ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.220.2019:28
sp. zn. 6 As 220/2019 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce
JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci navrhovatele: V. K.,
zastoupeného Mgr. et Mgr. Michalem Bouškou, advokátem se sídlem Teplého 2786, Pardubice,
proti odpůrkyni: obec Čepí, se sídlem Čepí 79, Čepí, o návrhu na zrušení části opatření obecné
povahy - územního plánu obce Čepí vydaného usnesením zastupitelstva obce Čepí ze
dne 1. 9. 2016, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Hradci
Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 9. 10. 2019, č. j. 52 A 88/2019 - 47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Navrhovatel n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odpůrkyni se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Navrhovatel se návrhem podaným dne 25. 9. 2019 u Krajského soudu v Hradci Králové –
pobočky v Pardubicích domáhal zrušení části územního plánu Čepí, vydaného usnesením
zastupitelstva obce Čepí ze dne 1. 9. 2016. Krajský soud návrh pro opožděnost odmítl.
[2] Podle přechodných ustanovení (čl. XXXVIII bod 3) zákona č. 225/2017 Sb., kterým se
mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „zákon č. 225/2017 Sb.“), kterým byl
novelizován zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“) se v případě územního
plánu Čepí pro podání návrhu na jeho zrušení k soudu podle §101b odst. 1 s. ř. s. ve znění
zákona č. 225/2017 Sb. uplatní jednoletá lhůta, která uplynula dne 2. 1. 2019.
[3] Krajský soud dále konstatoval, že zmeškání lhůty nelze prominout a k možnému
prolomení lhůty k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2012, č. j. 3 Aos 1/2012 - 33.
II. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce
[4] Proti usnesení krajského soudu podal navrhovatel (stěžovatel) kasační stížnost z důvodu
dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., který konkretizoval následovně.
[5] Vlastnické právo stěžovatele bylo v důsledku přijetí územního plánu Čepí mimořádně
intenzivně omezeno. Zásah do vlastnického práva považuje stěžovatel za natolik závažný,
že opuštění původní tříleté lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy a aplikace
lhůty jednoleté způsobuje v jeho případě nepřijatelné odepření práva na přístup k soudu, a soud
by se tak měl jeho návrhem i přes uplynutí jednoroční lhůty zabývat. Předmětné opatření obecné
povahy nabylo účinnosti za doby účinnosti ustanovení soudního řádu správního, které stanovilo
tříletou lhůtu pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. V průběhu
této tříleté lhůty však byla novelou lhůta zkrácena, o čemž se stěžovatel – jako právní laik –
dozvěděl až v souvislosti s podáním návrhu na zrušení části opatření obecné povahy.
[6] Stěžovatel si po vydání napadeného opatření obecné povahy zjišťoval, jaké má možnosti
obrany. Jevilo se jako vhodnější nejprve iniciovat změnu územního plánu. Pořizovatel – Magistrát
města Pardubice – však sdělil, že trasy biokoridorů nemá zájem měnit, a že tak nebude možné
změnit ani územní plán. Proto se stěžovatel teprve poté obrátil na správní soud.
[7] Aktuální jednoletá lhůta k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je
dle stěžovatele neadekvátní a šibeniční, nezajišťuje účinnou možnost obrany osob, které jsou
mnohdy fatálně dotčeny na svém vlastnickém právu, a v nezanedbatelném počtu případů
se o tom dozvědí až s několikaměsíčním či několikaletým odstupem.
[8] Stěžovatel polemizuje se závěry rozsudku NSS čj. 3 Aos 1/2012-33, z nichž krajský soud
vycházel; nelze podle něj bez dalšího uzavřít, že právní jistota blíže neurčeného okruhu adresátů
má absolutní přednost před ochranou subjektivních práv konkrétního adresáta chráněných
i na ústavní úrovni. Takový závěr by bylo možno vztáhnout i na samotnou možnost zrušení
opatření obecné povahy soudem; zákon ji přesto zakotvuje.
[9] Navíc, v řešeném případě není okruh adresátů, kteří jsou ovlivněni částí opatření obecné
povahy, nikterak široký, a zároveň nelze přisvědčit ani té interpretaci, že zájmy jedné konkrétní
osoby – navíc zde souladné se zájmy odpůrkyně, územního samosprávného celku
reprezentujícího jeho občany – jsou méně podstatné než zájmy dvou a více jiných subjektů.
Stěžovatel je přesvědčen, že v této situaci jde o natolik specifické okolnosti, že prolomení
zákonné lhůty k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
lze ospravedlnit. Primární dopad na vlastníky pozemků dotčených biokoridory vymezenými
územním plánem Čepí dle názoru stěžovatele představuje důvod, pro který je namístě se otázkou
prolomení zákonné lhůty dle §101b odst. 1 s. ř. s. zabývat. Při vydávání územního plánu nebyla
posuzována proporcionalita a spravedlivá míra omezení vlastnického práva.
[10] Odpůrkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti potvrdila, že měla zájem v dotčené
lokalitě společně se stěžovatelem vystavět cyklostezku, což však územní plán kvůli vymezeným
biokoridorům znemožňuje, nicméně vymezení biokoridorů nespadalo do působnosti odpůrkyně
a odpůrkyně nebyla sto dosáhnout změny vedení trasy biokoridorů, resp. omezení rozsahu
biokoridorů. Odpůrkyně by ráda požadavku na změnu územního plánu vyhověla, nicméně
v tomto ohledu je omezeno nejen vlastnické právo stěžovatele i vlastníků přilehlých pozemků,
ale i právo odpůrkyně na samosprávu.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[12] Poté přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněného důvodu, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by
musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
[13] Lhůtu pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části stanoví
§101b odst. 1 s. ř. s. Podle jeho znění účinného do 31. 12. 2017 platilo, že návrh lze podat do 3 let
ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání lhůty pro podání návrhu
nelze prominout. Toto ustanovení bylo změněno zákonem č. 225/2017 Sb. (čl. XXXVII bod 2) tak,
že návrh lze podat do 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání
lhůty pro podání návrhu nelze prominout, a to ani ve vazbě na navazující správní rozhodnutí, opatření nebo jiný
úkon nahrazující rozhodnutí.
[14] Podle přechodných ustanovení novelizujícího zákona č. 225/2017 Sb. (čl. XXXVIII
bod 3) platí, že v případě opatření obecné povahy, která nabyla účinnosti přede dnem nabytí účinnosti tohoto
zákona, běží lhůta podle §101b odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění tohoto zákona,
ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, pokud lhůta podle tohoto ustanovení, ve znění ke dni nabytí účinnosti
tohoto zákona, neuplynula přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, nebo neuplyne za dobu kratší než 1 rok
ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.
[15] Zákon č. 225/2017 Sb. nabyl dle svého čl. LV účinnosti 1. 1. 2018.
[16] Podle uvedeného přechodného ustanovení tedy platí, že nově stanovená roční lhůta
pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (počítaná však ode dne
nabytí účinnosti nové právní úpravy, tedy od 1. 1. 2018) se uplatní i na opatření obecné povahy
vydaná přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 225/2017 Sb., a to v případě, že původní tříletá
lhůta (počítaná ode dne vydání opatření obecné povahy) neuplyne dříve (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 9. 2018, č. j. 4 As 252/2018 – 27).
[17] Jak je zjevné, nejedná se v případě čl. XXXVIII bod 3) zákona č. 225/2017 Sb. o zpětnou
účinnost právního předpisu, která by mohla být nepřípustným zásahem do nabytých práv,
ale toliko o tzv. nepravou retroaktivitu, která je zcela standardním řešením vztahu dvou časových
verzí právní úpravy (srov. např. Kühn, Z. In: Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní.
Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019. s. 599 a judikaturu tam citovanou).
[18] Den 2. 1. 2019 (neboť 1. leden je státním svátkem) tak byl nejzazším dnem pro podání
návrhu na zrušení všech opatření obecné povahy vydaných před datem 1. 1. 2018.
[19] Stěžovatel podal návrh na zrušení části územního plánu Čepí dne 25. 9. 2019,
tedy opožděně.
[20] Podle §101b odst. 1 věty druhé s. ř. s. nelze zmeškání lhůty pro podání návrhu
prominout. Krajský soud proto nemohl přihlédnout k individuálním okolnostem uváděným
stěžovatelem a nemůže tak učinit ani Nejvyšší správní soud.
[21] Pokud jde o samotnou lhůtu pro podání návrhu na soudní přezkum opatření obecné
povahy nebo jeho části, krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí vyšel z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 3 Aos 1/2012. V něm se Nejvyšší správní soud
vyjádřil právě k otázce zmeškání lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy
v kontextu práva na přístup k soudu, resp. záruky spravedlivého procesu. Konstatoval,
že opatření obecné povahy se svojí procedurou přijímání i svými účinky blíží více právnímu
předpisu než individuálnímu správnímu aktu a nabytím účinnosti zavazuje neurčitý počet
subjektů, nikoliv pouze vymezené účastníky řízení. Při úvahách o možném prolomení ustanovení
o lhůtě k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je tak třeba zohlednit nejen zájmy
navrhovatele, ale zájmy všech adresátů tohoto opatření, především pak jejich zájem na stabilitě
právních poměrů a dodržování principu právní jistoty a předvídatelnosti práva.
[22] Právě principem právní jistoty argumentuje také důvodová zpráva k zákonu č. 225/2017 Sb., v části, která odůvodňuje zkrácení lhůty k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy
dle soudního řádu správního: „Zvláště v případě územně plánovací dokumentace nebo její změny taková
lhůta [3 roky] přináší značnou nejistotu při rozhodování o změnách v území, přičemž soudy uvedená opatření
obecné povahy ruší po dlouhé době, často i pro bagatelní vady. To se negativně dotýká zejména vlastníků dotčených
nemovitostí, investorů, ale i územních samosprávných celků, a dále správních orgánů rozhodujících o změnách v
území, především stavebních úřadů. Lhůta 1 roku je optimálním kompromisem mezi zásadou zákonnosti
opatření obecné povahy, resp. ochranou práv osob dotčených opatřením obecné povahy, a principem právní jistoty
spočívajícím ve vytvoření stabilních mantinelů pro rozhodování o změnách v území.“
[23] V rozsudku ze dne 27. 5. 2015, č. j. 6 As 257/2014 - 51 Nejvyšší správní soud uvedl,
že lhůta (tehdy tříletá) pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je ve srovnání
s lhůtami stanovenými pro jiné prostředky ochrany práv nebývale dlouhá: „Tato lhůta […] v oblasti
individuálních opravných prostředků, jež mají k dispozici fyzické nebo právnické osoby ve správním soudnictví,
nemá srovnatelnou obdobu (druhou nejdelší je objektivní dvouletá lhůta podle §84 s. ř. s., ta je však
modifikována dvouměsíční subjektivní lhůtou dle téhož ustanovení, v oblasti mimořádných opravných prostředků
lze pak podle §115 s. ř. s. v tříleté lhůtě podat v úzkém okruhu věcí návrh na obnovu řízení, i zde však existuje
omezení tříměsíční subjektivní lhůtou).“
[24] Nejvyšší správní soud připouští, že připodobnění opatření obecné povahy k právnímu
předpisu právě v otázce lhůty pro podání návrhu na jeho přezkum poněkud „pokulhává“,
neboť u právních předpisů a jejich přezkumu Ústavním soudem žádná objektivní lhůta stanovena
není. Tomu ostatně odpovídala také původní právní úprava soudního přezkumu opatření obecné
povahy. Zákon č. 225/2017 Sb. tak představuje již druhý „kompromis“ mezi dvěma ústavními
požadavky: účinné soudní ochrany na straně jedné a právní jistoty na straně druhé, poté,
co zákonem č. 303/2011 Sb., byla s účinností k 1. lednu 2012 zavedena výše zmiňovaná lhůta
tříletá.
[25] Současně nelze vyloučit (a nebylo to s jistotou možné ani u předchozí lhůty tříleté),
že během nově stanovené roční lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho části nebudou mít všechny dotčené osoby možnost zjistit možné dopady takového
opatření do své právní sféry, a to ani při vynaložení úsilí, které od nich lze vyžadovat (vigilantibus
iura). To platí zejména pro tak rozsáhlá, komplexní a svou povahou „technická“ opatření,
jakými jsou územně plánovací dokumentace.
[26] Ani tak se však nejedná o odepření přístupu k soudu (jak namítá stěžovatel), které by jinak
bylo důvodem zvažovat postup podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Nelze totiž opomenout, že podle
soudního řádu správního lze opatření obecné povahy napadnout i tzv. incidenčním návrhem,
tedy návrhem na zrušení opatření nebo jeho části spojeným s žalobou proti takovému rozhodnutí
nebo jinému úkonu správního orgánu, jemuž bylo opatření obecné povahy podkladem.
Pro podání tohoto návrhu se lhůta podle §101b odst. 1 s. ř. s. neuplatní (srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 - 36,
č. 3470/2016 Sb. NSS). To platí i po nabytí účinnosti zákona č. 225/2017 (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2019, č. j. 8 As 63/2019 - 40, č. 3950/2020 Sb. NSS).
[27] Krajský soud proto návrh správně odmítl jako opožděný.
IV. Závěr a náklady řízení
[28] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[29] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti. Odpůrkyni v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné
úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se jí náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. února 2021
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu