ECLI:CZ:NSS:2021:6.AZS.398.2020:34
sp. zn. 6 Azs 398/2020 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Filipa Dienstbiera,
soudce JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně zpravodajky Mgr. Veroniky Juřičkové v právní
věci žalobce: V. P., zastoupený Marií Kurkovou, advokátkou, sídlem Školní 784/10, Praha 4,
proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, sídlem náměstí Hrdinů
1634/3, Praha 4, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalované ze dne 27. 6. 2019,
č. j. MV-73260-4/SO-2019, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 2. 12. 2020, č. j. 10 A 126/2019 - 39,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2020, č. j. 10 A 126/2019 - 39,
se r uší .
II. Rozhodnutí žalované ze dne 27. 6. 2019, č. j. MV-73260-4/SO-2019, se ruší a věc
se v rac í žalované k dalšímu řízení.
III. Žalovaná je po v i n na zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a řízení
o kasační stížnosti ve výši 21 050 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto
rozsudku k rukám zástupkyně žalobce Marie Kurkové, advokátky.
IV. Žalovaná n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Ministerstvo vnitra vydalo dne 4. 3. 2019 pod č. j. OAM-9871-18/TP-2018 rozhodnutí,
kterým zamítlo žádost žalobce (který byl v době podání žádosti nezletilý) o vydání povolení
k trvalému pobytu nezletilému dítěti cizince pobývajícího na území na základě povolení
k trvalému pobytu za účelem společného soužití [dle §66 odst. 1 písm. d) zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále
jen „zákon o pobytu cizinců“)]. Žádost byla zamítnuta s ohledem na nesplnění podmínky
nezletilosti žalobce ke dni vydání správního rozhodnutí.
[2] Žalobcův otec a jeho sestra jsou držiteli povolení k trvalému pobytu na území České
republiky, matce bylo vydáno povolení k dlouhodobému pobytu. Žalobce byl v době podání
žádosti nezletilým dítětem (žádost podal v červenci roku 2018 pět měsíců před dovršením
zletilosti). Ministerstvo vnitra o žádosti nerozhodlo v zákonné lhůtě 60 dnů [dle §169t odst. 6
písm. g) bodu 2 zákona o pobytu cizinců], a vzhledem k tomu, že žalobce před vydáním
rozhodnutí nabyl zletilosti, byla žádost zamítnuta s odůvodněním, že žalobce v době vydání
rozhodnutí již nesplňoval podmínku nezletilosti.
[3] V odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí žalobce namítal, že je rozhodující věk
žadatele v době podání žádosti, nikoli v době vydání správního rozhodnutí. Poukázal taktéž
na skutečnost, že v průběhu řízení (po nabytí zletilosti) požádal o to, aby byla povolena změna
obsahu původní žádosti, a to na žádost o povolení k trvalému pobytu z jiných důvodů hodných
zvláštního zřetele [dle §66 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců]. Tyto důvody žalobce
doložil lékařskou zprávou potvrzující, že trpí „slabou kognitivní poruchou“, v jejímž důsledku
se o sebe nemůže samostatně starat. Ministerstvo vnitra však změnu žádosti nepovolilo,
což žalobce pokládal za vadu řízení mající vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé. Žalobce
označil prvostupňové rozhodnutí Ministerstva vnitra za nespravedlivé a nepřiměřené. Upozornil,
že bez vydaného povolení bude muset území České republiky opustit a odloučit se od rodiny,
která zde pobývá legálně a na jejíž péči je zcela závislý. Svůj zdravotní stav žalobce v odvolacím
řízení doložil další lékařskou zprávou.
[4] Žalovaná v záhlaví označeným rozhodnutím odvolání žalobce jako nedůvodné zamítla
a prvostupňové rozhodnutí potvrdila. Přestože shledala, že se Ministerstvo vnitra v předchozím
řízení dopustilo nečinnosti, s ohledem na to, že lhůtu pro vydání rozhodnutí posoudila jako
pořádkovou, pokládala prvostupňové rozhodnutí za zákonné. Namítanou vadu řízení spočívající
v nepovolení změny obsahu žádosti žalovaná odmítla a k nové lékařské zprávě předložené
v odvolacím řízení žalovaná nepřihlédla s odůvodněním, že se jedná o nepřípustnou novotu.
Navíc dle jejího názoru nemohla tato zpráva zhojit důvod zamítnutí žádosti. Ve vztahu k otázce
posouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí do žalobcova soukromého a rodinného života
žalovaná uvedla, že zákon o pobytu cizinců v tomto typu řízení uvedené posouzení
nepředpokládá. Dodala, že žalobci nebyl udělen zákaz pobytu, na území pobývá na základě fikce
strpění pobytu a může požádat např. o povolení trvalého pobytu z důvodů hodných zvláštního
zřetele [§66 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců], nebo o povolení k dlouhodobému pobytu
za účelem společného soužití rodiny [§42a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců].
[5] Žalobce napadl rozhodnutí žalované žalobou, kterou Městský soud v Praze v záhlaví
označeným rozsudkem zamítl. Městský soud neshledal důvodnou žalobní námitku,
že pro povolení trvalého pobytu postačovalo naplnit podmínku nezletilosti v době podání
žalobcovy žádosti. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu uzavřel, že správní
orgány rozhodují dle skutkového stavu ke dni vydání rozhodnutí a z této zásady nelze vybočit
ani v situaci, kdy dochází k nespravedlivému výsledku zapříčiněnému postupem správních
orgánů. Městský soud poukázal na skutečnost, že žalobce v předchozím řízení nevyčerpal
prostředky obrany proti nečinnosti, což jde částečně k jeho tíži. K žalobní námitce týkající
se nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalované pro neposouzení přiměřenosti zásahu do žalobcova
soukromého a rodinného života městský soud s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního
soudu připustil, že bylo povinností správních orgánů toto posouzení provést také u tohoto typu
správního řízení. Zároveň však doplnil, že v těchto případech na ně nejsou kladeny tak vysoké
požadavky. Městský soud poukázal na stručnou zmínku žalované o možnosti řešit pobytový
status žalobce jiným způsobem (viz výše) a tuto zmínku pokládal za dostatečné vypořádání
otázky přiměřenosti dopadů přezkoumávaného rozhodnutí. K námitce nepřezkoumatelnosti
spočívající v tom, že se žalovaná nevypořádala s odvolací námitkou nepovolení změny obsahu
žádosti, městský soud uvedl, že žalovaná měla v odvolacím řízení přezkoumat, zda postup
prvostupňového správního orgánu, jenž nepřipustil změnu žádosti, měl za následek procesní
vadu správního řízení, kterou bylo toto řízení zatíženo natolik, že by způsobilo nezákonnost
konečného rozhodnutí ve věci samé. V rámci vlastního posouzení pak městský soud ve shodě
se správním orgánem prvního stupně neshledal pro povolení změny předmětu řízení důvody,
neboť dle jeho názoru žalobci nehrozila vážná újma s ohledem na skutečnost, že může požádat
o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny. Finanční náklady
a časovou náročnost spojené s jejím vyřízením nelze dle městského soudu považovat za vážnou
ani nenapravitelnou újmu. Současně městský soud doplnil, že ačkoli se žalovaná touto námitkou
ani zabývat nemusela, nepřímo dovodila, že zde neexistoval vážný důvod, pro který by připuštění
změny žádost bylo jediným řešením žalobcovy situace. K nepřipuštění důkazu aktuální lékařskou
zprávou, kterou žalobce předložil v odvolacím řízení, městský soud potvrdil názor žalované,
že se jednalo o nepřípustný nový důkaz, který měl nadto osvědčit nesporné skutečnosti
(zdravotní stav žalobce a jeho odkázanost na péči rodiny).
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[6] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost,
v níž uplatnil čtyři okruhy kasačních námitek odpovídajících předchozím námitkám obsaženým
v žalobě.
[7] Stěžovatel nesouhlasil s právním názorem městského soudu stran posouzení okamžiku
naplnění podmínky nezletilosti. Porovnal právní úpravu §66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu
cizinců (aplikovaného v nyní souzené věci) s §68 odst. 1 téhož zákona (upravujícího trvalý pobyt
pro cizince pobývající na území nepřetržitě po dobu 5 let) a dovodil, že jelikož §66 odst. 1
písm. d) zákona o pobytu cizinců nestanoví, ke kterému okamžiku zletilost posuzovat, je třeba
analogicky aplikovat §68 odst. 1 téhož zákona, v němž bylo novelou (provedenou
zákonem č. 222/2017 Sb.) upřesněno, že nepřetržitost pobytu se posuzuje „ke dni podání
žádosti“.
[8] Stěžovatel také setrval na závěru o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalované
pro nedostatek důvodů, neboť se v něm žalovaná nevypořádala s otázkou přiměřenosti dopadů
rozhodnutí do jeho soukromého a rodinného života (s ohledem na vrozenou nemoc
a z ní plynoucí závislost na péči rodiny). Žalovaná se těmito otázkami vůbec nezabývala, stejně
jako (ne)možností rodiny odcestovat na Ukrajinu. Poukaz žalované na to, že nedošlo k narušení
stěžovatelova kontaktu s rodinou s ohledem na existenci fikce strpění jeho pobytu, stěžovatel
považoval za nepřípadný, neboť pravomocným zamítnutím jeho žádosti pozbývá vízum
za účelem strpění pobytu [§33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců] opodstatnění a dále
se neprodlužuje. Městský soud tak nesprávně posoudil otázku (ne)přezkoumatelnosti rozhodnutí,
nadto chybějící úvahu žalované nahradil vlastním nesprávným posouzením, že dopad rozhodnutí
do jeho soukromého a rodinného života byl v daném případě přiměřený.
[9] Stěžovatel se neztotožnil ani se závěrem městského soudu, že se žalovaná nemusela
zabývat námitkou nepřipuštění změny obsahu žádosti v odvolacím řízení proti rozhodnutí ve věci
samé. Dle názoru stěžovatele se jednalo o vadu, která měla v souzeném případě vliv na zákonnost
výsledného rozhodnutí ve věci, neboť nepovolení změny obsahu žádosti vedlo k jejímu zamítnutí
a hrozbě odloučení stěžovatele od rodiny, na jejíž péči je závislý.
[10] Stěžovatel trval také na zohlednění novější lékařské zprávy předložené v odvolacím řízení.
K tomu uvedl, že lékařská zpráva vznikla až po podání odvolání, nemohl ji tedy předložit dříve.
[11] Žalovaná s odkazem na svá dřívější písemná vyjádření a obsah správního spisu pokládala
kasační stížnost za nedůvodnou.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[13] Podle §66 odst. 1 zákona o pobytu cizinců se povolení k trvalému pobytu bez podmínky
předchozího nepřetržitého pobytu na území vydá cizinci (…), který o vydání tohoto povolení žádá z jiných důvodů
hodných zvláštního zřetele [písm. b)], který o vydání tohoto povolení žádá jako nezletilé dítě cizince, jenž
na území pobývá na základě povolení k trvalému pobytu, je-li důvodem žádosti společné soužití těchto cizinců
na území [písm. d)] – pozn.: zvýraznění podtržením (i dále v textu) doplnil Nejvyšší správní soud.
III.A Splnění podmínky nezletilosti
[14] Stran naplnění podmínky nezletilosti se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s právním
posouzením městského soudu, že správní orgány jsou povinny rozhodovat podle skutkového
stavu ke dni svého rozhodování, a proto není podmínka pro povolení k trvalému
pobytu na základě žádosti dle §66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců splněna v případě,
kdy žadatel v době vydání rozhodnutí již není nezletilým dítětem.
[15] Pravidlo, dle kterého je pro rozhodování správního orgánu rozhodující skutkový a právní
stav v době vydání rozhodnutí, implicitně vyplývá ze správního řádu a explicitně z ustálené
judikatury Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011 - 79).
Otázkou možnosti prolomit toto pravidlo se pak Nejvyšší správní soud zabýval přímo ve vztahu
k řízení o žádosti dle §66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců (byť v jeho dřívějším znění),
přičemž takovou možnost odmítl (viz rozsudek ze dne 18. 1. 2018, č. j. 1 Azs 397/2017 - 31).
V tehdejším případě žalobkyně splňovala podmínku nezaopatřenosti navázanou rovněž na její
věk (tehdejší znění vedle nezletilosti umožňovalo udělit trvalý pobyt rovněž z důvodu
nezaopatřenosti) v době podání žádosti, nikoli však již v době vydání rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně, a to v důsledku průtahů, kterých se správní orgán dopustil a které
v důsledku plynutí času způsobily odpadnutí podmínky nezaopatřenosti. Přesto se Nejvyšší
správní soud ani v takovém případě od uvedeného pravidla neodchýlil s odůvodněním, že opačný
postup by představoval zásah do právní jistoty účastníků a předvídatelnosti rozhodování
správních orgánů. Shledal, že takový postup nelze považovat za přílišný formalismus,
ale je naopak obecně v zájmu právní jistoty účastníků řízení, byť v konkrétním případě nemusí
být konkrétnímu účastníku ku prospěchu.
[16] Nejvyšší správní soud neshledal důvod se v nyní souzeném případě od citované judikatury
odchýlit. Neztotožňuje se ani s argumentací stěžovatele stran nezbytnosti analogické aplikace §68
odst. 1 zákona o pobytu cizinců (pojednávajícího o trvalém pobytu pro cizince pobývající
na území nepřetržitě po dobu 5 let). Ačkoliv dřívější znění §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců
výslovně nestanovilo okamžik, k němuž má být nepřetržitost pobytu cizince v České republice
zkoumána, bylo pravidlo, že rozhodujícím je okamžik podání žádosti (a tedy že jde o výjimku
z výše popsaného obecného pravidla) odvoditelné ze směrnice Rady 2003/109/ES (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2017, č. j. 5 Azs 234/2016 - 21). Změna zákona
o pobytu cizinců provedená zákonem č. 222/2017 Sb. pouze uvedla vnitrostátní právní úpravu
do souladu s evropským právem a nově výslovně stanovila, že nepřetržitost pobytu se posuzuje
„ke dni podání žádosti“. Jedná se tedy skutečně o speciální právní úpravu, která je ovšem spojena
s udělením trvalého pobytu na základě nepřetržitého pětiletého pobytu na území. Týká
se tedy právě tohoto důvodu udělení a není zde žádný důvod pro její analogickou aplikaci rovněž
v jiných případech udělování trvalého pobytu. Nejvyšší správní soud v tomto případě nespatřuje
nezamýšlenou mezeru v právu, kterou by bylo nezbytné s ohledem na ústavněprávní východiska
zaplnit analogií, tedy dotvořením práva nad rámec zákonného textu a úmyslu zákonodárce.
[17] Městský soud proto nepochybil v závěru, že stěžovatel ke dni vydání správního
rozhodnutí podmínku nezletilosti nenaplnil.
III.B Přiměřenost dopadů do soukromého a rodinného života žadatele
[18] V případě zamítnutí žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu z důvodů uvedených
v §75 odst. 2 zákona o pobytu cizinců zákon stanoví, že toto rozhodnutí bude přiměřené z hlediska jeho
zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince. V případě zamítnutí žádosti z důvodů obsažených
v §75 odst. 1 téhož zákona, aplikovaného v souzeném případě, však zákon o pobytu cizinců
zkoumání této podmínky výslovně nestanoví. Podle čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (publ. pod č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) má každý právo na respektování
svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva
zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní
bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany
zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. Tento článek Úmluvy je přímo aplikovatelný
a má přednost před zákonem (čl. 10 Ústavy České republiky).
[19] Judikatura Nejvyššího správního soudu opakovaně dovodila, že namítá-li cizinec
ve správním řízení nepřiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života, tedy porušení čl. 8
Úmluvy, je správní orgán povinen se s touto námitkou vypořádat bez ohledu na to, zda zákon
o pobytu cizinců v konkrétním typu řízení posouzení přiměřenosti vyžaduje či nikoli. Jedná
se o ustálenou rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudky ze dne
14. 3. 2018, č. j. 6 Azs 422/2017 - 29, ze dne 10. 5. 2018, č. j. 6 Azs 201/2016 - 46, ze dne
31. 5. 2018, č. j. 5 Azs 46/2016 - 53, ze dne 24. 7. 2018, 5 Azs 102/2017 - 35, ze dne 20. 9. 2018,
č. j. 10 Azs 127/2018 - 30, ze dne 13. 12. 2018, č. j. 7 Azs 360/2018 - 39, ze dne 16. 5. 2019,
č. j. 9 Azs 24/2019 - 27, ze dne 17. 10. 2019, č. j. 9 Azs 230/2019 - 53, ze dne 6. 2. 2020,
č. j. 5 Azs 429/2019 - 40, ze dne 14. 2. 2020, č. j. 5 Azs 383/2019 - 40, nebo ze dne 29. 4. 2020,
č. j. 1 Azs 76/2020 - 37). S nepřiměřeností zásahu do soukromého a rodinného života se proto
musejí správní orgány k námitce cizince vypořádat bez ohledu na skutečnost, zda zákon o pobytu
cizinců v konkrétním řízení posouzení přiměřenosti ve smyslu §174a tohoto zákona vyžaduje
či nikoli. Z citované judikatury rovněž vyplývá, že na těchto závěrech nic nemění ani odst. 3
tohoto ustanovení, který byl do zákona o pobytu cizinců nově doplněn s účinností od 15. 8. 2017
a který stanoví, že přiměřenost dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona správní orgán posuzuje pouze
v případech, kdy to tento zákon výslovně stanoví.
[20] Nejvyšší správní soud v této souvislosti zároveň poznamenává, že citované rozsudky
č. j. 9 Azs 24/2019 - 27 a č. j. 9 Azs 230/2019 - 53 se zabývaly situací shodnou s posuzovaným
případem; v rozsudku č. j. 9 Azs 230/2019 - 53 pak Nejvyšší správní soud řešil přímo otázku
zamítnutí žádosti nezletilého dítěte.
[21] V rozsudku ze dne 22. 1. 2020, č. j. 10 Azs 256/2019 - 39, č. 3990/2020 Sb. NSS,
Nejvyšší správní soud dále k této otázce [byť ve věci zrušení trvalého pobytu dle §77 odst. 1
písm. d) zákona o pobytu cizinců] vyslovil, že „článek 8 Úmluvy je přímo aplikovatelný a má přednost
před zákonem. Avšak k jeho potenciální aktivaci musí cizinec v řízení (…) vznést konkrétní námitku
nepřiměřenosti zásahu do soukromého či rodinného života. Teprve pak se správní orgán s touto námitkou musí
vypořádat (srov. nedávno též rozsudek ze dne 23. 12. 2019, č. j. 10 Azs 262/2019 - 31, bod 15). Zároveň
pokračoval, že „čl. 8 Úmluvy může být použit jen za předpokladu, že nepřiměřenost dopadů rozhodnutí
do soukromého či rodinného života cizince není na první pohled nemyslitelná, tzn. že cizincem tvrzená
nepřiměřenost dopadů rozhodnutí není jen zdánlivá či zjevně nespadá pod ochranu čl. 8 Úmluvy. Proto
ministerstvo ani žalovaná nemusejí nutně vypořádávat všechny výtky nepřiměřenosti, rozhodně ne ty, které
ani při vší představivosti nemohou aktivovat ochranu dle čl. 8 Úmluvy“.
[22] V nyní souzené věci se o případ, že by stěžovatel zásah do rodinného života v průběhu
řízení konkrétně netvrdil nebo že by jím tvrzená nepřiměřenost byla na první pohled nemyslitelná
či zdánlivá, zjevně nejednalo. Již v průběhu prvostupňového řízení stěžovatel doložil lékařskou
zprávu potvrzující jeho kognitivní poruchu a s tím související nemožnost se o sebe samostatně
starat. V podaném odvolání pak stěžovatel výslovně označil prvostupňové rozhodnutí
Ministerstva vnitra za nepřiměřené a v souvislosti s tím uvedl, že v důsledku neudělení povolení
k trvalému pobytu bude muset opustit území České republiky a odloučit se od rodiny, která zde
legálně pobývá a na jejíž péči je zcela závislý. Za dané situace tedy žalovaná byla povinna
se s námitkou nepřiměřeného zásahu do soukromého a rodinného života stěžovatele
v rozhodnutí vypořádat.
[23] Závěr o nutnosti zabývat se přiměřeností dopadů rozhodnutí do stěžovatelova
soukromého a rodinného života připustil i městský soud (viz bod 26 odůvodnění napadeného
rozsudku). Avšak s odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 12. 2016,
č. j. 9 Azs 253/2016 - 30, a ze dne 23. 4. 2020, č. j. 7 Azs 148/2019 - 28, dovodil, že v případě
neudělení pobytového oprávnění je zásah do rodinného a soukromého života cizince méně
intenzivní, a tedy v těchto případech nelze klást na hodnocení dopadů tak vysoké požadavky.
Břemeno tvrzení a důkazní tíží dle městského soudu cizince, přičemž žalovaná se v posuzovaném
případě namítaným zásahem zabývala úměrně tomu, jaká tvrzení stěžovatel v řízení uplatnil (bod
29 rozsudku).
[24] S tímto hodnocením se však nelze ztotožnit. Rozhodnutí žalované je v této části
nepřezkoumatelné, neboť z něj nevyplývá, že by se žalovaná posouzením dopadů na konkrétní
stěžovatelovu rodinnou situaci (při současném zohlednění jeho zdravotního stavu a závislosti
na péči členů rodiny) zabývala. Žalovaná, která vycházela z mylného přesvědčení, že námitku
nepřiměřenosti dopadů není povinna vypořádat, v rozhodnutí pouze obecně zmínila,
že stěžovateli nebyl udělen zákaz pobytu a na území pobývá na základě fikce strpění pobytu.
Pokud žalovaná tím, že stěžovateli nebyl udělen zákaz pobytu, mínila skutečnost, že stěžovateli
nebylo v řízení uloženo správní vyhoštění, či jiná forma rozhodnutí ukončující mu pobyt
na území, nelze takovou argumentaci pokládat za dostačující. V případě, že by stěžovatel
po vydání rozhodnutí žalované nedisponoval jiným oprávněním k pobytu, stalo by se jeho další
setrvání na území České republiky protiprávním se všemi následky, které v této souvislosti právní
úprava předvídá, a tedy by byl nucen území opustit, což by jistě mohlo představovat zásah
do jeho soukromého a rodinného života. Pokud žalovaná poukázala na další možný pobyt
stěžovatele na území na základě fikce strpění (čímž patrně měla za to, že stěžovateli nic nebrání
v setrvání na území České republiky v péči rodiny), nijak blíže nevysvětlila, na jakou konkrétní
dobu bylo stěžovateli vízum za účelem strpění uděleno [§33 odst. 1 písm. c) a odst. 5 zákona
o pobytu cizinců] a zda a jaký vliv mělo ukončení správního řízení o povolení k trvalému pobytu
na toto provizorní pobytové oprávnění.
[25] K obecným zmínkám žalované o možnostech stěžovatele požádat o povolení trvalého
pobytu z důvodů hodných zvláštního zřetele [§66 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců],
anebo o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny [§42a odst. 1
písm. b) zákona o pobytu cizinců] pak Nejvyšší správní soud uvádí, že s ohledem na znění §42a
odst. 5 a 6 a §69 zákona o pobytu cizinců, jakož i konkrétní okolnosti nyní souzené věci
(zdravotní stav stěžovatele a jeho odkázanost na péči rodiny žijící legálně a dlouhodobě v České
republice), se žalovaná měla přezkoumatelně vypořádat s otázkou, zda by stěžovatel
kvůli povinnosti podat novou žádost o jiné oprávnění k pobytu byl nucen vycestovat
mimo území České republiky (a tedy by tak mohl učinit pouze na zastupitelském úřadu
na Ukrajině). Rovněž v souvislosti s tímto možným negativním následkem absentují v rozhodnutí
žalované přezkoumatelné úvahy, zda a z jakých důvodů by povinnost stěžovatele vycestovat
do země původu za účelem podání nové žádosti nepředstavovala vzhledem k jeho zdravotnímu
stavu a situaci jeho rodiny (ne)přiměřený dopad do jejich soukromého a rodinného života.
[26] Přestože Nejvyšší správní soud přisvědčil závěrům správních orgánů a městského soudu,
že podmínka zletilosti musí být zkoumána ke dni vydání správního rozhodnutí s tím, že na tento
závěr nemá vliv ani případná nečinnost ministerstva, která nesplnění této podmínky vlastní
liknavostí zapříčinila, podotýká, že by k této okolnosti mělo být přihlíženo právě při poměřování
přiměřenosti dopadů rozhodnutí, tedy při vyvažování veřejného zájmu na dodržení podmínek
pro udělení trvalého pobytu na straně jedné a dopadů do soukromého a rodinného života cizince
na straně druhé. Nejvyšší správní soud poznamenává, že obecná nemožnost udělení pobytového
oprávnění pro nesplnění zákonem stanovených podmínek (zde nezletilosti) nemůže znamenat,
že se v případě, kdy správní orgán vyhodnotí zamítnutí žádosti jako nepřiměřené s ohledem
na dopady do soukromého a rodinného života cizince, stane procesní situace neřešitelnou.
V takovém případě představuje jedno z možných řešení právě postup podle §41 odst. 8
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (shodně viz KRATOCHVÍL, Jan. Posuzování přiměřenosti
v cizinecké zákoně. Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2019. Brno: KVOP ve spolupráci
s Wolters Kluwer ČR, 2020, str. 127 - 130), na jehož základě stěžovatel v předchozím řízení
požádal o změnu obsahu podání, zde o udělení pobytového oprávnění z jiného zákonem
předvídaného důvodu.
III.C (Ne)povolení změny obsahu žádosti (§41 odst. 8 správního řádu)
[27] Jak bylo uvedeno v předchozím odstavci, stěžovatel v průběhu předchozího správního
řízení požádal o povolení změny obsahu žádosti (ve smyslu §41 odst. 8 správního řádu)
v okamžiku, kdy hrozilo, že v důsledku nečinnosti prvostupňového správního orgánu nebude
moci být jeho původní žádosti (opírající se o podmínku nezletilosti) vyhověno. Správní orgán
návrh na změnu obsahu žádosti zamítl a ani městský soud stěžovatelem namítanou vadu řízení
neshledal.
[28] V této části je však odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu vnitřně
rozporné, pročež nemůže napadený rozsudek v kasačním přezkumu obstát. Na straně jedné totiž
uvádí, že žalovaná se jako odvolací správní orgán měla touto odvolací námitkou v řízení ve věci
samé zabývat, neboť procesní postup správního orgánu podléhá v odvolacím řízení přezkumu
zákonnosti (viz bod 39 napadeného rozsudku), na straně druhé uzavřel, že tak žalovaná učinit
nemusela (viz bod 47 rozsudku). Městský soud pak sám přistoupil k věcnému posouzení této
otázky, přičemž dospěl k závěru, že správní orgán změnu obsahu žádosti důvodně nepovolil
s ohledem na nenaplnění podmínky hrozící vážné újmy na straně stěžovatele. Tomuto závěru
však nelze přisvědčit.
[29] Podle §41 odst. 8 správního řádu platí, že správní orgán může povolit zpětvzetí nebo změnu
obsahu podání jen v případě, že podateli hrozí vážná újma. Na rozhodování o žádosti se obdobně použijí
předchozí odstavce (odst. 2 až 7 vztahující se k navracení v předešlý stav), dle kterých správní orgán
promine zmeškání úkonu, prokáže-li podatel, že překážkou byly závažné důvody, které nastaly bez jeho zavinění
(odst. 4). O žádosti rozhoduje usnesením správní orgán, který v době požádání (…) vede řízení (odst. 6).
[30] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s přijatým závěrem městského soudu,
že se v souzené věci o procesní vadu (spočívající v nepovolení změny obsahu žádosti) nejednalo,
neboť stěžovateli nehrozila dle §41 odst. 8 správního řádu vážná újma, která povolení změny
žádosti podmiňuje (§41 odst. 8 správního řádu). Dle Nejvyššího správního soudu takový závěr
nebylo možno učinit bez vazby na posouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí žalované
do soukromého a rodinného života stěžovatele, k němuž ovšem v projednávaném případě
nedošlo. Protože se žalovaná přiměřeností dopadů rozhodnutí do stěžovatelova soukromého
a rodinného života v předchozím řízení nezabývala, nebylo možno náležitě vyhodnotit
ani možnou (ne)existenci hrozby vážné újmy.
[31] Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukazuje na znění §41 odst. 4 správního řádu,
dle kterého správní orgán promine zmeškání úkonu, byly-li překážkou včasného učinění úkonu
závažné důvody, které nastaly bez zavinění účastníka. Pokud má být v souladu s §41 odst. 8
správního řádu tohoto pravidla užito obdobně v případech povolování změny obsahu podání,
mělo by být návrhu na povolení změny vyhověno, je-li žadatel veden závažnými důvody,
které nastaly bez jeho zavinění. V souzeném případě byla přitom důvodem podání návrhu
stěžovatele na změnu obsahu žádosti skutečnost, že správní orgán nevydal rozhodnutí v zákonem
stanovené lhůtě (zjevně bez zavinění stěžovatele), v důsledku čehož stěžovatel přestal v průběhu
řízení splňovat rozhodnou podmínku pro vyhovění žádosti. Za nepřípadnou je nutno v této
souvislosti považovat poznámku městského soudu, že prodloužení doby řízení jde částečně k tíži
stěžovatele s ohledem na nevyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti (bod 55 napadeného
rozsudku). Využití prostředků obrany proti nečinnosti je právem účastníka řízení, nikoli jeho
procesní povinností. Nijak tedy nezbavuje správní orgán odpovědnosti za rozhodování
v zákonem stanovených lhůtách. Stěžovatel podal žádost v dostatečném (pětiměsíčním) předstihu
před nabytím zletilosti, přičemž Ministerstvo vnitra lhůtu pro rozhodnutí překročilo
několikanásobně. Pokud tedy správní orgán v řízení nevyloučí hrozbu vážné újmy na straně
stěžovatele (zde ve spojitosti s možným nepřiměřeným zásahem do jeho soukromého
a rodinného života), měl by postupovat tak, že požadovanou změnu obsahu žádosti na základě
§41 správního řádu povolí. Opačný přístup odporuje zásadě rychlosti řízení (§6 odst. 1
správního řádu), zásadě hospodárnosti (§6 odst. 2 správního řádu), která správním orgánům
ukládá volit takové postupy, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady a aby dotčené osoby
co nejméně zatěžovaly, jakož i povinnosti správních orgánů vycházet dotčeným osobám
podle možností vstříc (§4 odst. 1 in fine správního řádu). Uvedené jistě neznamená povinnost
vyhovět každé (byť i procesní) žádosti, v souzené věci ovšem nebylo případné odkazovat
stěžovatele na podání nových žádostí o pobytová oprávnění podle jiných ustanovení zákona
o pobytu cizinců, bylo-li možno nastalou situaci vyřešit v probíhajícím řízení připuštěním změny
obsahu původní podané žádosti.
III.D Provedení důkazu novou lékařskou zprávou
[32] Stran přípustnosti návrhu na provedení nového důkazu lékařskou zprávou ze dne
26. 4. 2019 v odvolacím řízení městský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že touto
zprávou nebylo nutno doplňovat dokazování, neboť osvědčuje skutečnosti, které jsou
mezi stranami nesporné a které stěžovatel tvrdil a doložil již v průběhu prvostupňového
správního řízení (odkázanost stěžovatele na péči rodiny s ohledem na jeho zdravotní stav).
S tímto hodnocením se Nejvyšší správní soud ztotožňuje. Provádění dalších důkazů ve vztahu
ke skutečnostem, které nejsou mezi účastníky předmětem sporu, je možno hodnotit jako
nadbytečné.
IV. Závěr a náklady řízení
[33] Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem tak Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1
s. ř. s. napadený rozsudek městského soudu zrušil. Zároveň podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.
ve spojení s §78 odst. 1 a 4 s. ř. s. přistoupil také ke zrušení rozhodnutí žalované a věc jí vrátil
k dalšímu řízení, neboť městský soud by s ohledem na výše uvedené závěry neměl jinou
možnost, než tak sám učinit. V dalším řízení bude žalovaná podle §78 odst. 5 s. ř. s. vázána
právním názorem vysloveným v tomto rozsudku. Provede tedy náležité posouzení přiměřenosti
dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života stěžovatele a podle výsledku,
který ovlivňuje též závěr o existenci hrozby vážné újmy, bude postupovat způsobem naznačeným
v bodu [26] an. rozsudku, spočívajícím v umožnění změny obsahu žádosti stěžovatele opírající
se o jiný zákonem předvídaný důvod.
[34] Podle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší podle §110
odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného (zde žalované), o nákladech řízení o kasační
stížnosti i o nákladech řízení před krajským soudem (zde městským soudem). Podle §60 odst. 1
s. ř. s., aplikovaného na základě §120 s. ř. s., má úspěšný stěžovatel právo na náhradu důvodně
vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
[35] V řízení před Nejvyšším správním soudem byl zaplacen soudní poplatek ve výši 5 000 Kč
za podanou kasační stížnost (položka 19 přílohy k zákonu č. 549/1991 Sb., o soudních
poplatcích). V řízení před městským soudem byl zaplacen soudní poplatek ve výši 3 000 Kč
za podanou žalobu [položka 18 bod 2 písm. a) přílohy k zákonu o soudních poplatcích] a soudní
poplatek ve výši 1 000 Kč za návrh na přiznání odkladného účinku (položka 20 přílohy k zákonu
o soudních poplatcích).
[36] Stěžovatel byl v řízení před městským soudem a v řízení před Nejvyšším správním
soudem zastoupen advokátkou. V řízení před městským soudem zástupkyně učinila
dle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif), dva úkony právní služby - převzetí a příprava zastoupení a sepis
žaloby [§11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu], za které jí náleží odměna v plné výši; a jeden
úkon právní služby - návrh na přiznání odkladného účinku, za který jí náleží odměna
v poloviční výši [§11 odst. 2 písm. a) a odst. 3 advokátního tarifu, viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 9. 2017, č. j. 8 As 17/2016 - 154, nebo ze dne 19. 9. 2018,
č. j. 8 Azs 111/2018 - 39]. V řízení před Nejvyšším správním soudem zástupkyně stěžovatelky
učinila jeden úkon právní služby, a to podání kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) advokátního
tarifu]. Celkem tedy zástupkyně stěžovatelky učinila tři úkony právní služby s nárokem
na odměnu v plné výši 3 100 Kč [§7 bodu 5 a §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu] a jeden
úkon právní služby s nárokem na odměnu v poloviční výši 1 550 Kč. Podle §13 odst. 4
advokátního tarifu je třeba k odměně za každý úkon připočítat 300 Kč jako náhradu hotových
výdajů. Celková náhrada nákladů řízení, čítající odměnu za zastupování 10 850 Kč, náhradu
hotových výdajů ve výši 1 200 Kč a zaplacené soudní poplatky v celkové výši 9 000 Kč,
tak představuje částku 21 050 Kč. K jejímu uhrazení byla žalované stanovena přiměřená lhůta
v délce jednoho měsíce.
[37] Žalovaná neměla ve věci samé úspěch, nemá proto podle §60 odst. 1 s. ř. s. (ve spojení
s §120 s. ř. s.) právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. prosince 2021
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu