ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.136.2021:28
sp. zn. 6 As 136/2021 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj), soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně Mgr. Veroniky Juřičkové v právní věci
žalobce: Základní organizace Českého zahrádkářského svazu Rozkvět Míru Malšovice,
IČO 48146544, sídlem Rozkvět míru I 488, Malšovice, Hradec Králové, zastoupený JUDr. Jiřím
Všetečkou, advokátem, sídlem Orlická 163, Hradec Králové, proti žalovanému: Krajský úřad
Královéhradeckého kraje, sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové, za účasti:
1) statutární město Hradec Králové, sídlem Československé armády 408, Hradec Králové, 2) J. Š.,
zastoupená Ing. I. B., 3) E. G., zastoupená Mgr. Ing. Bc. Petrem Molnárem, advokátem, sídlem
Vrchlického 678/19, Hradec Králové, a 4) Ing. J. K., týkající se žaloby
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. dubna 2019 č. j. KUKHK-1869/UP/2019/RS, v řízení
o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení 3) proti rozsudku Krajského soudu v Hradci
Králové ze dne 8. dubna 2021 č. j. 30 A 78/2019 - 115,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 8. dubna 2021 č. j. 30 A 78/2019 - 115
se ruší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Rozhodnutím ze dne 25. října 2018 č. j. MMHK/160714/2018 ST1/Mil Magistrát města
Hradec Králové (dále jen „stavební úřad“) na žádost osoby zúčastněné na řízení 3) dodatečně
povolil stavbu „zahrádkářská chata včetně vnějšího vedení elektro v Hradci Králové“
na pozemku st. p. 721, parc. č. 223/44 v katastrálním území Malšovice u Hradce Králové.
[2] Odvolání žalobce proti rozhodnutí o dodatečném povolení stavby zamítl žalovaný
rozhodnutím označeným v návětí.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, které Krajský soud v Hradci Králové
(dále jen „krajský soud“) vyhověl a rozsudkem označeným v návětí zrušil rozhodnutí žalovaného
i stavebního úřadu a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Vyhodnotil jako problematické
posouzení souladu stavby s územním plánem města Hradec Králové (dále jen „územní plán“).
Omezení rozměru zahrádkářských chat na 50 m
2
stanovené správním uvážením vykazuje prvky
libovůle a není řádně zdůvodněno. Žalovaný se nevypořádal s definicí zahrádkářské chaty
ve vyhlášce č. 3/2008 Sb., o provedení některých ustanovení zákona č. 151/1998 Sb.,
o oceňování majetku a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„oceňovací vyhláška“). Krajský soud dále poukázal na to, že zahrádkářská kolonie Rozkvět míru
se nachází v ploše ZO – plochy zahrádkářských osad, v níž územní plán připouští zahrádkářské
chaty a naopak nepřipouští rekreační chaty. Tyto dva typy záměrů je třeba rozlišit, a je tudíž nutné
přesně a jasně definovat pojem zahrádkářská chata. V tomto směru nestačí správní uvážení
se stanovením jediného kritéria v podobě velikosti zastavěné plochy, které navíc postrádá jasnější
zdůvodnění.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[4] Proti rozsudku krajského soudu podala osoba zúčastněná na řízení 3) (dále též
„stěžovatelka“) kasační stížnost spojenou s návrhem na přiznání odkladného účinku. Namítala,
že krajský soud překročil meze žalobních bodů, neboť žalobce rozpor stavby s územním plánem
vůbec nenamítal. Stěžovatelka dále uvedla, že stanovení velikosti zastavěné plochy zahrádkářské
chaty ve výměře 50 m
2
nelze považovat za libovůli, žalovaný postupoval na základě dlouhodobé
správní praxe. Krajský soud měl tuto zavedenou správní praxi respektovat a chránit, nikoli
vyžadovat její změnu, aniž by k tomu měl přesvědčivé důvody. Odůvodnění napadeného
rozsudku je strohé, neopírá se o žádný předpis či judikaturu, a je tudíž nepřezkoumatelné
a nepřesvědčivé. Stěžovatelka se domáhá též zohlednění principu proporcionality, akceptování
napadeného rozsudku by strhlo lavinu řízení o odstranění staveb zahrádkářských chat. Řada
povolených staveb překračuje hranici 50 m
2
, téměř všechny překračují výměru 25 m
2
stanovenou
v oceňovací vyhlášce. Tyto chaty byly povoleny již za účinnosti stávajícího územního plánu.
To dokazuje, že lidé dnes považují za zahrádkářské chaty větší stavby než v 50. letech,
kdy zahrádkářská kolonie Rozkvět míru vznikala.
[5] Stěžovatelka poukázala na to, že územní plán pojem zahrádkářská chata nevymezuje. Jde
o neurčitý právní pojem. Výklad neurčitých právních pojmů podléhá soudnímu přezkumu,
avšak nikoli v situacích, kdy je jejich obsah vyplněn dlouhodobou a ustálenou rozhodovací praxí
správního orgánu. Ustálenou praxi stavebního úřadu dlouhodobě nezpochybňovaly
ani zahrádkářské osady, situace se změnila až po změně předsedy žalobce.
[6] Dle názoru stěžovatelky není její stavba v rozporu s územním plánem. Oceňovací
vyhláška není pro posouzení věci relevantní. Krajský soud to sice uznal, zároveň však
žalovanému vytkl, že se s ní ve svém rozhodnutí nevypořádal, což činí napadený rozsudek vnitřně
rozporným. Není zřejmé, jak by měla být nastavena kritéria pro odlišení zahrádkářských
a rekreačních chat vymezená krajským soudem, žádné logické či objektivní parametry neexistují.
Vymezení kritérií v budoucí podobě územního plánu je aktuálně řešenou politickou otázkou,
krajský soud by v tomto směru neměl nahrazovat činnost města Hradec Králové. Na závěr
stěžovatelka upozornila, že z územního plánu plyne, že rekreační i zahrádkářské chaty slouží
k rekreaci, nelze tudíž požadovat, aby prokazovala, že její chata k rekreaci sloužit nebude.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti pouze odkázal na své rozhodnutí. Osoby
zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
[8] Usnesením ze dne 2. června 2021 č. j. 6 As 136/2021 - 21 Nejvyšší správní soud nepřiznal
kasační stížnosti odkladný účinek.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[10] Jednou z náležitostí žaloby proti rozhodnutí správního orgánu jsou žalobní body, z nichž
musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí
za nezákonné nebo nicotné [§71 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen
„s. ř. s.“)], které lze rozšiřovat jen ve lhůtě pro podání žaloby (§71 odst. 2 s. ř. s.). Žalobními
body žalobce nastaví meze, jimiž je soud při přezkumu napadeného rozhodnutí vázán (§75
odst. 2 s. ř. s.).
[11] Konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu vymezuje žalobní body jako
„konkrétní (tj. ve vztahu k žalobci a k projednávané věci individualizovaná) skutková tvrzení
doprovázená (v témže smyslu) konkrétní právní argumentací, z nichž plyne, z jakých důvodů
považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné […] Líčení
skutkových okolností v žalobě nemůže být toliko typovou charakteristikou určitých ‚obvyklých‘
nezákonností, k nimž při vyřizování věcí určitého druhu může docházet, nýbrž zcela jasně
individualizovaným, a tedy od charakteristiky jiných konkrétních skutkových dějů či okolností
jednoznačně odlišitelným popisem. […] Žalobce je též povinen vylíčit, jakých konkrétních
nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu
dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je
povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti. Právní náhled
na věc se přitom nemůže spokojit toliko s obecnými odkazy na určitá ustanovení zákona
bez souvislosti se skutkovými výtkami“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. prosince 2005 č. j. 2 Azs 92/2005-58, č. 835/2006 Sb. NSS).
[12] Ve světle právě uvedeného je stěžovatelce třeba přisvědčit, že krajský soud meze
žalobních bodů překročil.
[13] Žalobce v žalobě vznesl řadu námitek, námitka rozporu stěžovatelčiny stavby
zahrádkářské chaty s územním plánem mezi nimi však nebyla. Jak správně uvedl krajský soud,
žalobce namítal, že stavba a rozhodnutí, které ji dodatečně povolilo, jsou v rozporu
s rozhodnutím odboru pro výstavbu rady Krajského národního výboru v Hradci Králové
o určení stavebního obvodu č. 233 pro zahrádkářskou kolonii v Malšovicích ze dne
4. listopadu 1957 a s územním rozhodnutím pro zahrádkářskou osadu „Rozkvět Míru“ č. 1986
ze dne 25. září 1989. Tuto námitku vyhodnotil krajský soud jako nedůvodnou. Krajský soud
však též uvedl, že „v rámci řízení před soudem bylo postaveno na jisto, že žalobce uváděným
napadal skutečnost, že povolovaná stavba je v rozporu s územním plánem města Hradec Králové
(to vše s ohledem a v kontextu výše uváděných ‚historických‘ aktů)“ (bod 64 napadeného
rozsudku). S tímto hodnocením žalobcovy argumentace Nejvyšší správní soud nesouhlasí.
[14] V žalobě není nic, z čeho by bylo možné dovodit, že žalobce zpochybňoval soulad stavby
s územním plánem. Spíše naopak, uvedl, že žalovaný zvážil umístění stavby jen a pouze z hlediska
kritéria uvedeného v §90 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), tedy z hlediska souladu s vydanou územně plánovací dokumentace (stavba
byla dodatečně povolována podle stavebního zákona ve znění účinném do 31. prosince 2017,
pozn. soudu), aniž by však správnost závěrů, které žalovaný v tomto směru učinil,
jakkoli zpochybnil (pouze bez dalšího konstatoval, že žalovaný dospěl k závěru, že dodatečné
povolení zahrádkářské chaty není v rozporu s územním plánem). Žalobce se domáhal posouzení
stavby též podle kritérií vymezených v §115 stavebního zákona (tuto námitku vyhodnotil krajský
soud jako nedůvodnou) a v §90 písm. b) a c) stavebního zákona, opět s odkazem na rozhodnutí
o vymezení stavebního obvodu. Dále namítal, že žalovaný ignoruje skutečný stav v území, a brojil
proti závěru žalovaného, že stavba je v souladu s charakterem území. Žalobce
však ani nenaznačil, že by rozhodnutí žalovaného považoval za rozporné s územním plánem.
[15] Teprve na jednání před krajským soudem žalobce poukázal na to, že je v územním plánu
pro dané území zakázána výstavba rekreačních chat, přičemž v katastru nemovitostí se objekty
podobné posuzované stavbě evidují jako objekty určené k individuální rekreaci, a rozhodnutí
žalovaného je tedy v rozporu s územním plánem. Tuto argumentaci však nelze považovat
za rozhojnění některého ze žalobních bodů, nýbrž za kvalitativně nový žalobní bod, uplatněný
po lhůtě pro podání žaloby, ke kterému se krajský soud neměl věcně vyjadřovat. Nelze souhlasit
s krajským soudem, že se měla žalobcova argumentace nějak vyjasňovat. Žaloba nebyla v žádném
směru nesrozumitelná, bylo z ní zcela zřejmé, že žalobce spatřuje nezákonnost rozhodnutí
žalovaného v tom, že půdorys dodatečně povolené zahrádkářské chaty je větší, než povoluje
rozhodnutí o vymezení stavebního obvodu a územní rozhodnutí z roku 1989.
[16] O tom, že rozpor s těmito „historickými“ akty a s územním plánem jsou kvalitativně zcela
odlišné otázky, ostatně svědčí i to, jakým způsobem je krajský soud následně posoudil. Zatímco
argumentaci žalobce ohledně rozhodnutí o vymezení stavebního obvodu a územního rozhodnutí
z roku 1989 odmítl jako nedůvodnou, v souvislosti s územním plánem shledal v postupu
žalovaného pochybení, aniž by však ony „historické“ akty vzal jakkoli v úvahu.
[17] Dalšími námitkami, jimiž stěžovatelka zpochybňovala správnost závěrů krajského soudu,
se již Nejvyšší správní soud nezabýval, neboť shledal, že krajský soud tyto závěry vůbec neměl
vyslovit.
IV. Závěr a náklady řízení
[18] Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud zatížil řízení vadou ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., neboť zrušil žalobou napadená rozhodnutí z důvodů, které žalobce ve lhůtě
pro podání žaloby neuplatnil. Kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu je tedy důvodná,
a proto jej Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 větou první s. ř. s. zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení, v němž bude vázán právním názorem vysloveným v tomto
rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.). To znamená, že znovu posoudí zákonnost rozhodnutí
žalovaného, avšak pouze v mezích námitek, které žalobce řádně uplatnil ve lhůtě pro podání
žaloby (§75 odst. 2 s. ř. s.).
[19] Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. srpna 2021
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu