ECLI:CZ:NSS:2021:7.AS.270.2020:28
sp. zn. 7 As 270/2020 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobkyně: Z. Š., zastoupena Mgr. et
Mgr. Simonou Pavlicovou, advokátkou se sídlem 8. pěšího pluku 2380, Frýdek-Místek, proti
žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha 1,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 8. 2020,
č. j. 17 A 15/2019 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobou podanou u Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“) se žalobkyně
domáhala určení nezákonného zásahu žalovaného spočívajícího v tom, že žalovaný v návaznosti
na podnět žalobkyně k zahájení přezkumného řízení ze dne 2. 9. 2019 ve věci rozhodnutí
žalovaného ze dne 11. 9. 2018, č. j. MMR-35531/2018-83/2272, nevydal usnesení o zahájení
přezkumného řízení, resp. nevydal sdělení o neshledání důvodů k zahájení přezkumného řízení.
II.
[2] Městský soud žalobu žalobkyně v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Konstatoval,
že samotné nezahájení přezkumného řízení nemůže být pojmově nezákonným zásahem, neboť
na ně není právní nárok. Proti nezahájení přezkumného řízení se tedy nelze bránit žádným
žalobním typem. V posuzované věci ovšem žalobkyně spatřovala nezákonný zásah v tom,
že žalovaný na její podnět k přezkumu žádným ze zákonem předepsaných způsobů nereagoval
a zůstal v tomto směru nečinný. Takto označený nezákonný zásah nemohl soud označit za zjevně
nemyslitelné tvrzení nezákonného zásahu ve smyslu rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, a proto přistoupil k věcnému
posouzení. Předeslal, že v předmětné věci došlo k procesnímu vývoji, neboť ministryně
pro místní rozvoj vydala dne 10. 12. 2019 sdělení o nezahájení přezkumného řízení, ve kterém
uvedla důvody svého postupu. Žalovaný tak již není ve věci nečinný, což však nemá vliv
na projednatelnost zásahové žaloby, kterou žalobkyně formulovala jako deklaratorní. Dle
městského soudu není pochyb o tom, že pokud žalovaný neshledal důvody k zahájení
přezkumného řízení, byl podle §94 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), povinen sdělit tyto důvody žalobkyni ve lhůtě 30
dnů od podání jejího podnětu. To žalovaný neučinil, neboť sdělení vydal až po podání zásahové
žaloby. Předmětná lhůta je však pořádková, a její nedodržení s sebou nenese žádné procesní
důsledky. Především nic nemění na skutečnosti, že žalovaný nebyl povinen přezkumné řízení
zahájit. Pokud však nemůže být účastník řízení nijak dotčen na svých veřejných subjektivních
právech nezahájením přezkumného řízení, nemůže se ho bez dalšího významněji dotknout
ani skutečnost, že o důvodech nezahájení není vyrozuměn ve stanovené lhůtě. K tomu městský
soud odkázal na rozsudek ze dne 12. 11. 2015, č. j. 5 As 127/2015 - 37, v němž se Nejvyšší
správní soud zabýval obdobnou věcí, s tím rozdílem, že v daném případě byly oznamovateli
sděleny důvody před podáním žaloby. To však dle městského soudu nemá vliv na premisu,
dle níž nedodržení stanovené lhůty nemůže bez dalšího představovat nezákonný zásah.
III.
[3] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) v zákonné
lhůtě kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Namítla, že městský soud
nesprávně vymezil předmět řízení. Tím nebylo nezaslání sdělení o nezahájení přezkumného řízení
ve stanovené lhůtě, ale nečinnost žalovaného ke dni podání žaloby. Rozsudek je tak zatížen
nepřezkoumatelností. Městský soud měl vzhledem k žalobnímu petitu vycházet ze skutkového
a právního stavu, který tu byl v době zásahu. Jelikož ten se liší od stavu ke dni vydání rozsudku, je
rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů a současně došlo k nesprávnému posouzení
právní otázky. Městský soud nepopřel, že v době zásahu nečinnost žalovaného ještě trvala. Měl
tedy odpovědět na otázku, zda tato nečinnost žalovaného ke dni podání žaloby představovala
nezákonný zásah. Žalobkyně navrhla, aby kasační soud rozsudek městského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[4] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s posouzením městského
soudu. Doplnil, že podnět k zahájení přezkumného řízení byl podán těsně před uplynutím roční
objektivní lhůty pro zahájení přezkumného řízení, a to vůči rozhodnutí žalovaného, které již
žalobkyně napadla žalobou. Zákonnost tohoto rozhodnutí pak potvrdil Krajský soud v Ostravě
i Nejvyšší správní soud. Po dobu soudního řízení nebylo možné přezkoumat toto rozhodnutí
jinak než v režimu §153 správního řádu. V daném případě se nadto jednalo o rozhodnutí, které
ani není v přezkumném řízení samostatně přezkoumatelné. S ohledem na probíhající soudní
řízení nemohlo podle žalovaného dojít k zásahu do práv stěžovatelky tím, že nevydal usnesení
o zahájení přezkumného řízení, resp. sdělení o nezahájení přezkumného řízení v objektivní roční
lhůtě. Samotné sdělení o nezahájení přezkumného řízení není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.
a na přezkoumání pravomocného rozhodnutí v přezkumném řízení není právní nárok. Sdělením
důvodů pro nezahájení přezkumného řízení tudíž nebylo rozhodováno o právech a povinnostech
stěžovatelky a nebylo zasaženo do jejích veřejných subjektivních práv. Nemohlo se tak jednat
o nezákonný zásah. Co se týče namítané nečinnosti, žalovaný poukázal na to, že se nelze úspěšně
domáhat vydání rozhodnutí v případech, kdy je možno správní řízení zahájit jen z moci úřední
a správní orgán při vyřízení podnětu k jeho zahájení postupoval podle §42 správního řádu.
Žalovaný připustil, že důvody nezahájení přezkumného řízení nesdělil žalobkyni ve stanovené
lhůtě, avšak její nedodržení nenese žádné procesní důsledky. Městský soud se přitom otázkou
nečinnosti žalovaného při vydání sdělení o důvodech nezahájení přezkumného řízení řádně
zabýval. Navrhl proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
V.
[5] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] Stěžovatelka v první z kasačních námitek uvádí, že městský soud nesprávně vymezil
předmět řízení, neboť jím nebylo nezaslání sdělení o nezahájení přezkumného řízení ve lhůtě 30
dnů ode dne podání podnětu k zahájení přezkumného řízení, ale nečinnost žalovaného ke dni
podání žaloby.
[8] Nejvyšší správní soud se vzhledem k uvedené námitce nejprve zabýval petitem žaloby,
kterou stěžovatelka podala. Ten zněl následovně: „Na základě výše uvedených skutečností navrhuji,
aby Městský soud v Praze rozsudkem: 1. určil, že nevydání usnesení o zahájení přezkumného řízení, resp. sdělení
o neshledání důvodů k zahájení přezkumného řízení žalovaným k podnětu žalobkyně jako účastníka řízení
ze dne 02. 09. 2019 je nezákonným zásahem. 2. uložil žalovanému povinnost nahradit žalobkyni náklady
spojené se soudním řízením.“ V žalobě stěžovatelka uvedla, že spatřuje nezákonný zásah v tom, že
žalovaný dosud nevydal usnesení o zahájení přezkumného řízení, resp. sdělení o neshledání
důvodů k zahájení přezkumného řízení v zákonem stanovené lhůtě. Mimo uvedené stěžovatelka
v žalobě pouze rekapitulovala dosavadní procesní vývoj. Dne 22. 4. 2020 pak byla městskému
soudu doručena stěžovatelčina replika k vyjádření žalovaného, v níž mimo jiné uvedla,
že „[v] souvislosti s judikaturou, na kterou žalovaný ve vyjádření odkázal, podotýkám, že je nepřiléhavá,
neboť předmětem žaloby není přezkumné řízení jako takové, nýbrž nevydání žádné písemnosti k podnětu.”
Stěžovatelka tak opakovaně vymezila žalovaný zásah jako nevydání uvedených písemností,
respektive nečinnost žalovaného při jejich vydávání.
[9] Právě tímto předmětem řízení se však městský soud zabýval. V bodě 10 rozsudku
doslovně konstatoval, že „[v] posuzované věci žalobkyně spatřovala nezákonný zásah nikoliv v nezahájení
přezkumného řízení jako takovém, ale v nevydání usnesení o zahájení přezkumného řízení, resp. nevydání sdělení
o neshledání důvodů k jeho zahájení ve smyslu §94 odst. 1 věty třetí správního řádu. Jinými slovy ve skutečnosti,
že žalovaný (přesněji ministryně pro místní rozvoj) na jí zaslaný podnět k přezkumu žádným ze zákonem
předvídaných způsobů nereagoval a zůstal tak v tomto směru nečinný.“ Následně městský soud uvedl,
že žalovaný nebyl povinen vydat usnesení o zahájení přezkumného řízení, neboť na zahájení
takového řízení není dán právní nárok a nelze se proti němu bránit žalobou (nedochází k dotčení
veřejných subjektivních práv účastníka řízení). S ohledem na toto východisko pak městský soud
posuzoval, zda skutečnost, že žalovaný nereagoval na podnět stěžovatelky a nesdělil jí v zákonem
stanovené lhůtě, že neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení, představovala nezákonný
zásah. Městský soud dospěl k závěru, že lhůta 30 dnů ke sdělení podateli podnětu o neshledání
důvodů k zahájení přezkumného řízení je lhůtou pořádkovou, s níž nejsou spojeny žádné
procesní důsledky a nic nemění na skutečnosti, že žalovaný nebyl povinen přezkumné řízení
zahájit. Jelikož nemohla být stěžovatelka dotčena na svých veřejných subjektivních právech
nezahájením přezkumného řízení, nemohla se jí bez dalšího významněji dotknout ani skutečnost,
že o důvodech nezahájení nebyla vyrozuměna ve stanovené lhůtě. K tomu odkázal na rozsudek
zdejšího soudu ze dne 12. 11. 2015, č. j. 5 As 127/2015 - 37, který se zabýval obdobným
případem a dospěl k týmž závěrům. Městský soud tak plně vyčerpal předmět řízení, přičemž
dospěl k závěru, že nevydání usnesení o zahájení přezkumného řízení, resp. nevydání sdělení
o neshledání důvodů k zahájení přezkumného řízení, nebylo nezákonným zásahem. Námitka
stěžovatelky tak není důvodná.
[10] Stěžovatelka dále namítá, že rozsudek městského soudu je nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů, resp. je nezákonný, neboť městský soud nevycházel ze skutkového
a právního stavu v době zásahu. Ten se přitom odlišoval od skutkového stavu ke dni vydání
rozsudku.
[11] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou v tom, že skutkový a právní stav v době
vydání rozsudku a v době zásahu nebyl totožný, neboť žalovaný sdělil stěžovatelce důvody
nezahájení přezkumného řízení až v průběhu řízení o žalobě. Je nutné s ní rovněž souhlasit
v tom, že z hlediska posouzení věci (nečinnosti žalovaného při vyřizování podnětu stěžovatelky)
je následný postup žalovaného po podání zásahové žaloby irelevantní, neboť stěžovatelka
se domáhala deklarace nezákonného zásahu ze strany žalovaného. Z rozsudku městského soudu
však nevyplývá, že by rozhodoval dle stavu, který byl dán v době vydání jeho rozsudku. Městský
soud sice poukázal na to, že nečinnost žalovaného již netrvá, avšak výslovně uvedl,
že „[n]a projednatelnosti předmětné zásahové žaloby však tato skutečnost ničeho nemění, neboť žalobkyně již
v této žalobě formulovala žalobní petit tak, že se domáhá určení nezákonnosti daného zásahu. Soud proto
vzhledem k popsanému vývoji skutkového stavu věci přistupoval k žalobě jako žalobě domáhající se deklarace
nezákonnosti zásahu.“ Následně posoudil, zda je nečinnost žalovaného, resp. nedodržení zákonem
stanovené lhůty pro sdělení důvodů nezahájení přezkumného řízení nezákonným zásahem.
Dospěl k závěru, že nikoliv (viz výše).
[12] S tímto právním názorem se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje a v podrobnostech
na něj odkazuje. Městský soud správně konstatoval, že na zahájení přezkumného řízení není
právní nárok a podání podnětu k zahájení přezkumného řízení nevede samo o sobě k jeho
zahájení (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2007 - 71,
ze dne 4. 2. 2021, č. j. 1 As 438/2020 - 27, či usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 6. 2009,
sp. zn. III. ÚS 1344/09). Proti nezahájení přezkumného řízení se tak nelze úspěšně bránit
ani zásahovou žalobou podle §82 a násl. s. ř. s., jelikož v takovém případě absentuje zásah
do veřejných subjektivních práv podatele (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 8. 2017, č. j. 4 As 117/2017 - 46, č. 3631/2017 Sb. NSS, či ze dne 4. 4. 2018,
č. j. 10 As 374/2017 - 51). Jelikož absentuje zásah do veřejných subjektivních práv podatele
při samotném nezahájení přezkumného řízení, o to méně může dojít k zásahu do jeho veřejných
subjektivních práv tím, že mu bez dalších relevantních okolností pouze nebudou ve stanovené
lhůtě oznámeny důvody nezahájení přezkumného řízení. Zákon neposkytuje ochranu proti
veškeré nečinnosti správního orgánu, ale pouze tam, kde má tato nečinnost závažný dopad
na práva účastníků. O takovou situaci se v nyní projednávané věci nejedná, neboť absence reakce
ze strany žalovaného nemohla s ohledem na neexistenci jeho povinnosti zahájit přezkumné řízení
zasáhnout do právní sféry stěžovatelky takovou intenzitou, aby se jednalo o nezákonný zásah.
K tomu blíže viz i městským soudem citovaný rozsudek zdejšího soudu ze dne 12. 11. 2015,
č. j. 5 As 127/2015 - 37.
[13] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že městský
soud posoudil věc správně. Kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta
druhá s. ř. s.).
[14] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., dle kterých nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka v soudním řízení úspěch neměla, proto
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému v řízení nevznikly žádné náklady nad rámec
běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. března 2021
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu