ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.212.2021:26
sp. zn. 6 As 212/2021 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj), soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně Mgr. Veroniky Juřičkové v právní věci
žalobce: T. B., zastoupený JUDr. Ondřejem Tošnerem, advokátem, sídlem Slavíkova 23, Praha 2,
proti žalovanému: Ministerstvo kultury, sídlem Maltézské náměstí 471/1, Praha 1, týkající
se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. října 2018 č. j. MK 58278/2018 OPP, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. června 2021
č. j. 5 A 240/2018 - 25,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zam í t á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobce podal dne 11. prosince 2003 návrh na vymezení ochranného pásma nemovité
kulturní památky usedlost Kotlářka. Magistrát hlavního města Prahy (dále jen „magistrát“)
toto podání původně považoval za podnět k zahájení řízení z moci úřední, žalovaný však zastával
stanovisko, že řízení o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky lze zahájit
i na návrh [v terminologii zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), podle kterého
správní orgány v této věci postupovaly], a prostřednictvím opatření proti nečinnosti magistrátu
uložil o návrhu žalobce rozhodnout.
[2] Po vydání několika rozhodnutí, která žalovaný k odvolání žalobce zrušil, magistrát
rozhodnutím ze dne 4. března 2011 č. j. S-MHMP 177808/2003 zastavil řízení pro odpadnutí
jeho předmětu. S odkazem na mezitím rozvinutou judikaturu správních soudů konstatoval,
že řízení o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky lze zahájit pouze z moci
úřední, nikoli na návrh. Podáním žalobce ze dne 11. prosince 2003 tudíž nemohlo být takové
řízení zahájeno. Jelikož však šlo o otázku dříve spornou, z hlediska právní jistoty byl na místě
postup, který fakticky správním řízením být nemohl, ukončit rozhodnutím o zastavení řízení.
Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 3. října 2011
č. j. MK 38998/2011 OPP.
[3] Žalobu proti uvedenému rozhodnutí žalovaného zamítl Městský soud v Praze
(dále jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 22. července 2014 č. j. 11 A 361/2011 - 31.
Tento rozsudek i rozhodnutí žalovaného však zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne
23. dubna 2015 č. j. 9 As 210/2014 - 26. Přisvědčil sice tomu, že řízení o vymezení ochranného
pásma nemovité kulturní památky lze zahájit pouze z moci úřední, avšak dospěl k závěru,
že žalovaný řádně nevypořádal odvolací námitku žalobce o nenaplnění podmínek pro zastavení
řízení.
[4] Žalovaný následně rozhodnutím ze dne 4. června 2015 č. j. MK 29735/2015 OPP zrušil
rozhodnutí magistrátu o zastavení řízení a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Uvedl, že nelze dovodit
odpadnutí předmětu řízení, a uložil magistrátu, aby řízení zákonným způsobem dovedl do konce.
[5] Rozhodnutím ze dne 27. září 2017 č. j. MHMP 1513547/2017 magistrát jako orgán státní
památkové péče nevymezil ochranné pásmo kulturní památky usedlosti Kotlářka. Připomněl,
že řízení vedl s ohledem na pokyn, který mu žalovaný udělil předtím, než správní soudy
judikovaly, že řízení o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky lze zahájit pouze
z moci úřední. Následné zaujetí jiného právního názoru nelze považovat za odpadnutí předmětu
řízení, je tedy třeba řízení ukončit meritorním rozhodnutím. Magistrát přitom dospěl k závěru,
že nejsou naplněny zákonné podmínky pro vymezení ochranného pásma nemovité kulturní
památky v rozsahu dle žalobcova návrhu, mimo jiné pro nesouhlas dotčeného orgánu státní
správy (stavebního úřadu) a také z důvodu, že by šlo o krok z hlediska památkové péče
nesystémový a nepřiměřený významu posuzovaného stavebního souboru.
[6] Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí magistrátu zamítl žalovaný rozhodnutím
označeným v návětí. V žalobě proti tomuto rozhodnutí se pak žalobce soustředil pouze
na námitku nesprávnosti právního závěru, že jde o řízení zahajované pouze z moci úřední, nikoli
na návrh. Městský soud žalobu zamítl rozsudkem označeným v návětí. Neshledal důvod odchýlit
se od judikatury Nejvyššího správního soudu, podle níž lze řízení o vymezení ochranného pásma
nemovité kulturní památky zahájit pouze z moci úřední. Dále podotkl, že žalobci se dostalo více
práv, než mu ze zákona příslušelo, neboť magistrát musel vést řízení, pro jehož zahájení sám
neshledal podmínky, přičemž se zabýval i tím, proč ochranné pásmo usedlosti Kotlářka
nevymezil.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[7] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost.
I v ní se soustředil pouze na otázku, zda šlo o řízení návrhové, nebo zahajované pouze z úřední
povinnosti. Namítal, že z §35 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), jednoznačně vyplývá, že územní řízení lze zahájit i na návrh účastníka
řízení. Z odkazů na ustanovení stavebního zákona v návětí rozhodnutí magistrátu vyplývá,
že i správní orgány považují řízení o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky
za územní řízení. Jelikož zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, neobsahuje zvláštní
procesní úpravu vymezení ochranného pásma, není důvod neaplikovat obecnou úpravu
územního řízení obsaženou ve stavebním zákoně. Z §35 odst. 1 stavebního zákona v žádném
případě nevyplývá, že by mohlo být územní řízení zahájeno pouze z moci úřední, dosavadní
judikatura toto ustanovení pomíjela. Zákon o státní památkové péči stanoví, v jakých případech
se vymezují ochranná pásma, a při tom se postupuje podle obecné procesní úpravy ve stavebním
zákoně. Stěžovatel dále upozornil na to, že v případě ochranného pásma národní kulturní
památky zákon o státní památkové péči výslovně stanoví, že je lze zahájit pouze z moci úřední.
Z toho a contrario dovozuje, že řízení o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky
lze zahájit i na návrh. Je-li ochrana kulturních památek ve veřejném zájmu, měl by do ní být
zapojen co nejširší okruh subjektů. Pouhá možnost podat podnět není dostatečná, neboť
zahájení řízení z moci úřední se nelze domoci. Dle názoru stěžovatele neobstojí ani argument,
že rozhodnutí o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky se dotýká práv třetích
osob. To je totiž zcela běžné, třetí osoby navíc mohou hájit svá práva jako účastníci řízení.
Stěžovatel dále uvedl, že řízení o vyhlášení ochranných pásem podle jiných zákonů lze zahájit
i na návrh. Odkaz žalovaného na povahu řízení o prohlášení věci za kulturní památku nepovažuje
stěžovatel za případný, neboť toto řízení se řídí zákonem o státní památkové péči a správním
řádem, nikoli stavebním zákonem.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel stále opakuje námitky,
které uplatnil již v předcházejícím řízení i v kasační stížnosti ve věci sp. zn. 9 As 210/2014, v níž
se Nejvyšší správní soud s jeho argumenty vypořádal. Městský soud závěry Nejvyššího správního
soudu respektoval a podepřel své rozhodnutí rozsáhlým výčtem relevantní judikatury.
[9] Nejvyšší správní soud zaslal vyjádření žalovaného stěžovateli na vědomí.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[11] Podstatou stěžovatelovy argumentace je jediná námitka, a sice že řízení o vymezení
ochranného pásma nemovité kulturní památky podle §17 odst. 1 zákona o státní památkové péči
lze zahájit nejen z moci úřední, ale i na návrh (žádost). Avšak, jak správně upozorňoval žalovaný
ve svém vyjádření, s těmito námitkami se Nejvyšší správní soud již vypořádal ve výše citovaném
rozsudku č. j. 9 As 210/2014 - 26, kterým zrušil rozhodnutí žalovaného o zastavení správního
řízení. V něm – s odkazem na své dřívější rozsudky č. j. 4 Ans 10/2006 - 59 ze dne
26. června 2007 a č. j. 7 As 42/2012 - 44 ze dne 24. srpna 2012 – dospěl k závěru, že řízení
o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky lze zahájit pouze z moci úřední, nikoli
na návrh fyzické či právnické osoby. „Zákon přitom explicitně nestanoví a nelze ani dovodit
ze žádného jeho ustanovení, že by toto řízení mohlo být zahájeno na návrh fyzické
nebo právnické osoby. Návrh stěžovatele byl tedy ve skutečnosti podnětem k tomu, aby žalovaný
řízení o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky zahájil a sám provedl z úřední
povinnosti. Aby bylo založeno veřejné subjektivní právo na vedení řízení a vydání rozhodnutí
ve věci, jež se navíc závažným způsobem dotýká práv jiných osob, musí tak stanovit zákon. Toto
pojetí odpovídá obecně platným principům v oblasti veřejné správy, kdy jedním ze základních
principů je princip oficiality (správní orgány rozhodují z úřední povinnosti bez návrhu) a princip
dispozitivnosti (správní orgán rozhoduje na návrh), který se ale uplatní pouze tam, kde to zákon
výslovně stanoví. V rozhodné právní úpravě, kterou je zákon o státní památkové péči,
však takové ustanovení absentuje“ (rozsudek č. j. 9 As 210/2014 - 26, bod 36). Řízení o vymezení
ochranného pásma nemovité kulturní památky je tedy řízením zahajovaným z moci úřední,
nejedná se o řízení návrhové. Tomuto výkladu odpovídá i dikce §17 odst. 1 zákona o státní
památkové péči, podle něhož příslušný orgán státní památkové péče vymezí ochranné pásmo
nemovité kulturní památky (respektive, podle nyní účinného znění vydá územní rozhodnutí
o ochranném pásmu) tehdy, vyžaduje-li to její ochrana nebo ochrana jejího prostředí. Zákon
tak ponechává možnost zahájení řízení na příslušném orgánu.
[12] Nejvyšší správní soud též v rozsudcích č. j. 9 As 210/2014 - 26 a 7 As 42/2012 - 44
shledal, že by postrádalo logiku, pokud by zákon o státní památkové péči v §17 odst. 3 stanovil
výhradní návrhové oprávnění k vymezení ochranného pásma národní kulturní památky
krajskému úřadu a v případě nemovité kulturní památky by ponechal možnost zahájit řízení
o vymezení ochranného pásma prakticky komukoli. Osoby, které mají zájem na ochraně
nemovité kulturní památky, jsou oprávněny podat podnět k zahájení řízení o vymezení
ochranného pásma, správní orgán je povinen tento podnět vyhodnotit, a pokud shledá důvody
k zahájení řízení, učiní tak z moci úřední. K tomu lze doplnit, že dle nedávného rozsudku
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. března 2021 č. j. 6 As 108/2019 - 39
se lze za splnění určitých podmínek bránit proti nečinnosti správního orgánu spočívající
v nezahájení řízení z moci úřední prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem.
Judikatura, která takový postup a priori vylučovala, tedy byla překonána.
[13] Stěžovatel neuvedl nic, co by Nejvyšší správní soud přimělo dosavadní judikaturu
přehodnotit. Ostatně v tomto řízení by to ani nebylo možné, neboť Nejvyšší správní soud je
vázán právním názorem, který již v této věci vyslovil rozsudkem č. j. 9 As 210/2014 - 26.
Takzvaná kasační závaznost rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (tj. závaznost jím
vysloveného právního názoru pro další postup krajského soudu nebo správních orgánů v dané
konkrétní věci) je totiž „zcela zásadním pravidlem zaručujícím právní jistotu účastníkům řízení
a předvídatelnost postupu výše uvedených orgánů v dané věci. Má v konkrétní věci přednost
i před zájmem na odstranění případné objektivní nesprávnosti soudem již vysloveného právního
názoru. Respekt k tomuto pravidlu přispívá také k zajištění snesitelné délky soudních řízení
ve věcech správního soudnictví a správních řízení“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne
22. října 2019 č. j. 4 As 3/2018 - 50, č. 4015/2020 Sb. NSS).
[14] Jen na okraj Nejvyšší správní soud uvádí, že námitka stěžovatele týkající se ochrany práv
třetích osob je zcela mimoběžná, neboť městský soud žádný takový argument nepoužil (tato
námitka byla podle všeho převzata z kasační stížnosti ve věci sp. zn. 7 As 42/2012,
v níž tehdejšího stěžovatele zastupoval stejný advokát).
[15] Krajský soud tedy žalobu správně zamítl, byť tak mohl s ohledem na obsah žaloby učinit
již pro nedostatek věcné legitimace, neboť žalobcem namítané závěry správních orgánů nebyly
podstatným důvodem jejich rozhodnutí. Argumentace krajského soudu o možnosti zahájení
správního řízení o vymezení ochranného pásma kulturní památky toliko ex offo byla v tomto
ohledu sice nadbytečná, ale správná (viz výše), a rozsudek krajského soudu proto obstojí.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, pročež ji zamítl
podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. Rozhodl tak bez jednání v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s.
[17] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 a 7 ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovaný měl ve věci plný úspěch, nevznikly mu však náklady nad rámec běžné
úřední činnosti, pročež se mu náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. prosince 2021
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu