ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.39.2019:55
sp. zn. 6 As 39/2019 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj), soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci
žalobkyně: multigate a.s., IČO 25912186, sídlem Riegrova 373/6, Olomouc, zastoupená
JUDr. Tomášem Vymazalem, advokátem, sídlem Wellnerova 1322/3C, Olomouc,
proti žalovanému: Ministerstvo financí, sídlem Letenská 15, Praha 1, týkající se žaloby
proti rozhodnutím ministra financí ze dne 20. října 2015 č. j. MF-15845/2015/34/2901-RK,
č. j. MF-15846/2015/34/2901-RK a č. j. MF-15844/2015/34/2901-RK, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. ledna 2019
č. j. 9 Af 44/2016 - 57, č. j. 9 Af 45/2016 - 56 a č. j. 9 Af 2/2016 - 74,
takto:
I. Řízení o kasační stížnosti proti výroku I rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 30. ledna 2019 č. j. 9 Af 44/2016 - 57, proti výroku I rozsudku Městského soudu
ze dne 30. ledna 2019 č. j. 9 Af 45/2016 - 56 a proti výroku I rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 30. ledna 2019 č. j. 9 Af 2/2016 - 76 se zast av uje .
II. Ve zbývajícím rozsahu se kasační stížnost žalobkyně zamí t á .
III. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalovaný (jako správní orgán prvního stupně) dne 4. června 2012 zahájil řízení
ve věci změny rozhodnutí ze dne 31. prosince 2007 č. j. 34/26458/2007, ze dne 15. října 2008
č. j. 34/85679/2008 a ze dne 4. srpna 2008 č. j. 34/64614/2008 (dále jen „základní povolení“),
kterými bylo žalobkyni povoleno provozování Centrálního loterního systému (dále jen „CLS“)
podle §50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon
o loteriích“). Změna povolení se měla týkat úpravy platnosti doby povolení, neboť žalovaný
zjistil, že provozování CLS je v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce. Dále měl být CLS
podřazen pod §2 písm. l) zákona o loteriích.
[2] Ve výzvách k seznámení s podklady rozhodnutí a k vyjádření ze dne 19. června 2014
pak žalovaný uvedl, že změna povolení se má týkat úpravy povolení k provozování CLS,
prostřednictvím něhož jsou provozovány koncové interaktivní videoloterní terminály (dále jen
„IVT“), tak, aby bylo dané povolení v souladu s platným zněním zákona o loteriích a v souladu
s časovým omezením stanoveným obecně závaznou vyhláškou obce/města/statutárního
města/hlavního města Prahy, na jejímž území jsou IVT umístěny.
[3] Rozhodnutími ze dne 6. března 2015 č. j. MF-48898/2012/34-5, č. j. MF-
48907/2012/34-5 a č. j. MF-48899/2012/34-5 žalovaný (I) změnil základní povolení tak,
že zrušil schválené návštěvní a reklamační řády vztahující se k jednotlivým koncovým IVT, (II)
doplnil do základních povolení povinnost žalobkyně uvést provozní dobu IVT do souladu
s obecně závaznou vyhláškou obce, na jejímž území jsou IVT umístěny, provozovat IVT
po celou dobu vymezenou v návštěvních řádech provozoven, zajistit umístění návštěvních řádů
příslušných provozoven na viditelném a přístupném místě a zaslat orgánům státního dozoru
návštěvní řády s uvedením provozní doby provozoven, a to nejpozději 1 den před zahájením
provozování loterie nebo jiné podobné hry, popřípadě ohlásit změnu provozní doby nejpozději
1 den před její předpokládanou účinností, a (III) změnil základní povolení tak, že je podřadil
pod §2 písm. l) zákona o loteriích.
[4] Rozklad žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného zamítl ministr financí rozhodnutími
označenými v návětí. Nepřisvědčil žalobkyni, že by žalovaný v průběhu řízení nepřípustně rozšířil
jeho předmět. Dále uvedl, že změnit základní povolení bylo možné i po uplynutí šestiměsíční
lhůty dle čl. II bodu 1 zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích
a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen
„zákon č. 300/2011 Sb.“). Důvodem pro zahájení řízení byla jednak úprava doby platnosti
povolení, jednak úprava povolení tak, aby odpovídalo platnému a účinnému zákonu o loteriích.
Návštěvní a reklamační řády nebyly zrušeny pro rozpor s konkrétní obecně závaznou vyhláškou
obce, nýbrž proto, že podle čl. II bodu 1 zákona č. 300/2011 Sb. bylo nutné uvést základní
povolení do souladu se zákonem o loteriích. Ministr financí též konstatoval, že změna povolení
není zásahem do legitimního očekávání žalobkyně. Na závěr podotkl, že žalovaný nemá možnost
zkoumat soulad zákona s evropským právem či mezinárodními smlouvami.
[5] Žalobkyně podala proti rozhodnutím ministra financí žalobu. Městský soud v Praze (dále
jen „městský soud“) usnesením ze dne 3. května 2016 č. j. 9 Af 2/2016 - 46 vyloučil žaloby
proti rozhodnutím č. j. MF-15845/2015/34/2901-RK a č. j. MF-15846/2015/34/2901-RK
k samostatnému projednání. Řízení o žalobě proti rozhodnutí č. j. MF-15845/2015/34/2901-RK
bylo nadále vedeno pod sp. zn. 9 Af 44/2016 a řízení o žalobě proti rozhodnutí č. j. MF-
15845/2015/34/2901-RK bylo vedeno pod sp. zn. 9 Af 45/2016.
[6] Rozsudky označenými v návětí městský soud žalobkyni částečně vyhověl a výroky I
vyslovil nicotnost rozhodnutí ministra financí i žalovaného v rozsahu změny základních povolení
spočívající ve zrušení schválených reklamačních řádů vztahujících se k jednotlivým koncovým
IVT. V tomto rozsahu byla napadená rozhodnutí právně a fakticky neuskutečnitelná,
neboť základní povolení se reklamačních řádů vůbec netýkalo. Ve zbývajícím rozsahu městský
soud žalobu zamítl. Konstatoval, že zákon č. 300/2011 Sb. posílil práva obcí na samosprávu,
neboť jim umožnil regulovat provoz sázkových her a loterií obecně závaznými vyhláškami.
Žalovaný tedy zahájil správní řízení z důvodu novelizace zákona o loteriích. V průběhu řízení
žalovaný předmět řízení upřesnil s ohledem na nález Ústavního soudu ze dne 2. dubna 2013
sp. zn. Pl. ÚS 6/13, N 49/69 SbNU 31, vyhlášený pod č. 112/2013 Sb., jímž byl zrušen čl. II
bod 4 zákona č. 300/2011 Sb., a zároveň umožnil žalobkyni vyjádřit se k věci. Žalobkyni muselo
být zřejmé, že předmětem řízení je záměr žalovaného uvést základní povolení do souladu
s novelizovaným zákonem o loteriích, neboť to vyžaduje veřejný zájem, tedy zájem na souladu
povolení s platnou právní úpravou. Vymezení konkrétní obecně závazné vyhlášky zákon
neukládá. Městský soud uznal, že na počátku řízení nesměřovala k časovému omezení
provozování loterií, nepovažoval to však za vadu řízení, která by měla vliv na zákonnost
rozhodnutí ve věci samé. Základní povolení byla změněna proto, aby obce nadále mohly
regulovat provozování loterií na svém území, konkrétní obec je vymezena v základním povolení.
Městský soud neměl pochybnost o tom, že měl žalovaný pravomoc napadená rozhodnutí vydat.
Pokud generální návštěvní řády žalobkyně neuváděly čas, kdy lze loterie v daných místech
provozovat, byly v rozporu se zákonem o loteriích ve znění zákona č. 300/2011 Sb. Městský
soud dále s odkazem na judikaturu týkající se zrušení povolení k provozování loterií a jiných
podobných her konstatoval, že žalobkyně si musela být vědoma možnosti, že základní povolení
mohou být změněna, a proto rozhodnutí žalovaného nezasahují do jejího legitimního očekávání a
svobody podnikání. Žalobkyně měla být na změnu připravena, neboť měla znát platné a účinné
vyhlášky obcí regulující její činnost. Lhůta pro vydání rozhodnutí zakotvená v čl. II bodu 1
zákona č. 300/2011 Sb. je pouze pořádková. V řízení o změně povolení k provozování loterií
nemá obec postavení dotčeného orgánu. Dle názoru městského soudu na případ nedopadá právo
EU.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[7] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala proti všem třem rozsudkům městského soudu
kasační stížnost, která byla u Nejvyššího správního soudu zapsána jako tři samostatné věci
(kasační stížnost proti rozsudku č. j. 9 Af 45/2016 - 56 byla zapsána pod sp. zn. 5 As 48/2019,
kasační stížnost proti rozsudku č. j. 9 Af 44/2016 - 57 byla zapsána pod sp. zn. 6 As 39/2019
a kasační stížnost proti rozsudku č. j. 9 Af 2/2016 - 74 byla zapsána pod sp. zn. 6 As 40/2019).
[8] Původně kasační stížnosti směřovaly proti všem výrokům rozsudků městského soudu,
v doplnění pak vzala stěžovatelka kasační stížnost zpět v rozsahu, v němž směřovala proti
výrokům I, jímž byla napadená rozhodnutí částečně prohlášena za nicotná.
[9] Na úvod stěžovatelka upozornila, že rozhodnutí žalovaného dopadají na všechny IVT
navázané na CLS, jichž se týkají základní povolení. Úprava návštěvních řádů a zavedení nových
podmínek provozování se tak vztahuje na velký počet zařízení rozmístěných po celé České
republice. Návštěvní řády, které napadená rozhodnutí zrušila, provozní dobu heren neupravovaly,
stěžovatelka si ji určovala dle potřeby a její změny ohlašovala Specializovanému finančnímu
úřadu. V důsledku rozhodnutí žalovaného přišla o možnost provozovat loterie a jiné podobné
hry v určitých denních dobách. Žalovaný jí tedy zamezil poskytovat služby i hráčům
pocházejících z jiných členských států EU. Stěžovatelka je přesvědčena, že novelizace zákona
o loteriích zákonem č. 300/2011 Sb. i judikatura Ústavního soudu, z níž žalovaný vycházel, je
v rozporu s čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), která zakotvuje
svobodu poskytování služeb. Stěžovatelka v řízení před městským soudem navrhla provedení
důkazů k prokázání unijního prvku. Odkazovala na řízení vedené před Nejvyšším správním
soudem, pod sp. zn. 5 As 177/2016, v němž rozšířený senát položil předběžnou otázku
Soudnímu dvoru EU (k tomu viz níže). V citovaném případě sice šlo o zrušení povolení
k provozování loterií a jiných podobných her, podstatou stěžovatelčina případu je však totéž –
omezení možnosti provozovat loterii. Ve věci sp. zn. 5 As 177/2016 navíc šlo o jedinou
provozovnu, kdežto v případě stěžovatelky jsou ve hře všechny provozovny, jichž se týkají
základní povolení. Potenciální omezení klientů z jiných členských států EU je tedy vyšší
než v případě řešeném rozšířeným senátem. V důsledku omezení provozní doby navíc může
provozování herny či kasina přestat být rentabilní a stěžovatelka může být nucena ukončit svou
podnikatelskou činnost.
[10] Stěžovatelka považuje napadené rozsudky za vnitřně rozporné, neboť městský soud
na jednu stranu odmítl přerušit řízení a vyčkat na rozhodnutí rozšířeného senátu s argumentem,
že podstatou projednávané věci je změna, nikoli zrušení povolení, na druhou stranu
však vycházel z judikatury týkající se právě zrušení povolení.
[11] Stěžovatelka upozornila, že žalovaný provedl změnu základních povolení z důvodu
řádného provozování loterie, aniž by vymezil skutečnosti, které pro takový postup svědčí. Oproti
tomu městský soud odkazoval na veřejný zájem. Důvod, pro který je rozhodnutí vydáno,
však musí jednoznačně vymezit správní orgán, nikoli až soud. Městský soud měl rozhodnutí
žalovaného zrušit pro nepřezkoumatelnost. Stěžovatelka je přesvědčena, že pod pojem řádné
provozování loterie nelze podřadit provozování loterie v časech stanovených obecně závaznými
vyhláškami. Dále nesouhlasí s výkladem, podle něhož je jakékoli omezení provozování loterie
ve veřejném zájmu.
[12] Stěžovatelka též zopakovala námitky, že žalovaný nedodržel šestiměsíční lhůtu pro vydání
rozhodnutí a že rozhodoval mimo předmět řízení vymezený v oznámeních o zahájení řízení.
Předmět řízení vymezený ve výzvách k vyjádření ze dne 19. června 2014 se oproti oznámení
o zahájení řízení zásadně a nepřípustně změnil (z úpravy doby platnosti povolení na úpravu jeho
obsahu).
[13] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti ve věcech sp. zn. 5 As 48/2019 a 6 As 39/2019
upozornil, že projednávaný případ se netýká zrušení povolení k provozování loterií, nýbrž pouze
odstranění jeho části, která se s ohledem na judikaturu Ústavního soudu ukázala jako závadná,
neboť zasahovala do oblasti, jejíž úprava je svěřena do působnosti jednotlivých obcí. Žalovaný
neuváděl povolení do souladu s konkrétní vyhláškou, pouze zrušil části, které upravovaly otázky,
jež jsou svěřeny do působnosti obcí. Zrušení návštěvního řádu není pro provozovatele apriorně
negativní, v některých případech může být s ohledem na regulaci v některých obcích provozní
doba prodloužena. Předběžné otázky položené Soudnímu dvoru rozšířeným senátem s touto věcí
nesouvisí. Žalovaný přistoupil ke zrušení návštěvních a reklamačních řádů z důvodu zajištění
řádného provozování loterií a jiných podobných her, jakož i z důvodu zajištění efektivnějšího
uplatňování práva obcí na samosprávu. Bylo by absurdní, pokud by žalovaný mohl rušit povolení
s ohledem na zákaz provozování loterií na území určité obce, ale nemohl by je měnit s ohledem
na regulaci dob, kdy je možné loterie provozovat. Zopakoval, že šestiměsíční lhůta v čl. II bodu 1
zákona č. 300/2011 Sb. není prekluzivní. Dále uvedl, že v „nesankčních“ řízeních lze předmět
řízení na počátku vymezit pouze jednoduchým popisem skutkových zjištění, která se mohou
v průběhu řízení měnit. V průběhu řízení Ústavní soud zrušil čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb.,
žalovaný proto neupravoval dobu platnosti stěžovatelčina povolení. Nedošlo k nepřípustné
změně předmětu řízení. I odborná literatura připouští změnu předmětu řízení za předpokladu,
že o ní správní orgán účastníky řízení uvědomí a umožní jim uplatnit jejich práva, což bylo
v projednávané věci splněno.
[14] Nejvyšší správní soud zaslal vyjádření žalovaného stěžovatelce na vědomí.
[15] Usneseními ze dne 18. dubna 2019 č. j. 6 As 40/2019 - 25, ze dne 23. května 2019
č. j. 6 As 39/2019 - 34 a ze dne 10. června 2019 č. j. 5 As 48/2019-33 příslušní předsedové senátů
Nejvyššího správního soudu přerušili řízení s ohledem na usnesení ze dne 31. července 2017
č. j. 5 As 177/2016 - 44, jímž se pátý senát Nejvyššího správního soudu obrátil na rozšířený senát
s otázkou, zda se provozovatelé loterií a jiných podobných her, kteří prokážou, že mezi jejich
zákazníky pravidelně patřili i státní příslušníci jiných členských států EU, mohou dovolávat
ustanovení SFEU o svobodě pohybu služeb a navazující judikatury Soudního dvora EU.
Rozšířený senát následně v tomto duchu položil Soudnímu dvoru předběžnou otázku.
[16] Soudní dvůr rozsudkem ze dne 3. prosince 2020 ve věci C-311/19 BONVER WIN
rozhodl, že „článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci
společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních
her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž
mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele
provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby
tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část
jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“
[17] Usneseními ze dne 1. února 2021 č. j. 6 As 39/2019 - 38 a č. j. 6 As 40/2019 - 31 a ze dne
15. února 2021 č. j. 5 As 48/2019 - 36 proto bylo vysloveno, že se v řízení pokračuje. Ve věcech
sp. zn. 6 As 39/2019 a 6 As 40/2019 byli zároveň účastníci řízení vyzváni, aby se k závěrům
Soudního dvora vyjádřili.
[18] Žalovaný uvedl, že svůj názor opřený o dosavadní tuzemskou judikaturu bude muset
přehodnotit, považuje to však za čistě akademickou otázku, která nemůže mít vliv na výrok jeho
rozhodnutí. Zdůraznil, že dle Soudního dvora je nutné v každém konkrétním případě doložit
existenci unijního prvku, což žalobkyně neučinila. I kdyby se měl čl. 56 SFEU na tento případ
aplikovat, byly by splněny podmínky pro omezení volného pohybu služeb. Zákaz provozování
hazardních her sleduje ochranu veřejného pořádku a zdraví obyvatel. Požadavky Soudního dvora
na povahu právních předpisů omezujících volný pohyb služeb české soudy fakticky
již dlouhodobě ověřují při přezkumu zákonnosti obecně závazných vyhlášek obcí.
[19] Stěžovatelka souhlasí se závěry Soudního dvora, že v dané věci lze aplikovat čl. 56 SFEU.
Podstata projednávané věci je stejná jako případu řešeného Soudním dvorem. To, že Nejvyšší
správní soud přerušil toto řízení, svědčí o tom, že předběžně dospěl k možnosti uplatnění závěrů
Soudního dvora na tento případ. Stěžovatelka by považovala za hospodárné, kdyby se již nyní
obrátil Nejvyšší správní soud na Soudní dvůr s předběžnými otázkami ohledně slučitelnosti
vnitrostátních předpisů s unijním právem. Omezení loterií v „kamenných“ prodejnách vedlo
k odlivu hráčů na internet, do jiných lokalit či do tzv. černých heren. Problémy spojené
s loteriemi a jinými podobnými hrami nezmizely, pouze se přesunuly. Po účinnosti zákona
č. 300/2011 Sb. neklesly částky vložené do loterií, v případě IVT se naopak zvýšily. Omezení
zavedené tímto zákonem tudíž není způsobilé dosáhnout sledovaného cíle.
[20] Usnesením ze dne 26. března 2021 č. j. 6 As 39/2019 - 48 Nejvyšší správní soud
spojil věci vedené pod sp. zn. 6 As 39/2019 a 6 As 40/2019 ke společnému projednání s tím,
že věc bude nadále vedena pod sp. zn. 6 As 39/2019. Usnesením ze dne 29. března 2021
č. j. 5 As 48/2019-55 Nejvyšší správní soud spojil ke společnému projednání věci vedené pod
sp. zn. 5 As 48/2019 a 6 As 39/2019 s tím, že věc bude nadále vedena pod sp. zn. 6 As 39/2019.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[21] Jelikož stěžovatelka vzala kasační stížnost proti výrokům I rozsudků městského soudu
zpět (viz výše bod [7]), Nejvyšší správní soud výrokem I v tomto rozsahu zastavil řízení [§47
písm. a) ve spojení s §120 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)].
[22] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[23] Podle §43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil,
může již vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li to řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry nebo
veřejný zájem.
[24] Z postupu žalovaného je zřejmé, že zahájil řízení s ohledem na nabytí účinnosti zákona
č. 300/2011 Sb., který v §50 odst. 4 zákona o loteriích výslovně zakotvil pravomoc obcí stanovit
obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle §2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle
§2 písm. j) a §50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo
stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her
zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.
[25] V oznámeních o zahájení řízení poukazoval žalovaný na čl. II bod 1 větu třetí a čl. II bod
4 zákona č. 300/2011 Sb.
[26] Podle čl. II bodu 1 zákona č. 300/2011 Sb. platilo, že řízení o povolení loterie a jiné podobné hry
zahájená přede dnem 1. ledna 2012 se dokončí podle zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění
účinném před tímto dnem. Povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. lednem 2012
zanikají, s výjimkou loterií podle §2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak.
Ministerstvo financí změní do 6 měsíců od 1. ledna 2012 povolení vydaná podle zákona
ve znění účinném před 1. lednem 2012 tak, aby odpovídala tomuto zákonu s tím, že doba
jejich platnosti bude stanovena podle bodu 4 (zvýraznil Nejvyšší správní soud).
[27] Článek II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb. pak stanovil, že na povolení, která byla vydána
podle §2 písm. i), j) a podle §50 odst. 3 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném před
1. lednem 2012, se zmocnění obce vydávat obecně závaznou vyhlášku nevztahuje do 31. prosince 2014;
totéž platí pro ustanovení §50 odst. 5 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném od
1. ledna 2012. Dobu platnosti těchto povolení omezí Ministerstvo financí tak, aby jejich platnost skončila
nejpozději dnem 31. prosince 2014, budou-li tyto loterie a jiné podobné hry provozovány v rozporu s obecně
závaznou vyhláškou obce nebo v rozporu s ustanovením §50 odst. 5 zákona o loteriích a jiných podobných hrách,
ve znění účinném od 1. ledna 2012.
[28] Z vymezení předmětu řízení v oznámeních o zahájení řízení (úprava platnosti doby
povolení) vyplývá, že žalovaný původně zamýšlel omezit dobu platnosti základních povolení
do 31. prosince 2014 s ohledem na posledně citovaný čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb.,
neboť je považoval za rozporná s (blíže nespecifikovanou) obecně závaznou vyhláškou obce.
Článek II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb. však (až po zahájení správního řízení) zrušil Ústavní
soud výše citovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/13 s tím, že „součástí práva na samosprávu
ve smyslu ustanovení čl. 8, čl. 100 odst. 1 i čl. 104 odst. 3 Ústavy a ve smyslu nyní již ustálené
judikatury Ústavního soudu je také možnost obcí prostřednictvím vydávání obecně závazných
vyhlášek regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů na svém území. K tomu je
vhodné zdůraznit, že ústavní rozměr práva na samosprávu pochopitelně nelze měnit obyčejným
zákonem (srov. ustanovení čl. 9 odst. 1 Ústavy); jako zcela lichý tudíž musí být odmítnut
argument, podle něhož byla možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních
videoloterijních terminálů obcím svěřena (dána) až přijetím zákona č. 300/2011 Sb.“
[29] Žalovaný na uvedený nález Ústavního soudu podle všeho zareagoval ve dvou směrech.
Za prvé v řízeních ustoupil od úpravy platnosti doby stěžovatelčiných povolení,
neboť pro takový postup již neexistovala zákonná opora. Za druhé přistoupil ke změně obsahu
povolení tak, aby odpovídala (opět blíže neurčeným) obecně závazným vyhláškám obcí,
neboť stěžovatelčina povolení, vydaná před 1. lednem 2012, již nebyla přechodně vyňata
z dopadů obecních regulací provozování loterií a jiných podobných her na základě čl. II bodu 4
věty první před středníkem zákona č. 300/2011 Sb. Tuto změnu dal najevo ve výzvách ze dne
19. června 2014.
[30] Nejvyšší správní soud by považoval za vhodnější, kdyby žalovaný v uvedených výzvách
stěžovatelku výslovně upozornil na to, že v reakci na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13
upravil předmět řízení. To, že tak neučinil, však nezakládá nezákonnost jeho rozhodnutí. Jak
vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. března 2010 č. j. 1 Afs 58/2009-541,
č. 2119/2010 Sb. NSS, v průběhu správního řízení lze upřesnit jeho předmět, nedojde-li tímto
úkonem k žádné procesní újmě účastníků řízení či k zásadnímu rozšíření či změně oproti
oznámení o zahájení řízení. Změnu předmětu řízení v této věci nelze považovat za zásadní –
řízení po celou dobu směřovala k úpravě stěžovatelčiných základních povolení tak, aby nebyla
v rozporu se zákonem o loteriích, respektive obecně závaznými vyhláškami, jimiž obce regulují
provozování loterií a jiných podobných her na svém území. Pádný je i argument žalovaného,
že nešlo o řízení z oblasti správního trestání, v němž by bylo třeba zachovat totožnost skutku
(shodně viz posledně citovaný rozsudek). Zároveň nelze říci, že by stěžovatelka byla v důsledku
postupu žalovaného zkrácena na svých právech, neboť ji žalovaný s nově vymezeným
předmětem řízení seznámil společně s výzvami k vyjádření k podkladům rozhodnutí, stěžovatelka
tudíž na tuto změnu mohla reagovat. Změněný předmět řízení navíc žalovaný posuzoval
na základě stejných podkladů jako ten původní. Jediným podkladem rozhodnutí totiž fakticky
byla základní povolení, která žalovaný porovnával s platnou a účinnou právní úpravou,
přičemž po stěžovatelce lze požadovat, aby znala platné a účinné právní předpisy, a to včetně
derogačních nálezů Ústavního soudu, které byly vyhlášeny ve Sbírce zákonů (neznalost zákona
neomlouvá).
[31] Nejvyšší správní soud proto souhlasí s městským soudem, že úprava předmětu řízení
ve výzvách ze dne 19. června 2014 oproti oznámením o zahájení řízení není vadou, která by měla
vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného.
[32] Správně posoudil městský soud i námitku, že žalovaný rozhodl po uplynutí šestiměsíční
lhůty zakotvené ve výše citovaném čl. II bodu 1 zákona č. 300/2011 Sb. Jak městský soud
správně upozornil, nedodržení lhůty pro vydání rozhodnutí není vadou, která by zakládala
nezákonnost rozhodnutí, má-li tato lhůta pořádkovou povahu (srov. například rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. listopadu 2012 č. j. 1 Afs 23/2012-102, bod 85, ve vztahu
k §71 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). Z čl. II bodu 1 zákona č. 300/2011 Sb.
nevyplývá, že by lhůta pro změnu povolení vydaných přede dnem 1. ledna 2012 byla propadná –
na rozdíl například od lhůty pro stanovení daně podle §148 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb.,
daňový řád (daň nelze stanovit po uplynutí lhůty pro stanovení daně…). Žalovaný proto mohl vydat
rozhodnutí o změně základních povolení i po uplynutí této lhůty, aniž by to mělo vliv na obsah
jeho rozhodnutí. Opačný výklad by popíral judikaturu Ústavního soudu, která dlouhodobě
kritizovala to, že žalovaný nijak nereagoval na obecně závazné vyhlášky, jimiž se obce snažily
regulovat provozování loterií a jiných podobných her na svém území (srov. podrobnou analýzu
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. února 2015 č. j. 6 As 285/2014 - 32,
č. 3194/2015 Sb. NSS). Žalovanému by totiž stačilo zůstat nečinný a neměnit již vydaná povolení
do 1. července 2012, čímž by znemožnil nápravu ve vztahu k již existujícím povolením jednou
provždy. Je zřejmé, že takový výklad nemůže obstát.
[33] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že v odůvodnění městského soudu je
jisté napětí způsobené tím, že městský soud odmítl přerušit řízení a vyčkat na rozhodnutí
rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 5 As 177/2016 s argumentem, že citovaná věc se týká zrušení
povolování k provozování loterií, zatímco předmětem tohoto řízení je změna povolení,
avšak zároveň své závěry opřel právě o dosavadní judikaturu k rušení povolení k provozování
loterií a jiných podobných her (od níž se chtěl pátý senát Nejvyššího správního soudu v řízení
sp. zn. 5 As 177/2016 odchýlit). Nejde však o vadu, která by vyžadovala zrušení rozsudků
městského soudu. Nejvyšší správní soud totiž souhlasí s tím, že ve vztahu k otázce, zda žalovaný
změnou základních povolení zasáhl do legitimního očekávání a ochrany dobré víry stěžovatelky,
se lze inspirovat v judikatuře zabývající se legitimním očekáváním provozovatelů loterií a jiných
podobných her, jejichž povolení žalovaný zrušil (arg. a maiori ad minus – není-li nepřípustným
zásahem do legitimního očekávání zrušení povolení, není jím ani jeho změna). Z toho nutně
vyplývá, že není přiléhavý argument městského soudu, proč nepřerušil řízení. To však není
vadou, která by měla vliv na zákonnost jeho rozsudku. Přerušení řízení podle §48 odst. 3 písm.
d) s. ř. s., tedy z toho důvodu, že probíhá jiné řízení, jehož výsledek může mít vliv na rozhodování soudu
o věci samé, totiž není obligatorní (předseda senátu řízení usnesením může přerušit – srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. srpna 2012 č. j. 5 As 83/2011 - 273 a ze dne
30. srpna 2017 č. j. 1 As 187/2017 - 33). Nepřerušení řízení, pokud je fakultativního rázu, samo
o sobě nelze považovat za vadu řízení nebo zásah do práv účastníků řízení (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. května 2016 č. j. 6 Azs 27/2016 - 70).
[34] Důvodná není ani námitka stěžovatelky, že žalovaný řádně nevymezil důvody pro změnu
základních povolení. Ačkoli odůvodnění prvostupňových rozhodnutí není nejsrozumitelnější, je
z nich zřejmé, že cílem žalovaného bylo, aby byla základní povolení v souladu s obecně
závaznými právními předpisy, tedy se zákonem o loteriích a s obecně závaznými vyhláškami obcí.
Vzhledem k tomu, že základní povolení se týkala CLS, tedy systému, na nějž je napojené velké
množství IVT po celé České republice, je logické, že žalovaný základní povolení neporovnával
se žádnou konkrétní obecně závaznou vyhláškou, nýbrž se je snažil upravit tak, aby pokud
možno vyhovovala každé z nich (proto do nich zakotvil obecnou povinnost stěžovatelky
přizpůsobit návštěvní řády provozoven obecně závazným vyhláškám obcí, v nichž jsou jednotlivé
IVT umístěny).
[35] Provozování loterií a jiných podobných her v souladu s právními předpisy lze bezesporu
považovat za řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry ve smyslu §43 odst. 5 písm. b) zákona
o loteriích, postup žalovaného byl tudíž opodstatněný. Městský soud na tuto situaci
bez podrobnější argumentace vztáhl druhý důvod pro změnu povolení předvídaný v posledně
citovaném ustanovení, tedy požadavky veřejného zájmu. Nejvyšší správní soud souhlasí
se stěžovatelkou, že se tím odchýlil od způsobu, jakým svůj postup odůvodnil žalovaný,
avšak opět nejde o vadu, která by zakládala nezákonnost jeho rozsudku.
[36] Otázku, zda byl postup žalovaného opodstatněný, tedy zda byla původní základní
povolení skutečně v rozporu s právními předpisy a zda vyžadovala takovou změnu, jakou provedl
žalovaný napadenými rozhodnutími, stěžovatelka již v kasační stížnosti nevznesla, a Nejvyšší
správní soud se jí proto s ohledem na §109 odst. 4 s. ř. s. nezabýval.
[37] K posouzení zbývá námitka nesouladu napadených rozhodnutí s čl. 56 SFEU,
a to v kontextu rozsudku Soudního dvora BONVER WIN.
[38] Je zřejmé, že ve světle tohoto rozsudku neobstojí dosavadní judikatura Nejvyššího
správního soudu, která považovala případy, kdy loterie a jiné podobně hry provozuje česká
společnost v České republice a jediným přeshraničním prvkem je zahraniční část klientely,
za čistě vnitrostátní situace, na něž unijní právo nedopadá (srov. například rozsudek ze dne
22. července 2015 č. j. 10 As 62/2015 - 170). Městský soud z této judikatury vycházel, a proto je
třeba jeho závěry v této části označit za nesprávné. V projednávané věci však nejde o důvod
pro zrušení jeho rozsudků.
[39] Nejvyšší správní soud připomíná, že žalobce je podle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. povinen
uvést v žalobě „konkrétní (tj. ve vztahu k žalobci a k projednávané věci individualizovaná)
skutková tvrzení doprovázená (v témže smyslu) konkrétní právní argumentací, z nichž plyne,
z jakých důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné […]
Líčení skutkových okolností v žalobě nemůže být toliko typovou charakteristikou určitých
‚obvyklých‘ nezákonností, k nimž při vyřizování věcí určitého druhu může docházet, nýbrž zcela
jasně individualizovaným, a tedy od charakteristiky jiných konkrétních skutkových dějů
či okolností jednoznačně odlišitelným popisem. […] Žalobce je též povinen vylíčit, jakých
konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní
orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím
samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat
o nezákonnosti. Právní náhled na věc se přitom nemůže spokojit toliko s obecnými odkazy
na určitá ustanovení zákona bez souvislosti se skutkovými výtkami“ (usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. prosince 2005 č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, č. 835/2006 Sb.
NSS). Ze žaloby musejí být „seznatelné skutkové děje a okolnosti individuálně odlišitelné
od jiných ve vztahu ke konkrétnímu případu žalobce, jež žalobce považoval za relevantní
k jím domnělé nezákonnosti správního rozhodnutí“ (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. srpna 2010 č. j. 4 As 3/2008 - 78, č. 2162/2011 Sb. NSS). Obecná
výtka, že žalovaný postupoval v rozporu s právními předpisy, tedy není žalobním bodem
(usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. dubna 2018 č. j. 10 Azs 65/2017 - 83).
[40] Nejvyšší správní soud pro úplnost uvádí, že pro uplatňování unijního práva před soudy
platí obecně stejná procesní pravidla jako pro uplatňování národního (vnitrostátního) práva
(rozsudek Soudního dvora ze dne 14. prosince 1995 ve věci C-312/93 Peterbroeck, Van Campenhout
& Cie SCS, bod 12 a tam citovaná judikatura). Požadavky na formulaci žalobního bodu
vyplývající z §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a z citované judikatury se tudíž zásadně uplatní
i na námitky porušení práva EU.
[41] Ze spisů městského soudu vyplývá, že stěžovatelka v žalobě ohledně unijního práva
uvedla pouze obecně, že režim povolování hazardních her musí být založen na objektivních,
předem známých a nediskriminačních kritériích, a poukazovala na svobodu usazování
zakotvenou v čl. 49 SFEU, přičemž shrnula požadavky vyplývající z judikatury Soudního dvora
(konkrétně z rozsudků ve věci C-203/08 Sporting Exchange a ve věci 470/11 SIA GargaIns). Vůbec
však neuvedla, z jakého důvodu měl být postup žalovaného s těmito zásadami v rozporu,
jen obecně namítla, že rozhodnutí o zrušení generálního návštěvního řádu a uložení povinnosti
přizpůsobit návštěvní řády obecně závazným vyhláškám obcí je zcela nepřiměřeným zásahem
do jejích svobod. Neargumentovala konkrétně k čl. 56 SFEU a neuváděla žádné skutečnosti
svědčící o tom, že by toto ustanovení mělo být na věc vůbec aplikovatelné (netvrdila vůbec,
v jakém ohledu představuje rozhodnutí žalovaného omezení volného pohybu služeb uvnitř EU).
Takto formulovanou námitku nelze považovat za řádně uplatněný žalobní bod ve smyslu výše
citované judikatury.
[42] Teprve v podáních ze dne 30. ledna 2019 uplatněných na jednání téhož dne stěžovatelka
předestřela konkrétní argumentaci ohledně porušení čl. 56 SFEU, navrhla důkazy k prokázání
svého tvrzení, že jejích služeb využívali i zákazníci z jiných členských států EU, a navrhla
městskému soudu, aby položil předběžné otázky Soudnímu dvoru. Tato argumentace
však představovala nový žalobní bod, nikoli rozhojnění dříve uplatněného žalobního bodu,
neboť dřívější tvrzení stěžovatelky ohledně porušení unijního práva nedosahovala kvality
žalobního bodu. Tento nový žalobní bod byl uplatněn po lhůtě pro podání žaloby (§71 odst. 2
s. ř. s.; obdobně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. března 2021
č. j. 2 As 334/2017 - 61).
[43] Novou argumentaci stěžovatelky v podáních ze dne 30. ledna 2019 přitom nelze
považovat ani za reakci na nový judikatorní vývoj (jako tomu bylo ve věci posuzované Nejvyšším
správním soudem v rozsudku ze dne 24. února 2021 č. j. 10 As 46/2020-48). Poslední významný
rozsudek k problematice regulace hazardních her ve věci C-98/14 Berlingon Hungary vydal Soudní
dvůr již dne 11. května 2015 a věc sp. zn. 5 As 177/2016 byla rozšířenému senátu postoupena
již dne 31. července 2017. Stěžovatelka nemohla reagovat ani na předběžnou otázku,
kterou rozšířený senát předložil ve věci sp. zn. 5 As 177/2016 Soudnímu dvoru, neboť k tomu
došlo až dne 28. března 2019, tedy až poté, co stěžovatelka v řízení před městským soudem
uplatnila svoji novou argumentaci.
[44] Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. prosince 2018
č. j. 6 Afs 283/2018 - 39) „jestliže může Nejvyšší správní soud sám shledat opožděnost žaloby
a na základě toho ji jako celek odmítnout, pak není důvod, aby vracel věc krajskému soudu
k doplnění odůvodnění v případě, kdy se jedná o jednotlivý opožděně uplatněný žalobní bod.
Nejvyšší správní soud v takovém případě může doplnit odůvodnění rozhodnutí krajského soudu
a sám vysvětlit, proč byl podle jeho názoru žalobní bod uplatněn opožděně a nebylo třeba jej
věcně vypořádat.“
[45] Přesně k takové situaci došlo v nyní projednávaném případě. Nejvyšší správní soud proto
konstatuje, že ačkoli s ohledem na rozsudek Soudního dvora ve věci BONVER WIN nemusí být
správný správný závěr městského soudu, že stěžovatelčin případ leží mimo dosah čl. 56 SFEU,
byl tento závěr vysloven nad rámec včas uplatněných námitek (tedy fakticky obiter dictum), a tudíž
není důvod kvůli němu rozsudky městského soudu rušit.
[46] Námitka porušení čl. 56 SFEU, kterou stěžovatelka neuplatnila řádně (přípustně) v řízení
před městským soudem, ačkoli jí v tom nic nebránilo, pak není s ohledem na §104 odst. 4 s. ř. s.
v řízení o kasační stížnosti přípustná (shodně již citovaný rozsudek č. j. 2 Afs 334/2017 - 61,
bod 61).
[47] Pro úplnost se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda by neměl k eventuálnímu rozporu
napadeného rozhodnutí či aplikované právní úpravy s čl. 56 SFEU přihlížet z úřední povinnosti.
Nic takového však z rozsudku Soudního dvora ve věci BONVER WIN neplyne a nevyžadují
to ani obecné principy aplikovatelnosti práva EU v národním právu (tedy zásada rovnocennosti
a efektivity – v podrobnostech srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. února 2021
č. j. 10 As 2/2020 - 70), nota bene v situaci, kdy evropské právo není na danou věc aplikovatelné
bez dalšího, ale jen v závislosti na prokázání tvrzení, že služeb využívali i zákazníci z jiných
členských států EU. To ovšem vyžaduje aktivitu žalobce – uplatnění důkazních návrhů
za předpokladu včas vzneseného žalobního bodu. Tuto možnost žalobce měl; žalobu podal
8. ledna 2016, žalobní bod však uplatnil až 30. ledna 2019 (viz též rozsudek Soudního dvora
ve věci C-222-225/05 van der Weerd and Others ze dne 7. června 2007).
IV. Závěr a náklady řízení
[48] Nejvyšší správní soud tedy ze shora uvedených důvodů neshledal kasační stížnost
důvodnou, pročež ji zamítl podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. Rozhodl tak bez jednání podle
§109 odst. 2 s. ř. s.
[49] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 a 7 ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobkyně neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na
náhradu nákladů řízení. Žalovaný měl ve věci plný úspěch, nevznikly mu však náklady nad rámec
běžné úřední činnosti, pročež se mu náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. dubna 2021
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu