ECLI:CZ:NSS:2021:7.AS.202.2019:26
sp. zn. 7 As 202/2019 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: ZELENÝ SPORT,
s.r.o., se sídlem Slatina 116, Slatina, zastoupen JUDr. Michalem Pacovským, advokátem se sídlem
Čelakovského sady 433/10, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí,
se sídlem Vršovická 65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 17. 4. 2019, č. j. 52 A 100/2018 – 120,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Krajský úřad Pardubického kraje (dále jen „krajský úřad“) rozhodnutím ze dne
12. 10. 2017, č. j. KrÚ 67262/2017/OŽPZ/KM, uložil žalobci pokutu ve výši 500.000 Kč
za správní delikt podle §36 odst. 2 písm. c) zákona č. 59/2006 Sb., o prevenci závažných havárií
způsobených vybranými nebezpečnými chemickými látkami nebo přípravky, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o prevenci závažných havárií“), kterého se měl žalobce dopustit tím,
že krajskému úřadu při kontrole dne 16. 2. 2015 nepředložil návrh na zařazení objektu ve Slatině
do skupiny A nebo B ve smyslu §5 zákona o prevenci závažných havárií, ačkoliv mu tato
povinnost prokazatelně vznikla podle §3 odst. 3 písm. a) téhož zákona dne 16. 2. 2015.
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 4. 2018, č. j. MZP/2018/550/181, zamítl odvolání
žalobce a rozhodnutí krajského úřadu potvrdil.
II.
[3] Žalobce podal proti výše uvedenému rozhodnutí žalobu ke Krajskému soudu v Hradci
Králové – pobočka v Pardubicích, který ji zamítl rozsudkem ze dne 17. 4. 2019,
č. j. 52 A 100/2018 – 120.
[4] Krajský soud neshledal důvodnou námitku, že výrok rozhodnutí krajského úřadu je
neurčitý, neboť neobsahuje řádný popis skutku. Podle názoru krajského soudu výroková část
rozhodnutí krajského úřadu splňuje požadavky na ni kladené §68 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), i navazující judikaturou
Nejvyššího správního soudu a skutek je v ní popsán způsobem, který vylučuje možnost jeho
záměny s jiným skutkem. Nebylo přitom nutné ve výrokové části rozhodnutí uvádět množství
a popis nebezpečných látek, stačilo konstatovat, že žalobci vznikla povinnost podat krajskému
úřadu návrh na zařazení objektu do skupiny nebezpečnosti B, kterou nesplnil, a důvody vzniku
povinnosti podat krajskému úřadu návrh na zařazení objektu do skupiny nebezpečnosti B
podrobně popsat v odůvodnění rozhodnutí (což se stalo). Ze stejných důvodů nebylo nutné
uvádět ve výrokové části rozhodnutí množství a druh skladované munice a střeliva, zvláště když
pro správní řízení byl podstatný zjištěný obsah nebezpečných látek. Krajský soud nepřisvědčil
dále námitce žalobce, že součástí spisového materiálu není žádný podklad, z něhož by bylo
možno učinit věrohodný závěr o skutečnostech, které jsou žalobci kladeny za vinu. V této
souvislosti poukázal na to, že ve správním spise je založen protokol o výsledku komplexní
kontroly u žalobce ze dne 15. 10. 2015, č. j. PPR-3730-121/ČJ-2015-990450, která byla zaměřena
na dodržování zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu. V protokolu je
zaznamenán zjištěný stav střeliva a munice a je porovnán se stavem evidovaným v centrálním
registru zbraní. Dále žalovaný vycházel z výstupů analytické činnosti odborných útvarů Policie
ČR, z nichž bylo zjištěno množství výbušných látek obsažených v jednotlivých typech munice
a střeliva. Protokol o kontrole ze dne 15. 10. 2015 je nepochybně podkladem, který bylo možno
využít i v řízení, z něho žalobou napadené rozhodnutí vzešlo. Současně je tento protokol
veřejnou listinou a není-li dokázán opak, potvrzuje pravdivost toho, co je v něm uvedeno (§53
odst. 3 správního řádu). Pokud účastník řízení popírá skutečnosti uvedené ve veřejné listině,
je povinen je prokázat. Žalobce však žádné důkazy vyvracející pravdivost skutečností uvedených
v kontrolním protokolu soudu nepředložil a ani je v žalobě neoznačil. Zástupci žalobce byli
při kontrole přítomni, předložili nabývací doklady k jednotlivým komoditám, přičemž ke způsobu
kontroly a k počítání jednotlivých komodit nebyly ze strany žalobce vzneseny žádné námitky.
Podle krajského soudu byly nedůvodné i námitky týkající se odůvodnění výše uložené pokuty.
Žalovaný se podrobně zabýval závažností správního deliktu (viz str. 15 až 18 rozhodnutí),
přihlédl i k okolnostem, za nichž byl správní delikt spáchán (viz str. 16 a 17 rozhodnutí),
ke způsobu spáchání a k následkům. Žalovaný se zabýval i okolnostmi svědčícími ve prospěch
žalobce (viz str. 19 rozhodnutí). V návaznosti na výše uvedené pak žalovaný logicky
a srozumitelně zdůvodnil, proč je ukládána sankce v polovině zákonem stanoveného rozmezí.
Krajský soud proto dospěl k závěru, že v projednávané věci nedošlo k excesu při individualizaci
sankce, bylo přihlédnuto ke všem specifikům konkrétního případu a v rámci zákonné sazby byla
stanovena pokuta ve výměře, která splní účel sankce a není zjevně nepřiměřená.
III.
[5] Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
[6] Stěžovatel namítal, že krajský soud pochybil, došel-li k závěru, že výroková část
rozhodnutí krajského úřadu splňuje požadavky §68 odst. 2 správního řádu i navazující judikatury.
V této souvislosti poukázal na nedostatky výroku rozhodnutí krajského úřadu, které spatřoval
v absenci popisu okolností rozhodných pro posouzení věci. Podstatou správního deliktu
uvedeného v §36 odst. 2 písm. c) zákona o prevenci závažných havárií je to, že provozovatel,
který skladuje nebezpečné látky, nepředloží krajskému úřadu návrh na zařazení tohoto objektu
do skupiny A nebo B, ačkoliv je k tomu podle §3 odst. 1 a 2 téhož zákona povinen.
Pro posouzení zařazení objektu do skupiny A nebo B je pak podstatné množství a složení
nebezpečných látek, které se v tomto objektu nachází. Výroková část rozhodnutí krajského úřadu
však neobsahuje množství nebezpečných látek, které měl stěžovatel skladovat, ani jejich
zevrubnější popis, přičemž právě tato skutečnost je pro rozhodování o možném spáchání
správního deliktu tou nejpodstatnější. Nutno dodat, že odůvodnění rozhodnutí krajského úřadu
(na nějž svým rozsudkem odkazuje krajský soud) žádnou specifikaci látek neobsahuje, pouze
uvádí jejich celkovou hmotnost, která však sama o sobě nevypovídá nic o tom, zda správní delikt
byl či nebyl spáchán. Má-li být účelem popisu skutku identifikace protiprávního jednání
delikventa, které naplnilo skutkovou podstatu deliktu vymezenou v zákoně, pak je s ohledem
na výše uvedené zcela zřejmé, že identifikace protiprávního jednání obsažená ve výroku
rozhodnutí krajského úřadu je zcela nedostatečná.
[7] Stěžovatel dále namítal, že právní věta obsažená ve výroku rozhodnutí krajského úřadu
neobsahuje všechna ustanovení zákona o prevenci závažných havárií, která tvoří v souhrnu
právní normu odpovídající skutkové podstatě správního deliktu. Byť §36 odst. 2 písm. c) zákona
o prevenci závažných havárií vymezuje správní delikt, je zřejmé, že se k tomuto ustanovení váže
i §3 odst. 2 a 3 téhož zákona, neboť právě z něho vyplývá povinnost podat návrh na zařazení
objektu nebo zařízení do příslušné skupiny. Samotný §5 zákona o prevenci závažných havárií
„pouze“ upravuje formu a náležitosti samotného návrhu na zařazení. Neuvedl-li krajský úřad
ve svém výroku patřičný odkaz na §3 odst. 2 a 3 zákona o prevenci závažných havárií, dopustil se
při vymezení právní kvalifikace stěžovatelova deliktu ve výrokové části rozhodnutí takové chyby,
která má za následek nezákonnost jeho rozhodnutí. Uvedená chyba je o to závažnější,
že ani v odůvodnění rozhodnutí krajského úřadu není explicitně konstatováno, že se stěžovatel
dopustil porušení povinnosti vyplývající z §3 odst. 2 nebo 3 zákona o prevenci závažných
havárií.
[8] Stěžovatel rovněž namítal, že výrok rozhodnutí krajského úřadu ve vztahu k uložené
pokutě nebyl dostatečně odůvodněn. Toto pochybení nenapravil ani žalovaný, jehož závěry
vztahující se k pokutě jsou taktéž nedostatečné. Stěžovatel proto nesouhlasil se závěry krajského
soudu, že se žalovaný při určování výše pokuty podrobně zabýval závažností správního deliktu
a přihlédl k okolnostem, za nichž byl správní delikt spáchán, ke způsobu jeho spáchání,
jakož i k jeho následkům.
[9] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že z výroku rozhodnutí krajského úřadu
je zcela seznatelné a nezaměnitelné, jaký správní delikt je postihován. Důvody zařazení objektu
do skupiny nebezpečnosti B jsou v předmětném rozhodnutí podrobně uvedeny, skladovaný
materiál obsahoval takové množství nebezpečných látek klasifikovaných jako výbušné,
které naplňovalo podmínky tohoto zařazení. Žalovaný striktně odmítl názor stěžovatele,
že ve výroku rozhodnutí mělo být uvedeno množství a popis nebezpečných látek (munice),
neboť zjišťování obsahu nebezpečných látek v předmětech vyžaduje odborné znalosti. Uvádění
množství munice a střeliva jako pomocný ukazatel by mohlo vést k velmi zavádějícím závěrům
a bylo by zcela jistě ze strany stěžovatele napadeno. Zákon o prevenci závažných havárií pracuje
jednak se jmenovitě vybranými nebezpečnými látkami nebo nebezpečnými látkami
klasifikovanými podle vybraných nebezpečných vlastností. Zařazení objektu do příslušné skupiny
nebezpečnosti se pak odvíjí od množství těchto látek umístěných v konkrétním objektu nebo
zařízení. Postup pro zařazení je uveden v §3 odst. 2 a 3 zákona o p revenci závažných havárií,
a to s odkazem na přílohu č. 1 tohoto zákona, která v části 1 podrobně zpracovává postup
zařazení do příslušné skupiny nebezpečnosti a stanoví minimální množství nebezpečných látek,
která jsou určující pro zařazení objektu. Z uvedeného je zřejmé, že ani uvedení konkrétní
nebezpečné látky a jejího množství samo o sobě nevypovídá nic o vlastním zařazení objektu.
Popis postupu zařazení a jeho důvody patří do odůvodnění příslušného rozhodnutí, což krajský
úřad provedl velmi podrobně. Žalovaný dále odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí, kde jsou
podrobně popsány okolnosti spáchání správního deliktu, způsob jeho spáchání a vyhodnocení
možných následků trestaného protiprávního jednání. Z uvedených důvodů žalovaný navrhl
zamítnutí kasační stížnosti jako nedůvodné.
V.
[11] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Stěžejní námitkou stěžovatel zpochybnil, zda je výrok rozhodnutí krajského úřadu
dostatečně určitý a srozumitelný, když podle jeho názoru neobsahuje údaj o množství
nebezpečných látek, které měl stěžovatel skladovat, ani jejich zevrubnější popis. Žalovaný
a krajský soud neshledali námitku důvodnou, neboť podle nich je z rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně zcela zřejmé, čeho se stěžovatel dopustil a za co mu byla uložena pokuta.
[14] Podle §68 odst. 2 věty první správního řádu musí výrok správního rozhodnutí obsahovat
řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno,
a označení účastníků podle §27 odst. 1.
[15] Odpověď na otázku, jakou míru specifikace vyžaduje „řešení otázky, která je předmětem
řízení“, ve smyslu citovaného ustanovení správního řádu, poskytuje ustálená judikatura Nejvyššího
správního soudu. Ta dovodila, že neexistuje žádný racionální důvod, proč by na výrok o jiných
správních deliktech měly být kladeny výrazně nižší požadavky, než je tomu v přestupkovém
řízení, a to zejména s ohledem na skutečnost, že obě oblasti shodně náleží do sféry správního
trestání. Ve výroku rozhodnutí o správním deliktu proto vždy musí být správní delikt
specifikován tak, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným. Výrok
rozhodnutí o jiném správním deliktu proto musí obsahovat popis skutku uvedením místa,
času a způsobu jeho spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností. Pokud správní orgán tyto
náležitosti do výroku svého rozhodnutí neuvede, je k takové vadě soud povinen k námitce
účastníka přihlédnout a správní rozhodnutí z tohoto důvodu zrušit. Požadavek na dostatečnou
specifikaci skutku ve výroku správního rozhodnutí není samoúčelný, neboť je nezbytný pro to,
aby nemohlo dojít k nepřípustnému dvojímu postihu téhož jednání. Především tímto
požadavkem je pak třeba poměřovat náležitosti výroku rozhodnutí (usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73, publ. pod č. 1546/2008
Sb. NSS; nebo také rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 12. 2009,
č. j. 8 Afs 56/2007 - 479, či ze dne 11. 11. 2015, č. j. 2 As 111/2015 – 42). Obecně přitom platí,
že není nezbytné ani možné, aby byly ve výroku uvedeny všechny zjištěné skutečnosti. Je nicméně
nutno trvat na splnění požadavku nezaměnitelnosti s jiným skutkem, a to zpravidla uvedením
vlastního jednání delikventa, místa, času a způsobu spáchání deliktu (rozsudek ze dne
21. 11. 2013, č. j. 7 Afs 59/2013 – 35). Takový popis skutku ve výroku následně umožňuje
subsumpci pod zvolenou skutkovou podstatu, neboť pro to obsahuje všechny podstatné
skutečnosti.
[16] Zákon o prevenci závažných havárií v §36 odst. 2 písm. c) stanoví, že provozovatel
se dopustí správního deliktu tím, že nepředloží krajskému úřadu návrh na zařazení objektu nebo
zařízení do skupiny A nebo skupiny B podle §5 nebo je navrhne nesprávně.
[17] Ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo deliktní jednání stěžovatele
vymezeno tak, že stěžovatel naplnil znaky skutkové podstaty uvedeného správního deliktu tím,
že dne 16. 2. 2015 krajskému úřadu nepředložil návrh na zařazení objektu ve Slatině do příslušné
skupiny ve smyslu §5 zákona o prevenci závažných havárií, ačkoliv mu tato povinnost
prokazatelně dne 16. 2. 2015 vznikla, neboť v areálu k tomuto datu skladoval munici a výbušniny
v množství odůvodňující zařazení zmíněného objektu do skupiny B.
[18] Nejvyšší správní soud konstatuje, že zákon o prevenci závažných havárií ani správní řád
nestanoví, že by výrok rozhodnutí o správním deliktu musel obsahovat stěžovatelem požadované
údaje. Výrok musí být jasný a srozumitelný, přesný a určitý, neboť jen on je závazný a právní
moci schopný. V zájmu přehlednosti a srozumitelnosti rozhodnutí je proto žádoucí,
aby ve výroku rozhodnutí správní orgán uvedl pouze nezbytné zákonem stanovené údaje s tím,
že ostatní údaje uvede v jeho odůvodnění. V posuzované věci tomu tak bylo. Údaje o množství
a klasifikaci nebezpečných látek, které byly v objektu stěžovatele v rozhodném období
skladovány, jasně vyplývají z odůvodnění předmětného rozhodnutí a je to v něm i výslovně
uvedeno (viz str. 9 až 11). Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje s názorem krajského soudu,
že skutek byl ve výrokové části rozhodnutí krajského úřadu popsán způsobem vylučujícím jeho
záměnu s jiným skutkem.
[19] Námitkou stěžovatele, že výrok rozhodnutí krajského úřadu neobsahuje všechna
ustanovení, podle kterých bylo rozhodováno, a to konkrétně §3 odst. 2 a 3 zákona o prevenci
závažných havárií, se Nejvyšší správní soud pro její nepřípustnost nemohl zabývat. Jedná se totiž
o námitku, kterou stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být
přezkoumáno, ač tak učinit mohl (§104 odst. 4 s. ř. s.).
[20] Další část kasační argumentace se týkala nedostatečného odůvodnění výměry uložené
sankce za spáchaný správní delikt.
[21] Podle §38 odst. 2 zákona o prevenci závažných havárií se při určení výměry pokuty
přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a k jeho následkům
a k okolnostem, za nichž byl spáchán.
[22] Stěžovatel byl uznán vinným ze spáchání správního deliktu podle §36 odst. 2 písm. c)
zákona o prevenci závažných havárií. Za něj se podle §37 písm. c) téhož zákona uloží pokuta až
do výše 1.000.000 Kč.
[23] Krajský úřad odůvodnil výši uložené pokuty na str. 29 až 31 svého rozhodnutí a žalovaný
se touto otázkou podrobně zabýval na str. 15 až 19 žalobou napadeného rozhodnutí. S ohledem
na skutečnost, že obě rozhodnutí jsou stranám sporu známa, Nejvyšší správní soud na tomto
místě s ohledem na stručnost na tyto v podrobnostech odkazuje. Je tak zjevné, že správní orgány
postupovaly při určování sankce a její výměry v souladu se zákonem o prevenci závažných havárií
a přihlédly k závažnosti správního deliktu. Jak správně konstatoval krajský soud, správní orgány
přihlédly k okolnostem, za nichž byl správní delikt spáchán (k množství nebezpečných látek
a k tomu, že při kontrole stěžovatel neměl zpracován žádný dokument vypovídající o stavu
skladovaných nebezpečných látek, resp. žádný z dokumentů vyžadovaných zákonem o prevenci
závažných havárií), ke způsobu spáchání (omisivní jednání, jehož intenzita je dokladem neúcty
stěžovatele k hodnotám chráněným zmíněným zákonem) a k následkům, kdy byl ohrožen
mimořádně důležitý veřejný zájem na snižování pravděpodobnosti vzniku závažných havárií
a na eliminaci dopadů těchto havárií na zdraví a životy lidí, životní prostředí a majetek
v předmětném objektu a jeho okolí. Správní orgány se zabývaly i okolnostmi svědčícími
ve prospěch stěžovatele, zejména zohlednily to, že se jednalo o prvé zjištěné porušení zákona
ze strany stěžovatele. Správní orgány tak i vzhledem k povaze předmětného správního deliktu
dostatečně vyjevily své úvahy týkající se výše uložené sankce, která byla uložena v polovině
zákonné sazby. Nejvyšší správní soud má proto za to, že v nyní posuzované věci správní orgány
požadavkům na dostatečnost odůvodnění výše uložené sankce vyhověly, neboť kritéria
pro uložení sankce pouze nevyjmenovaly, ale provedly též jejich základní aplikaci, a tedy náležitou
individualizaci na stěžovatelův případ.
[24] Souhrnně vzato se tak Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci plně ztotožnil
s hodnocením a závěry krajského soudu v napadeném rozsudku, které považuje za správné
a náležitě vyargumentované. To, že s nimi stěžovatel nesouhlasí a má jiný názor, samo o sobě
neznamená, že je napadený rozsudek nezákonný. S ohledem na poměrnou podrobnost
a obsažnost odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu, stejně jako odůvodnění
napadeného rozhodnutí žalovaného a kdy nyní posuzované kasační námitky jsou ve značné míře
opakováním či shrnutím námitek žalobních, Nejvyšší správní soud reagoval na stížní námitky
koncentrovaněji, aby neopakoval již několikrát řečené.
[25] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[26] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. srpna 2021
Mgr. David Hipšr
předseda senátu