ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.169.2021:28
sp. zn. 6 As 169/2021 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Tomáše Langáška,
soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně zpravodajky Mgr. Veroniky Juřičkové v právní
věci žalobkyně: ENVIROPOL s.r.o., sídlem Československého exilu 2062/8, Praha 4,
zastoupená Mgr. et Mgr. Janem Kořánem, advokátem, sídlem Opletalova 1015/55, Praha 1,
proti žalovanému: Krajský úřad Kraje Vysočina, sídlem Žižkova 1882/57, Jihlava, za účasti:
Moravské kovárny, a. s., sídlem Hruškové Dvory 44, Jihlava, týkající se žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 14. 4. 2021, č. j. 31 A 152/2020 - 89,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 14. 4. 2021, č. j. 31 A 152/2020 - 89, se r uší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný vede řízení o žádosti žalobkyně o změnu povolení provozu linky na recyklaci
odpadních elektrických a elektronických zařízení jako zdroje znečišťování ovzduší podle §13
odst. 2 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší. Žalobkyně se podanou žalobou dle §82
a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), domáhala ochrany
před nezákonným zásahem žalovaného, spočívajícím v tom, že žalovaný v uvedeném správním
řízení umožnil osobě zúčastněné na řízení seznámit se se správním spisem a v něm založenými
listinami obsahujícími obchodní tajemství žalobkyně, aniž osoba zúčastněná na řízení splnila
podmínky účastenství v řízení dle §27 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, či prokázala právní
zájem k nahlížení do správního spisu dle §38 odst. 2 téhož zákona. Žalobkyně proto požadovala,
aby krajský soud žalovanému zakázal pokračovat v zásahu do jejích práv umožněním osobě
zúčastněné na řízení nahlížet do správního spisu vedeného pod sp. zn. OZPZ 1062/2020 Kří.
[2] Krajský soud v Brně podanou žalobu zamítl. V odůvodnění rozsudku konstatoval,
že pro posouzení toho, zda žalovaný oprávněně umožnil osobě zúčastněné na řízení nahlížení
do spisu, resp. seznámit se s listinami v něm založenými, byla primární otázka jejího účastenství
ve správním řízení. Krajský soud pokračoval, že žalovaný s osobou zúčastněnou jednal jako
s účastníkem řízení (pravděpodobně dle §27 odst. 2 správního řádu), o účastenství neměl
dle názoru krajského soudu pochybnosti, a proto nepostupoval podle §28 odst. 1 správního řádu
a nevydal o účastenství samostatné usnesení. Ze správního spisu je však dle krajského soudu
patrné, že by otázka účastenství osoby zúčastněné na řízení nadále mohla být v průběhu
správního řízení řešena, čemuž napovídá obsah sdělení žalovaného ze dne 7. 10. 2020, ze kterého
není patrné, jak žalovaný námitky žalobkyně týkající se účastenství osoby zúčastněné na řízení
vyhodnotí. Zároveň krajský soud upozornil, že otázka účastenství podléhá přezkumu
ve správním soudnictví pouze v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle §65
a násl. s. ř. s.
[3] Krajský soud tak dospěl k závěru, že seznámení s obsahem spisového materiálu bylo
umožněno osobě zúčastněné na řízení, kterou žalovaný považoval za účastníka správního řízení,
což také žalobkyni sdělil. Žalobkyně tento závěr napadla pouze jako předběžnou otázku, kterou
ani neučinila předmětem řízení. Krajský soud vyslovil, že není důvod k tomu, aby nahrazoval
úvahu žalovaného ohledně účastenství osoby zúčastněné v řízení vedeném žalovaným. Měl za to,
že je třeba ve shodě s žalovaným vycházet z toho, že osoba zúčastněná na řízení je účastníkem
vedeného správního řízení, a tedy má právo do správního spisu nahlížet. V návaznosti na to
uzavřel, že není oprávněn na základě podané zásahové žaloby osobě zúčastněné (jako účastníku
správního řízení) nahlížení do spisu zakázat.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační
stížnost. Namítala, že se proti účastenství osoby zúčastněné na řízení bránila ve správním řízení
tím, že podala návrh na vydání usnesení, že tato osoba není jeho účastníkem. Žalovaný
však o tomto návrhu nerozhodl, ani nevydal rozhodnutí ve věci samé, v němž by se uvedenou
otázkou zabýval. Stěžovatelka se tedy nemohla proti účastenství osoby zúčastněné na řízení bránit
žalobou proti rozhodnutí, neboť žádné takové rozhodnutí neexistuje. Stěžovatelka namítala,
že neměla jinou možnost, než se proti zpřístupnění obsahu správního spisu bránit žalobou
na ochranu před nezákonným zásahem. Neoprávněným zpřístupněním spisového materiálu
žalovaný umožnil osobě zúčastněné na řízení seznámit se s unikátní technologií (vyvinutou
stěžovatelkou) na zpracování elektroodpadu, jež je pro stěžovatelku o to závažnější, že informace
neoprávněně poskytnuté jinému subjektu mající charakter obchodního tajemství již není možné
získat zpět. Jednou poskytnuté informace má takový subjekt k dispozici trvale. Pokud měl krajský
soud za to, že stěžovatelka zvolila nevhodný žalobní typ, měl ji před vydáním rozhodnutí poučit
a vyzvat ji ke změně žalobního typu (s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 2. 2021, č. j. 10 As 931/2020 - 69).
[5] Stěžovatelka poukázala také na vnitřní rozpornost napadeného rozsudku, v němž krajský
soud nejprve vysvětluje pravděpodobné důvody, které žalovaného patrně vedly k tomu, že osobu
zúčastněnou považoval za účastníka správního řízení, avšak konkrétní důvody, o které
se účastenství osoby zúčastněné na řízení opírá, ve správním spisu chybějí a nelze je z ničeho
seznat. Krajský soud tak poukazuje na skutečnosti, které dle stěžovatelky nemají oporu
ve správním spisu, a pokouší se bez bližšího a přezkoumatelného zdůvodnění ospravedlnit
nezákonný postup žalovaného. Současně upozornila, že krajský soud se nevypořádal ani s tím,
že účastenství v řízení nepředstavuje dle správního řádu jediný důvod pro zpřístupnění správního
spisu.
[6] Žalovaný ve vyjádření k podané kasační stížnosti odkázal na odůvodnění napadeného
rozsudku a vyjádření k žalobě. Trval na věcné správnosti závěrů krajského soudu, s nimiž
se ztotožnil.
[7] Osoba zúčastněná na řízení svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužila.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[9] Podle §82 s. ř. s. se každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") může žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení
toho, že zásah byl nezákonný. Z hlediska poskytované soudní ochrany pak soud může v souladu
s §87 odst. 2 s. ř. s. určit, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky,
anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval,
a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem.
[10] Nejvyšší správní soud nejprve uvádí, že stěžovatelkou žalovaný úkon je možno hodnotit
jako zásah ve smyslu §82 s. ř. s., proti němuž se lze přípustně bránit zásahovou žalobou
podle téhož ustanovení zákona. Umožnění nahlédnutí do správního spisu, resp. zpřístupnění
obsahu určitých listin v něm založených, nepochybně představuje neformální faktický úkon, který
není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Tento úkon je sám o sobě způsobilý zasáhnout do právní
sféry stěžovatelky, byť byl v nynější věci procesním úkonem v řízení. Stěžovatelka se evidentně
nebrání proti nezákonnosti procesu vedoucího k vydání určitého rozhodnutí. Podstata jí
tvrzeného zásahu se uvedenému řízení vymyká, neboť jí jde o „externí“ důsledky skutečnosti,
že osobě zúčastněné na řízení bylo zpřístupněno její obchodní tajemství, přičemž v budoucnu
může dojít k opakování (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2020,
č. j. 9 As 159/2020 - 60).
[11] V projednávaném případě stěžovatelka vymezila zásah jako zpřístupnění listin
ze správního spisu obsahujících obchodní tajemství osobě zúčastněné na řízení. Mezi účastníky
řízení přitom není sporné, že osobě zúčastněné na řízení byly společně s listinou nazvanou jako
seznámení nového účastníka s podklady rozhodnutí ze dne 27. 7. 2020 zaslány kopie veškerých
listin obsažených ve správním spisu vedeném žalovaným ve správním řízení o stěžovatelčině
žádosti o změnu povolení provozu linky na recyklaci elektroodpadu jako zdroje znečišťování
ovzduší.
[12] Vzhledem k tomu, že zákon o ochraně ovzduší, podle kterého bylo vedeno řízení ve věci
stěžovatelčiny žádosti, neobsahuje vlastní úpravu nahlížení do spisu, bylo třeba postupovat
podle obecné úpravy obsažené v §38 správního řádu.
[13] Podle §38 odst. 1 správního řádu účastníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisu,
a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci (§73). Není-li účastník zastoupen, může spolu
s účastníkem nahlížet do spisu i jeho podpůrce. Podle odstavce 2 téhož ustanovení zákona jiným osobám
správní orgán umožní nahlédnout do spisu, prokáží-li právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím
porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem.
[14] Z hlediska posouzení zákonnosti zpřístupnění obsahu listin obsažených ve správním
spisu osobě zúčastněné na řízení tak krajský soud správně označil za zásadní otázku účastenství
této osoby v řízení vedeném žalovaným. Zákon o ochraně ovzduší neobsahuje ani zvláštní
úpravu účastenství, bylo tedy třeba vycházet z obecné úpravy obsažené ve správním řádu.
Podle §28 odst. 1 správního řádu platí, že bude za účastníka v pochybnostech považován i ten,
kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak. O tom, zda osoba je či není účastníkem, vydá správní
orgán usnesení, jež se oznamuje pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm
vyrozumí. Postup podle předchozí věty nebrání dalšímu projednávání a rozhodnutí věci.
[15] Krajský soud se nicméně odmítl otázkou účastenství osoby zúčastněné na řízení zabývat
s tím, že se jedná o předběžnou otázku, kterou musí nejprve vyřešit správní orgán. S uvedeným
závěrem však nelze souhlasit.
[16] Nejvyšší správní soud nejprve podotýká, že v souzené věci není případný poukaz
krajského soudu na judikaturu vztahující se k subsidiaritě žaloby na ochranu před nezákonným
zásahem vůči jiným žalobním typům s argumentací, že otázka účastenství podléhá přezkumu
ve správním soudnictví na základě žaloby proti rozhodnutí, která má před žalobou na ochranu
proti nezákonnému zásahu přednost (s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
2. 7. 2015, č. j. 9 As 222/2014 - 147). V projednávaném případě totiž usnesení, kterým by správní
orgán dle shora citovaného §28 odst. 1 správního řádu rozhodl o sporné otázce účastenství,
a které by tak mohlo být podrobeno soudnímu přezkumu na základě podané žaloby
proti rozhodnutí, vydáno nebylo. Ačkoli stěžovatelka vydání tohoto usnesení žalovanému
navrhovala (podáním ze dne 19. 8. 2020, včetně jeho následného doplnění ze dne 23. 9. 2020),
žalovaný v odpovědi k návrhu na vyloučení účastníka řízení ze dne 7. 10. 2020 výslovně uvedl,
že „krajský úřad nebude Moravské kovárny a.s. z účastenství v řízení vylučovat. Obsah obou vašich podání bude
vypořádán jako námitky, návrhy či vyjádření v odůvodnění rozhodnutí ve věci samé (§68 odst. 3 správního řádu),
pokud takové rozhodnutí bude vydáno“. Za této procesní situace proto stěžovatelce nezbylo,
než se proti postupu žalovaného bránit cestou zásahové žaloby, což také učinila.
[17] Krajský soud v odůvodnění rozsudku vyslovil, že by ochrana stěžovatelky
prostřednictvím zásahové žaloby nebyla dostatečná, neboť soud by mohl své závěry k otázce
účastenství vyjádřit pouze v odůvodnění rozhodnutí, kterým žalovaný nebude v řízení vázán.
V této souvislosti však opomněl zohlednit skutečnost, která je klíčová, a sice že v návaznosti
na posouzení otázky účastenství (jako otázky předběžné) bude vydán rozsudek obsahující
pro žalovaného závaznou výrokovou část, v níž soud žalovanému případně uloží zákaz,
aby v konkrétním jednání (zpřístupňování obsahu správního spisu vedeného žalovaným v řízení
o stěžovatelčině žádosti) pokračoval. Z hlediska posouzení zákonnosti stěžovatelkou namítaného
zásahu se proto krajský soud byl povinen otázkou účastenství osoby zúčastněné na řízení jako
otázkou předběžnou zabývat. Ačkoli krajský soud sám připomněl, že ve věci samé může
rozhodnout pouze v rozsahu žalobního návrhu, ve skutečnosti tak v nyní projednávané věci
neučinil a hodnocení klíčových otázek rozhodných pro posouzení důvodnosti podané žaloby
se vyhnul.
[18] Aby se krajský soud v projednávaném případě mohl náležitě zabývat věcí samou,
tj. otázkou zákonnosti postupu žalovaného spočívajícího ve zpřístupnění správního spisu osobě
zúčastněné na řízení, jehož obsahem má být stěžovatelkou tvrzené obchodní tajemství, byl
povinen vyhodnotit, zda osoba zúčastněná na řízení mohla do správního spisu vedeného
žalovaným nahlížet a zda jí mohly být poskytnuty v něm založené listiny. Pokud by k tomu
oprávněna byla, byl by krajský soud následně povinen posoudit, zda právní úprava obsažená
ve správním řádu, případně ve zvláštním zákoně, vylučuje z nahlížení části spisu obsahující
obchodní tajemství, a zda se tedy žalovaný vůči stěžovatelce dopustil nezákonného zásahu, pokud
osobě zúčastněné na řízení umožnil se s těmito informacemi seznámit.
[19] V situaci, kdy žalovaný v předchozím správním řízení nepřistoupil k vydání usnesení
dle §28 odst. 1 věty druhé správního řádu o tom, zda osoba zúčastněná je či není účastníkem
správního řízení, neexistuje pravomocné a závazné rozhodnutí o této otázce, které by bylo
možno podrobit samostatnému soudnímu přezkumu na základě žaloby proti rozhodnutí. Pokud
stěžovatelka v podané žalobě účastenství osoby zúčastněné na řízení zpochybnila, měl krajský
sám tuto otázku posoudit, včetně toho, zda případně nejsou naplněny jiné zákonné důvody
(ve smyslu §38 odst. 1 správního řádu), pro které by osoba zúčastněná na řízení mohla nabýt
oprávnění nahlížet do správního spisu a být seznámena s jeho obsahem (v případě, že by soud
dospěl k závěru, že účastníkem správního řízení nebyla). Protože tak krajský soud v souzené věci
navzdory stěžovatelčiným námitkám neučinil, napadený rozsudek neobstojí.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Na základě výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil rozsudek krajského soudu
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je krajský soud ve smyslu §110 odst. 4 s. ř. s. vázán
závěry vyslovenými v tomto rozsudku.
[21] V novém řízení krajský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. prosince 2021
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu