle žalobkyně oprávněny a povinny
posoudit soulad národní právní úpravy s unijním právem. Soud proto dle žalobkyně měl
posoudit, zda loterní vyhláška města Rakovníku sleduje skutečně cíle spojené s ochranou
spotřebitelů před hráčskou závislostí, resp. jiné cíle veřejného zájmu, zda takovéto cíle sleduje
koherentním a soudržným způsobem a zda splňuje požadavky plynoucí z obecných zásad
unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i práva
na vlastnictví. Pokud §43 odst. 1 zákona o loteriích nebo loterní vyhláška, na jejímž základě bylo
přistoupeno ke zrušení loterních povolení, nejsou v souladu s právem EU, měl soud odmítnout
jejich aplikaci.
[8] Na základě výzvy městského soudu se město Rakovník vyjádřilo k důvodům přijetí loterní
vyhlášky. Cílem loterní vyhlášky bylo omezení sociálně patologických a jiných negativních jevů,
které se v souvislosti s provozováním hazardu v obcích běžně vyskytují a mají negativní vliv
na účastníky a osoby jim blízké. Narušování veřejného pořádku, gamblerství a kriminalita spojené
s hazardem se vyskytovaly i na území města Rakovníku. Alarmujícím případem bylo ozbrojené
přepadení kasina v roce 2011. Regulace hazardu formou plošného zákazu na celém území města
je vzhledem k místním poměrům nejúčinnějším nediskriminačním nástrojem k ochraně občanů
před škodlivými a nebezpečnými následky hraní hazardních her a vytvoření a udržení příznivých
podmínek ve městě.
[9] Městský soud dospěl k závěru, že povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry
vydané dle §50 odst. 3 zákona o loteriích lze zrušit dle §43 odst. 1 zákona o loteriích nejen
pro okolnosti skutkové povahy, ale též pro okolnosti rázu právního. Těmi může být i vydání
obecně závazné vyhlášky, jež v místě, kde byl povolen provoz hracího přístroje, provozování
loterií a jiných podobných her zakazuje. Pokud loterní povolení kolidovalo s loterní vyhláškou
města Rakovníku, nelze v postupu žalovaného dle §43 odst. 1 zákona o loteriích, který vyústil
ve zrušení loterních povolení, spatřovat nesprávné právní posouzení případu.
[10] Dále městský soud konstatoval, že loterní vyhláška města Rakovníku nemá účinky pravé
retroaktivity (tj. neovlivňuje vydané loterijní povolení s účinky do minulosti), nepravá retroaktivita
je pak v právu obecně přípustná.
[11] K námitce chybějící notifikace zákona č. 300/2011 Sb. městský soud uvedl, že otázka
notifikace novelizačního zákona není relevantní, protože i kdyby nebyl tento zákon vynutitelný,
loterní vyhláška by obstála i na základě §10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní
zřízení).
[12] K námitce, že loterní vyhláška města Rakovníku diskriminačně umožňuje na území obce
provoz hazardních her prostřednictvím internetu, městský soud uvedl, že město Rakovník
nepřekročilo své pravomoci, když zakázalo provoz vybraných hazardních her na celém území
města. Soudu je zjevný účel regulace, sociopatologické dopady hazardních her jsou natolik
závažné, že je nelze odstínit jinak než úplným zákazem. Soud neshledal, že by posuzovaná úprava
zakládala jakoukoli diskriminaci, podmínky pro provoz hracích přístrojů jsou stanoveny na území
města ve vztahu ke všem subjektům stejně.
[13] Nedůvodné je podle městského soudu i tvrzení žalobkyně o diskriminačních účincích
loterní vyhlášky města Rakovníku, spočívající v tom, že loterní vyhláška nezamezuje přístup
k hazardním hrám prostřednictvím internetu. Podle městského soudu je obecně známou
skutečností, že problémy v oblasti hazardních her činí především hra na k tomu určených
přístrojích, které se zpravidla nacházejí ve volně veřejně přístupných prostorech (restaurace, bary
apod.), nikoli hra po internetu. Ačkoli patologickou závislost mohou vytvářet obě formy hraní,
hraní hazardní hry po internetu je organizačně náročnější než hra na zařízení v herně, protože je
nutné mít příslušnou techniku (zpravidla osobní počítač nebo jiné obdobné zařízení), zajištěný
přístup k internetu, bankovní účet pro pokrývání jednotlivých transakcí a být registrovaným
uživatelem příslušného portálu, který hraní hazardní hry nabízí. Hraní hazardních her
po internetu je tak hůře dosažitelné, jeho zpřístupnění vyžaduje vyšší míru sofistikovanosti
a obvykle k němu nedochází ve veřejně přístupných prostorech. Všechny tyto faktory
nevyhnutelně musí vést k závěru, že bezprostřední ohrožení veřejného pořádku související
s internetovým hazardem je značně nižší. Městský soud dále zdůraznil, že účelem práva
je regulovat regulovatelné. Přístup k určitému obsahu umístěnému na internetu by žádná obec
nebyla schopna reálně regulovat a nebyla by s to prosadit na svém území zákaz hraní on-line
hazardních her.
[14] Jako neopodstatněnou odmítl městský soud námitku rozporu napadeného rozhodnutí
s právem EU. Zrušená loterní povolení pro území obce byla vydána v roce 2008, kdy obce
již disponovaly pravomocí prostřednictvím obecně závazných vyhlášek vybrané hazardní hry
omezit či zcela vyloučit. Žalobkyně si proto mohla a měla být vědoma, že její podnikatelský
záměr může být omezen vůlí zastupitelstva města, jež mohlo provozování určité loterie na území
města kdykoli podřídit regulaci. Žalobkyni tak nemohlo vzniknout legitimní očekávání,
že provozování loterií nebude moci obec regulovat. Obce měly pravomoc regulovat hazard
na svém území již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. Jelikož žalobkyni tvrzené legitimní
očekávání nevzniklo, nemohlo být porušeno její vlastnické právo nebo právo na podnikání.
[15] K námitce existence unijního prvku, městský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-170, v němž Nejvyšší správní soud
dospěl v typově podobném případu k závěru, že unijní právo není aplikovatelné na čistě
vnitrostátní situace podnikání v oblasti provozování výherních hracích přístrojů. Proto
ani základní zásady unijního práva nejsou aplikovatelné na rozhodování správních orgánů podle
§43 loterního zákona. Není dán důvod, aby soud posuzoval konformitu národní právní úpravy
regulace hazardních her s unijním právem.
[16] Městský soud z uvedených důvodů neshledal žalobu důvodnou a zamítl ji.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[17] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost
z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen
„s. ř. s.“).
[18] Stěžovatelka namítla, že podkladová loterní vyhláška je v kolizi s právním řádem,
neboť není obecně závazným právním předpisem. Loterní vyhláška nedopadá na loterie a jiné
podobné hry prostřednictvím sítě internet, čímž se stává diskriminační, a jelikož není
vymahatelná vůči všem, tak i neplatnou.
[19] Stěžovatelka nesouhlasí s argumentací městského soudu, že „je obecně známou skutečností,
že problémy v oblasti hazardních her činí především hra na k tomu určených přístrojích, které se zpravidla
nacházejí ve volně veřejně přístupných prostorech (restaurace, bary apod.), nikoli hra po internetu.“ S přijetím
nového zákona o hazardních hrách (zákon č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, pozn. NSS)
se značně zpřísnila regulace provozování hazardních her v kamenných provozovnách. Tím je
redukováno velké množství patologických jevů spojených především s kriminalitou
a narušováním veřejného pořádku, k protiprávnímu jednání už nedochází nebo je pachatel velmi
snadno zjištěn a následně potrestán. Stěžovatelka ani soudem zmíněné přístroje neprovozovala,
provozovala živou hru, tedy rulety, karetní stoly apod.
[20] Dále stěžovatelka odkázala na rozsudek Soudního dvora EU ve věci Berlington Hungary.
Jsou-li součástí klientely podnikatelů i občané z jiných členských států EU, nejedná se pouze
o vnitrostátní poskytování služeb, nýbrž o přeshraniční poskytování služeb, na které se vztahuje
právo EU, zejména čl. 56 SFEU. Místo podnikání stěžovatelky se nacházelo těsně za Prahou,
která je cizinci navštěvovanou destinací, blízko hlavního tahu z Prahy na Karlovy Vary,
po kterém přejížděli cizinci mezi těmito turisticky oblíbenými místy a po cestě navštěvovali
kasino stěžovatelky. Je tak zřejmé, že služby stěžovatelky využívali i příslušníci jiných členských
států EU. Právo EU tedy je na věc aplikovatelné a dále musí veřejný orgán postupovat
koherentním a systematickým způsobem pro dosažení veřejného zájmu. S otázkou unijního
prvku se městský soud odmítl vypořádat. Přestože panovaly pochybnosti o závěrech v rozsudcích
Nejvyššího správního soudu ve věcech sp. zn. 6 As 285/2014 a sp. zn. 1 As 297/201, které byly
důvodem postoupení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu a následnému
položení prejudiciální otázky Soudnímu dvoru EU, městský soud pokračoval v řízení a rozhodl
tak, že se unijním prvkem zabývat nebude. Stěžovatelka požádala Nejvyšší správní soud,
aby řízení o kasační stížnosti přerušil do doby rozhodnutí o prejudiciální otázce ve věci Bonver
Win (C-311/19) Soudním dvorem EU.
[21] Provozovna stěžovatelky byla umístěna na okraji města Rakovníku v nákupním centru
odděleně od rezidentní zástavby. Dostupnost hraní tak byla značně ztížena. Kriminální činnost
zde v důsledku izolace probíhala minimálně. V přepadení, k němuž došlo, nebylo kasino příčinou
loupeže, ale obětí (poškozeným). Příčinou této loupeže mohlo být to, že se v kasinu koncentruje
větší množství peněz, což je ale i případ bank, pošt, autobazarů apod., tyto provozovny
se však nezakazují. Loterní vyhláška města Rakovníku v rozporu se závěry vyplývajícími
z rozsudku Soudního dvora EU ve věci Berlington Hungary nesystematicky a nekoherentně zakázala
provozování hazardních her, aniž by byl transparentně uveden důvod, jakým způsobem
tato odlehlá provozovna byla škodlivá.
[22] Dále stěžovatelka namítla, že u zákona č. 300/2011 Sb. nebyl dodržen notifikační proces.
Zákon o loteriích je normou technického charakteru, přičemž platí, že technický předpis nesmí
být předložen ke schválení, či dokonce nesmí být schválen před uplynutím lhůty pro podání
připomínek. Toto pravidlo nebylo v případě tohoto zákona dodrženo. Vládou dne 29. 9. 2010
schválený návrh byl Evropské komisi předložen v souladu se směrnicí 98/34/ES dne 23. 9. 2010,
notifikační lhůta skončila dne 23. 12. 2010, kdy nebyly uplatněny žádné připomínky. Návrh
změny zákona takto předložený Evropské komisi se však výrazným způsobem liší od znění
zákona, které bylo ve skutečnosti schváleno. Návrh zákona v pozměněné podobě již Evropské
komisi k notifikaci předložen nebyl, resp. byl jí předložen až poté, co návrh zákona ve třetím
čtení schválila Poslanecká sněmovna. Parlament České republiky přijal zákon č. 300/2011 Sb. dne
27. 9. 2011. Zákon byl notifikován prostřednictvím národního kontaktního místa dne 14. 7. 2011
a ještě v průběhu trvání období tzv. pozastavení prací byl předpis schválen. V důsledku
uplatněných stanovisek Evropskou komisí a Maltou bylo období pozastavení prací prodlouženo
do 14. 11. 2011.
[23] Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc
vrátil k dalšímu řízení.
[24] Žalovaný k námitce diskriminačního charakteru loterní vyhlášky města Rakovníku uvedl,
že z textu vyhlášky lze dovodit, že úmyslem normotvůrce bylo regulovat výherní hrací přístroje
(a podobné zařízení) fyzicky umístěné na území města. Je zjevné, že při regulaci bylo cíleno
na hazardní hry, které nelze ani provozovat jinak než fyzicky v budově provozovny. I kdyby
žalovaný připustil úmysl obce regulovat i hry prostřednictvím internetu, nemůže nevymahatelnost
v určité oblasti způsobit neaplikovatelnost celého předpisu. Žalovaný k tomu cituje z důvodové
zprávy a v ní odkazované odborné studie.
[25] K námitce existence unijního prvku žalovaný uvedl, že regulace loterií a sázek není
upravena v žádném přímo aplikovatelném unijním předpise, a vzhledem k tomu, že stěžovatel
netvrdí, že je osobou využívající svobody pohybu, věc nespadá ani pod použitelnost základních
práv zaručených právními předpisy EU. V oblasti regulace loterií a sázek neexistuje pro Českou
republiku ani žádný jiný unijní závazek, který by musela Česká republika provádět. Stěžovatelka
nijak nedokládá, že by své služby poskytovala zahraničním klientům. Dle názoru žalovaného je
proto pro podřazení konkrétní služby pod čl. 56 SFEU nutno zvolit objektivní kritérium, kterým
nikdy nemůže být nahodilý či pouze předpokládaný výskyt zahraniční klientely. V případě
provozoven hazardních her, které jsou předmětem sporu v nyní projednávané věci, mohlo
docházet vždy jen k poskytování služeb přímo na místě v budově provozovny za fyzické
přítomnosti klienta. Nutně se jednalo o jednorázové služby, jejichž „účinek“ nemohl být
přenesen do jiného členského státu a byl ukončen nejpozději opuštěním budovy provozovny.
Česká republika nikdy nepatřila ke státům, které by měly ambici stát se centrem hazardních her
a stavět na takových službách cestovní a turistický ruch. Žalovaný dále uvedl, že dovození
unijního prvku je pouze akademickou otázkou bez reálného vlivu na výsledek řízení. Pokud by
totiž došlo k aplikaci čl. 56 SFEU, pak by bylo nutné vzít v potaz i další ustanovení a skutečnosti,
které by omezení volného pohybu služeb v tomto konkrétním případě umožnily.
[26] K námitce absence notifikace zákona č. 300/2011 Sb. žalovaný uvedl, že tento zákon byl
podroben notifikačnímu procesu dle směrnice.
[27] Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[28] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[29] Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by
musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je částečně důvodná.
[30] K námitce, že loterní vyhláška města Rakovníku není obecně závazná a že je
diskriminační, Nejvyšší správní soud uvádí, že obecnost obecně závazné vyhlášky obce znamená,
že taková vyhláška je závazná pro všechny, kdo splňují typové znaky dané působností tohoto
právního předpisu. Obecná závaznost obecně závazných vyhlášek neznamená, že se má tento
právní předpis vztahovat absolutně na všechny bez ohledu na věcnou, místní a osobní působnost
tohoto právního předpisu. Na charakteru obecné závaznosti loterní vyhlášky nic nemění to,
že do působnosti loterní vyhlášky spadá provozování hazardních her v „kamenných“
provozovnách a naopak nespadá provozování hazardních her „po internetu“ (srov. obdobně
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2021, č. j. 6 As 308/2017 - 63).
[31] Podobně jako ve svých dřívějších rozsudcích nepovažuje Nejvyšší správní soud ani v této
věci za nutné ani účelné, aby srovnával nebezpečnost té či oné formy hazardní hry. Obecně
závazná vyhláška obce ze své vlastní povahy nemůže zakázat provozování loterie nebo jiné
podobné hry prostřednictvím internetu. Regulace provozování internetové loterie a jiných
podobných her musí být řešena na úrovni celostátní, zákonem, a taková regulace tedy nespadá
do kompetence obcí. O diskriminaci stěžovatelky loterní vyhláškou města Rakovníku ve vztahu
k internetovému hazardu tedy nelze hovořit, a to již s ohledem na vymezení kompetencí obcí
při regulaci hazardu. Tento právní názor vyslovil Nejvyšší správní soud již v rozsudcích ze dne
1. 4. 2021, č. j. 9 As 287/2019 - 68, ze dne 18. 3. 2021, č. j. 1 As 128/2020 – 55, a rozsudcích
ze dne 24. 2. 2021, č. j. 10 As 2/2020 - 70 a č. j. 10 As 46/2020 - 48.
[32] K námitce, že přijetím nového znění §50 odst. 4 zákona o loteriích novelou č. 300/2011 Sb. došlo k porušení notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES, existuje jednotná
judikatura Nejvyššího správního soudu a v nyní projednávané věci Nejvyšší správní soud
neshledal důvod pro odchýlení se. V této věci tedy Nejvyšší správní soud na konstantní
judikaturu již jen ve stručnosti odkazuje. Loterní vyhláška města Rakovníku obstojí
i bez výslovného odkazu na §50 odst. 4 zákona o loteriích. Jak totiž konstatoval Ústavní soud
v nálezu týkajícím se obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně, pravomoc obcí
regulovat hazard na jejich území vyvěrá přímo z §10 písm. a) obecního zřízení, a není tak
dokonce ani vázána na konkrétní znění zákonného zmocnění v zákoně o loteriích [nález ze
dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.). Tento právní názor
Nejvyšší správní soud vyjádřil již v rozsudku ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 – 170,
v rozsudku ze dne 20. 10. 2020, č. j. 1 As 466/2019 - 45, v rozsudku ze dne 6. 4. 2021,
č. j. 3 As 221/2019 - 53, ve vztahu ke stěžovatelce pak například v rozsudku ze dne 17. 10. 2018,
č. j. 7 As 309/2017 - 39]. Proto v nyní posuzovaném případě není otázka notifikace zákona
č. 300/2011 Sb. relevantní, neboť i kdyby nebyl tento zákon vynutitelný, loterní vyhláška města
Rakovníku by obstála i jen na základě §10 písm. a) obecního zřízení. Ústavní soud již upozornil,
že s ohledem na sociálně patologický vliv (hazardních) heren „nelze připustit takový výklad
podústavních předpisů, který by ve svém důsledku vedl k popření ústavně zaručeného práva územních
samosprávných celků na samosprávu v tom smyslu, že by obce byly zbaveny možnosti rozhodovat ve formě obecně
závazných vyhlášek o tom, kde se mohou na jejím území vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, bez
ohledu na to, jaké je jejich vnitřní technické uspořádání. Zda se toto oprávnění obcí na úrovni zákonné úpravy
bude opírat o zvláštní zákon ve smyslu §10 písm. d) zákona o obcích, či zda se bude opírat o generální klauzuli
§10 písm. a) zákona o obcích za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, se již nejeví jako
podstatné“ (nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10). Ústavní soud dále
porovnal §10 písm. a) obecního zřízení a §50 odst. 4 loterního zákona a dospěl k závěru, že obě
ustanovení se obsahově překrývají. Městský soud se k námitce absence notifikačního procesu
vyjádřil na str. 6 napadeného rozsudku a svůj závěr k této námitce odůvodnil odkazem
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 - 170. Nejvyšší
správní soud toto odůvodnění považuje za správné a dostatečné.
[33] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou stěžovatelky, že v posuzovaném případě
existuje tzv. unijní prvek. Podle stěžovatelky její služby využívali i příslušníci jiných členských
států EU. V této souvislosti stěžovatelka v kasační stížnosti namítla, že loterní vyhláška města
Rakovníku v rozporu se závěry vyplývajícími z rozsudku Soudního dvora EU ve věci Berlington
Hungary nesystematicky a nekoherentně zakázala provozování hazardních her, aniž by byl
transparentně uveden důvod.
[34] Městský soud zdůraznil právo obcí regulovat vybraný hazard na území obcí dle Ústavy
ČR a §10 obecního zřízení. V návaznosti na dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu
dospěl k závěru, že právo EU není aplikovatelné na čistě vnitrostátní situace podnikání v oblasti
provozování výherních hracích přístrojů, a proto ani základní zásady práva EU nejsou
aplikovatelné na rozhodování správních orgánů podle §43 zákona o loteriích.
[35] Uvedený právní závěr městský soud učinil na základě dosavadní konstantní judikatury
Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud totiž dlouhodobě zastával právní názor,
že případy, jako je ten nyní projednávaný, jsou mimo dosah čl. 56 SFEU, podle něhož jsou
zakázána omezení volného pobytu služeb uvnitř EU pro státní příslušníky členských států,
kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nachází příjemce služeb, neboť v nich dle jeho
názoru chyběl přeshraniční prvek (srov. například rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 - 32, č. 3194/2015 Sb. NSS, ze dne 22. 7. 2015,
č. j. 10 As 62/2015 - 170 či ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 - 77).
[36] Nicméně v rozsudku ze dne 3. 12. 2020 ve věci C-311/19, BONVER WIN,
a. s. v. Ministerstvo financí, ECLI:EU:C:2020:981, Soudní dvůr EU konstatoval, že čl. 56 SFEU
„musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom členském státě,
která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní
předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny
poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby
tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích
zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“ Rozšířený senát pak v návaznosti
na rozsudek Soudního dvora EU v usnesení ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016 - 139, uvedl,
že „účinky práva EU, konkrétně článku 56 a násl. SFEU, mohou tedy dle okolností v dané věci vést k omezení
prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné působnosti na svém území reguluje
přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích.
Obec takovou regulaci může v obecné rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní
podoby. Prostor pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému
pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu s podmínkami práva EU.“
[37] Účinky práva EU, konkrétně čl. 56 a násl. SFEU, mohou tedy podle konkrétních
okolností v dané věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou
vyhláškou obce v samostatné působnosti na svém území regulují přípustnost, rozsah a jiné
modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec
takovou regulaci může přijmout a má široký prostor pro uvážení ohledně konkrétnější podoby
regulace. Nicméně tento prostor pro samosprávu je omezen v tom smyslu, že případné obecně
závaznou vyhláškou vytvořené překážky volnému pohybu služby (zde služby spočívající
v umožnění hrát hazardní hry) musí být v souladu s podmínkami práva EU.
[38] Je proto zjevné, že pokud by se prokázal skutkový základ unijního prvku tvrzeného
stěžovatelkou, bylo třeba dopad práva EU na věc zvažovat, a to v intencích judikatury
Soudního dvora EU, zejména rozsudku C-98/14, Berlington Hungary (mj. bodů 58, 62-65, 69-72,
80-81, 87-88, se shrnutím v bodě 92), a to především co do důsledků práva EU
pro aplikovatelnost loterní vyhlášky města Rakovníku. V rozsudku C-311/19, BONVER WIN
Soudní dvůr EU výslovně odmítl pro takovéto případy možnost omezení volného pohybu služeb
na základě pravidla de minimis. S ohledem na závěry formulované v rozsudku C-311/19,
BONVER WIN proto neobstojí apriorní závěr městského soudu, že námitka existence unijního
prvku a rozporu s právem EU, konkrétně čl. 56 SFEU, není důvodná.
[39] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016 - 46,
konstatoval, že „obce jsou v souladu se zákonem o loteriích oprávněny svými obecně závaznými vyhláškami
vydanými v samostatné působnosti regulovat přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her
a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Toto jejich oprávnění zahrnuje možnost úplného zákazu
uvedených her na území obce, jejich více či méně omezeného selektivního povolení, anebo jejich všeobecného povolení.
Volba konkrétní regulace je věcí politického uvážení obce v rámci výkonu práva na samosprávu. Obec
zde disponuje velmi širokým uvážením limitovaným toliko ústavními kautelami v případech, kdy unijní prvek
není přítomen, a spolu s nimi i právem EU v případech, kdy unijní prvek přítomen je.“ K testu ústavními
kautelami se s odkazem na judikaturu Ústavního soudu přihlásil i rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 - 77.
[40] Nejvyšší správní soud již rovněž konstatoval (např. v rozsudku ze dne 30. 3. 2021,
č. j. 4 As 151/2020 - 39) že v případě, kdy je obecně závazná vyhláška obce stanovící přípustnost,
rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona
o loteriích podkladem pro správní rozhodnutí ve věci povolení takové hry, je na správním
orgánu, který o věci rozhoduje, aby si, pokud zjistí, že se v dané konkrétní věci vyskytuje unijní
prvek, sám a z úřední povinnosti učinil úsudek o tom, zda podkladová obecně závazná vyhláška
je v souladu s právem EU. Pokud dospěje k závěru, že v souladu s právem EU není, v rozsahu,
v němž je s ním v rozporu, obecně závaznou vyhlášku neaplikuje a přednostně aplikuje právo
EU. Každý orgán členského státu je totiž oprávněn a povinen učinit si úsudek o tom,
zda pravidlo vnitrostátního práva, jež má být na konkrétní věc použito, je v souladu s relevantním
přímo vnitrostátně použitelným právem EU (v daném případě, jak plyne podle judikatury
Soudního dvora EU z čl. 56 SFEU), a pokud nikoli, vnitrostátní právo incidentně neaplikovat.
V tomto ohledu je postavení žalovaného jako správního orgánu ve vztahu k posuzování souladu
vnitrostátního práva s právem EU silnější než ve vztahu k posuzování ústavní konformity
vnitrostátních zákonů či zákonnosti podzákonných právních předpisů.
[41] Obec ovšem vydáním obecně závazné vyhlášky uplatňuje své ústavně zaručené právo
na samosprávu (čl. 100 odst. 1 věta první Ústavy ČR). Obsahem tohoto práva je možnost
v mezích objektivního práva autonomně spravovat záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů
obce (§35 odst. 1 obecního zřízení). Obec může být na svém právu na samosprávu přímo
dotčena tím, že správní orgán (žalovaný) aplikuje rozhodné právo způsobem zasahujícím
nepřípustně do jejího práva na samosprávu. K takovému zásahu do samosprávy obce může dojít,
pokud správní orgán dospěje v řízení ve věci povolení k provozování sázkové hry nebo jiné
obdobné hry k nesprávnému právnímu závěru, že obecně závazná vyhláška obce stanovící
přípustnost, rozsah a jiné modality provozování těchto her podle zákona o loteriích je v určitém
ohledu v rozporu s právem EU, a neaplikuje ji. Tím by mohlo dojít k připuštění provozování
sázkových her nebo jiných obdobných her na území obce ve větším rozsahu, než jaký si obec
sama přípustným způsobem určila. Je věcí uvážení obce, v jaké míře mají být na jejím území
provozovány sázkové hry nebo jiné obdobné hry, a toto její uvážení může být limitováno jen
v rozsahu právem připuštěném (podrobněji srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 3. 2021, č. j. 4 As 151/2020 - 39).
[42] Může-li být právo obce, jež vydala obecně závaznou vyhlášku stanovící přípustnost,
rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona
o loteriích, na výkon samosprávy přímo dotčeno nesprávnou aplikací této obecně závazné
vyhlášky (či dokonce incidentním odepřením její aplikace v případě rozporu obecně závazné
vyhlášky s přímo použitelným právem EU) správním orgánem rozhodujícím ve věci povolení
těchto her či zrušení povolení, musí mít obec možnost své subjektivní veřejné (ústavně zaručené)
právo před správními soudy hájit. Procesní postavení obce pak musí odpovídat povaze jejího
možného dotčení. V řízení před soudem tak připadá v úvahu buď postavení osoby zúčastněné
na řízení (§34 odst. 1 s. ř. s.), je-li v řízení před správním orgánem zpochybňována obcí vydaná
obecně závazná vyhláška, která byla podkladem rozhodnutí příslušného správního orgánu;
nebo postavení účastníka – žalobce (§65 odst. 1 s. ř. s.), má-li obec za to, že povolení bylo
nezákonně vydáno nad rámec limitů vyjádřených v jí vydané obecně závazné vyhlášce,
o jejíž zákonnosti je obec přesvědčena (podrobněji srov. např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 3. 2021, č. j. 4 As 151/2020 - 39).
[43] V řízení před městským soudem, z nějž vzešel rozsudek napadený nyní projednávanou
kasační stížností, město Rakovník postavení osoby zúčastněné na řízení nemělo, neboť nebylo
dle §34 odst. 2 věta druhá s. ř. s. vyzváno, aby ve lhůtě stanovené předsedou senátu oznámilo,
zda v řízení bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Městským soudem sice bylo
město Rakovník vyzváno, aby se vyjádřilo k důvodům přijetí loterní vyhlášky, na jejichž podkladě
bylo následně vydáno rozhodnutí dle §43 zákona o loteriích, nikoli však ve formálním postavení
osoby zúčastněné na řízení.
[44] Bylo tedy vadou řízení před městským soudem, že soud nevyzval město Rakovník
k oznámení, zda bude v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení podle §34 s. ř. s.
Vzhledem k tomu, že město Rakovník mělo možnost se vyjádřit, lze mít pochybnosti o tom,
zda mohla mít tato vada sama o sobě vliv na zákonnost rozhodnutí soudu. Nicméně, s ohledem
na to, že rozsudek městského soudu se pro jinou vadu ruší a věc se vrací městskému soudu
k dalšímu řízení, je na místě, aby městský soud v dalším řízení napravil i tuto vadu.
[45] Tím, že městský soud v napadeném rozsudku řádně neposoudil žalobní námitku
o existenci unijního prvku ve vztahu k závěrům formulovaným v relevantní judikatuře Soudního
dvora EU a za účelem jejího řádného posouzení neprovedl potřebné dokazování, zatížil žalobní
řízení vadou, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku. V tomto směru byl
naplněn důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Městský soud měl ověřit
tvrzení stěžovatelky o existenci tzv. unijního prvku v této věci, a pokud by se ukázala být
pravdivými, měl se věcně vypořádat s příslušnými žalobními body a zohlednit kritéria
při posuzování opatření přijatých v členských státech EU v souvislosti s omezením provozování
loterií, která vyplývají z rozsudku C-98/14, Berlington Hungary a nově formulovaných závěrů
v rozsudku C-311/19, BONVER WIN.
[46] V dalším řízení městský soud rovněž napraví vadu předchozího řízení spočívající v tom,
že město Rakovník nevyzval k vyjádření, zda hodlá uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení
(§34 s. ř. s.).
IV. Závěr a náklady řízení
[47] S ohledem na shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 věty
první před středníkem s. ř. s. napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, v němž podle §110 odst. 4 s. ř. s. bude vázán právním názorem vysloveným
v tomto zrušovacím rozsudku. V dalším řízení tedy městský soud náležitě vypořádá uvedené
žalobní námitky a za účelem jejich řádného posouzení provede potřebné důkazy. Městský soud
v dalším řízení podle §110 odst. 3 věty první s. ř. s. rozhodne také o náhradě nákladů řízení
o této kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. září 2021
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu