ECLI:CZ:NSS:2021:8.AS.13.2019:91
sp. zn. 8 As 13/2019-91
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců
JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D., a Mgr. Jitky Zavřelové, v právní věci žalobce: Ing. P. V.,
bývalý insolvenční správce se sídlem Tř. 28. října 1476/10, České Budějovice, zastoupeného prof.
JUDr. Alešem Gerlochem, CSc., advokátem se sídlem Botičská 4, Praha 2, proti žalovanému:
Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha 2, proti rozhodnutí ministra
spravedlnosti ze dne 16. 8. 2018, čj. MSP-21/2018-ORA-ROZ/4, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 12. 2018, čj. 8 A 135/2018-150,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobce n em á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn á v á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalovaný zrušil žalobci rozhodnutím z 16. 8. 2018 povolení vykonávat činnost
insolvenčního správce dle §13 odst. 2 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích,
ve znění účinném do 31. 5. 2019. Důvodem mělo být závažné porušování povinností
insolvenčního správce v insolvenčním řízení vedeném ve věci dlužníka DLC, s. r. o. Základem
pro skutková zjištění byla kontrola provedená žalovaným na základě podnětu společnosti ARF
Real Estate, s. r. o.
[2] Žalobce měl závažným způsobem porušit §140 odst. 2 a §230 odst. 1 písm. a), b) c) a d)
zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), tím, že při
výkonu činnosti insolvenčního správce v insolvenčním řízení úpadce dne 30. 8. 2017 započetl
pohledávku prodávajícího TEKEN z kupní ceny závodu TEKEN oproti pohledávce úpadce
(společnosti DLC, s. r. o.) za H. O., resp. spoludlužníkem TEKEN, přičemž tuto pohledávku
úpadce v rozporu s §217 odst. 1 insolvenčního zákona ani nesepsal do jeho majetkové
podstaty.
[3] Žalobce měl dále závažným způsobem porušit §5 písm. a), §36 odst. 1 a §230 odst. 1
písm. a), b), c) a d) insolvenčního zákona tím, že dne 30. 8. 2017 do majetkové podstaty úpadce
koupil závod od společnosti TEKEN a. s., a to na základě „Smlouvy o koupi závodu“ uzavřené
dne 30. 8. 2017 mezi žalobcem jako insolvenčním správcem úpadce a společností TEKEN a. s.,
zastoupenou H. O., tudíž při správě majetkové podstaty úpadce nepostupoval s odbornou péčí
a v souladu se zásadami insolvenčního řízení, čímž zároveň porušil povinnosti při správě
majetkové podstaty stanovené insolvenčním zákonem.
[4] Nakonec měl žalobce závažným způsobem porušit §36 odst. 1, §230 odst. 1 písm. a)
a §224 odst. 3 insolvenčního zákona tím, že nepostupoval s odbornou péčí při pořizování
soupisu majetkové podstaty úpadce, když dne 1. 11. 2017 do majetkové podstaty úpadce sepsal
nemovitosti na LV X, které mají zajišťovat pohledávku za A. C. sepsanou dne 30. 8. 2017 do
majetkové podstaty úpadce. Dále nevyrozuměl příslušné katastrální pracoviště o soupisu
nemovitostí na LV X, které nejsou ve vlastnictví úpadce.
[5] Žalobce podal proti rozhodnutí orgánu prvního stupně rozklad, který ministr
spravedlnosti zamítl. V odůvodnění se ztotožnil se závěry orgánu prvního stupně a uvedl,
že předmět řízení byl v oznámení o zahájení správního řízení dostatečně vymezen. Potvrdil
skutkové závěry orgánu prvního stupně a uvedl, že škodlivé dopady jednání žalobce nejsou
podmínkou aplikace §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích. Dále uvedl, že zrušení
povolení není správním trestem, ale ochranným opatřením, přesto byly zásady proporcionality
i subsidiarity dodrženy. Ministr uzavřel, že se žalobce opakovaně dopustil protiprávního jednání,
kterým porušil povinnosti stanovené insolvenčním zákonem, a to mimořádně závažným
způsobem.
II.
[6] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Městského soudu v Praze, který
ji zamítl. Soud uvedl, že ministerstvo má oprávnění zrušit insolvenčnímu správci povolení
k vykonávání činnosti. Žalovaný je dohledovým orgánem, kterým dbá, aby při výkonu funkce
insolvenčního správce byly dodržovány platné právní předpisy. Jeho role se tedy liší
od insolvenčního soudu, který sleduje správce v konkrétním řízení. Žalovaný má jednak
oprávnění postihnout správce za správní delikt, jednak možnost mu zrušit povolení. Zrušení
povolení dle §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích není trestem. Předmět řízení byl při
jeho zahájení dostatečně vymezen a vada výroku je pouze formální bez vlivu na zákonnost
rozhodnutí jako celku. Soud se v odůvodnění rovněž podrobně věnoval jednotlivým porušením
povinností ze strany insolvenčního správce a dospěl k závěru, že žalobce opakovaně a závažně
porušil povinnosti stanovené insolvenčním zákonem, přičemž zákon pro naplnění skutkové
podstaty nevyžaduje vznik škody.
III.
[7] Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností opírající
se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[8] Stěžovatel uvedl, že rozsudek je nepřezkoumatelný. Konkrétně namítl, že 1) soud
dostatečně nevypořádal jeho důkazní návrhy a ve věci jsou tedy opomenuté důkazy. Důkazní
návrhy měly mimo jiné prokázat, že jednání stěžovatele nemělo negativní vliv na majetkovou
podstatu dlužníka. Dále 2) soud provedl důkaz rozsudkem Vrchního soudu v Praze, který byl
vydán až po vydání správního rozhodnutí a vyznívá v jeho neprospěch. Kombinací neprovedení
důkazních návrhů a provedení důkazu rozsudkem vrchního soudu byl stěžovatel znevýhodněn.
Rozhodnutí městského soudu je rovněž nezákonné; zcela zásadní je, že 3) nesprávně posoudil
povahu zrušení povolení vykonávat činnost insolvenčního správce dle §13 odst. 2 zákona
o insolvenčních správců. Dle stěžovatele se jedná o opatření sankční povahy a upozorňuje
na obsahovou shodu skutkové podstaty s přestupkem dle §36b odst. 1 písm. k) zákona
o insolvenčních správcích. Z nesprávného posouzení povahy řízení pak plynou další namítané
vady. 4) Řízení nebylo řádně zahájeno, jeho předmět byl nedostatečně vymezen a 5) výrok
správního rozhodnutý byl vadný. Stěžovatel upozornil, že městský soud si byl namítaných
skutečností vědom, ale nepovažoval je za závažné vady právě s ohledem na to, že nešlo o trestní
obvinění a rozhodnutí o sankci. Dále 6) se měla ve věci uplatnit zásada subsidiarity při ukládání
sankcí. Stěžovatel uvedl, že 7) se správní orgán měl zabývat tím, jaké následky mělo porušení
povinností insolvenčního správce, respektive vyčkat jaké důsledky budou mít.
[9] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[10] Žalovaný se ztotožnil se závěry městského soudu a uvedl, že zrušení povolení vykonávat
činnost insolvenčního správce není správním trestem. Stěžovatel dezinterpretuje judikaturu
Nejvyššího správního soudu, která jeho závěry ve skutečnosti nepodporuje. Skutkový stav byl
ve věci dostatečně a nad veškerou důvodnou pochybnost zjištěn; odůvodnění rozhodnutí
orgánů obou stupňů jsou rozsáhlá a podrobná. Stěžovatelem navrhované „opomenuté“ důkazy
nejsou pro věc relevantní. Zrušení povolení nebylo svévolné, ale odůvodněné a prošlo i testem
proporcionality.
[11] V doplnění vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný uvedl, že Krajský soud v Českých
Budějovicích vydal v insolvenčním řízení dlužníka DLC, s. r. o., usnesení čj. KSCB 25 INS
2531/2012-B-198, ve kterém se vyjadřuje k pochybením stěžovatele. Dle soudu nebyl stěžovatel
z funkce insolvenčního správce v probíhajícím řízení odvolán jen proto, že mu žalovaný dříve
zrušil povolení k výkonu činnosti.
[12] V replice stěžovatel namítl, že závěry Krajského soudu v Českých Budějovicích jsou
převzaty z napadeného rozsudku městského soudu a nemohou je tedy potvrdit. Dále
zpochybnil, zda lze v kasačním řízení přihlížet k novotám. Pokud by tomu tak však bylo, uvedl,
že 8) nový insolvenční správce sdělil 4. 6. 2019, že sepíše pohledávku dlužníka DLC, s. r. o.,
vůči H. O. do majetkové podstaty, a že k tomu dříve neměl dostatečnou argumentaci. Dále měl
nový insolvenční správce na jednání dne 21. 10. 2019 sdělit, že očekává úspěch ve věci určení
společníka společnosti DANABE, s. r. o.
[13] V dalším vyjádření stěžovatel odkázal na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
26. 4. 2021, čj. 104 VSPH 106/2021-66, kterým byla zamítnuta žaloba společnosti TEKEN, a. s.,
proti současnému insolvenčnímu správci dlužníka DLC, s. r. o. Tvrdil, že tím pádem nezpůsobil
majetkové podstatě žádnou škodu a nemůže tak za ni být trestán, čímž podpořil kasační
námitku 7).
V.
[14] Kasační stížnost není důvodná.
Povaha zrušení povolení vykonávat činnost insolvenčního správce
[15] Nejvyšší správní soud se běžně nejdříve zabývá nepřezkoumatelností rozsudku a až poté
přistupuje k věcnému přezkoumání kasačních námitek. V projednávané věci jsou však námitky
nezákonnosti a nepřezkoumatelnosti úzce provázány a vycházejí z předpokladu, že se ve věci
jedná o správní trestání. Proto se kasační soud nejprve zabýval koncepční otázkou 3), zda
je zrušení povolení insolvenčního správce dle §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích
trestem dle čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 40 odst. 6
Listiny základních práv a svobod a zda tedy správní orgány rozhodovaly o trestní obvinění dle
čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Odpověď na tuto otázku je významná jak pro posouzení
nepřezkoumatelnosti, tak nezákonnosti rozhodnutí.
[16] Při posouzení, zda lze zrušení povolení dle §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích
chápat jako správní delikt či trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, vycházel kasační
soud z tvz. Engelova testu (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne
8. 6. 1976, Engel a ostatní proti Nizozemí, č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72).
[17] V prvním kroku soud zkoumal, zda je zrušení povolení insolvenčnímu správci jako delikt
či trestní obvinění označeno.
[18] Zrušení povolení k činnosti insolvenčního správce není upraveno trestním právem
v užším slova smyslu ani právem přestupkovým. Ustanovení §13 zákona o insolvenčních
správcích má nadpis „Zrušení povolení nebo zvláštního povolení“ a nachází se v hlavě druhé
zákona zvané „Oprávnění vykonávat činnost insolvenčního správce“. Z uvedeného neplyne,
že by zrušení povolení mělo sankční povahu; samotné znění §13 odst. 2 uvedeného zákona
nehovoří ani o trestu, deliktu či uložení sankce. Přestupky dle zákona o insolvenčních správcích
jsou upraveny na jiném místě, konkrétně v jeho hlavě šesté. Ze systematického umístění §13
plyne, že se o delikt nejedná. Dle prvního kritéria tedy zrušení povolení vykonávat činnost
insolvenčního správce trestem není.
[19] V dalším kroku zkoumal Nejvyšší správní soud povahu „přečinu“.
[20] Klíčové z hlediska posuzování povahy zrušení povolení je skutečnost, že stěžovateli
je odejmuto povolení k činnosti insolvenčního správce. Insolvenční správce není
v insolvenčním řízení zástupcem dlužníka ani jednotlivých věřitelů, nýbrž má jako zvláštní
subjekt insolvenčního řízení vůči těmto subjektům samostatné postavení (srov. nález Ústavního
soudu ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 36/01). Jeho ustavení sleduje veřejný účel spočívající
v akceptaci omezeného veřejného zásahu do řešení majetkových vztahů, jež se dostaly
do krizové situace, a v tomto směru mu zákon stanoví oprávnění, jejichž využití má povahu
výkonu pravomocí (srov. nález Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/10). Stát
pak zákonem umožnil provozovat tuto činnost za účelem zisku několika stovkám soukromých
osob, které k tomu však musí získat povolení. Insolvenční správci tvoří malou skupinu osob,
dle veřejně dostupné databáze Ministerstva spravedlnosti je insolvenčních správců méně než
500. Právě omezenost pořádkových či sankčních opatření jen na určitý úzký okruh osob
je v judikatuře ESLP významným signálem, že o trest ani trestní obvinění nejde (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu čj. 10 Ads 38/2016-41).
[21] Účelem regulace výkonu činnosti insolvenčního správce je obecný zájem na řádném
průběhu insolvenčního řízení. Jak již bylo uvedeno, má insolvenční správce v řízení specifické
postavení spojené s výkonem pravomocí, které nemůže vykonávat každý. Právě proto musí
osoby pro výkon této činnosti získat povolení a splňovat podmínky dle §6 či §8 zákona
o insolvenčních správcích, mezi které patří mimo jiné složení zkoušky insolvenčního správce.
Existuje zde totiž významný veřejný zájem na řádnosti výkonu profese insolvenčního správce
jakožto vysoce specializované činnosti, která má zásadní dosah do majetkové sféry dlužníka
i jeho věřitelů (srov. Stanislav, A, Kozák, J. Zákon o insolvenčních správcích. Komentář. Praha:
Wolters Kluwer, 2016, k §13 odst. 2).
[22] Ministerstvo spravedlnosti zruší dle §13 odst. 1 zákona o insolvenčních správcích
povolení insolvenčnímu správci, který nesplňuje některou z podmínek podle §6 odst. 1 nebo
podle §8 odst. 1 téhož zákona, nebo zvláštní povolení insolvenčnímu správci, který nesplňuje
některou z podmínek podle §6 odst. 2 nebo podle §8 odst. 2 téhož zákona. Opatření dle §13
odst. 1 citovaného zákona je i dle stěžovatele nápravným prostředkem a nemá povahu trestu.
[23] Stejnou povahu má však i §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích, což
z formálního hlediska plyne již z jeho systematického zařazení v zákoně. Materiálně pak
nesleduje jako svůj primární cíl represi, ale ochranu účastníků insolvenčního řízení a jejich
majetkových práv. Vždyť právě k tomu slouží institut udělování povolení; pokud by se stát
po udělení povolení vzdal dohledu nad insolvenčními správci, zcela by na ochranu zájmů
účastníků řízení rezignoval. Přitom insolvenční správce uplatňuje pravomoci, které by jako
soukromá osoba neměl. Je zcela legitimní, že stát dohlíží na výkon svěřených pravomocí a dbá
na to, aby při jejich uplatňování nebyly porušovány právní povinnosti. Stát i účastníci
insolvenčního řízení mají zájem na tom, aby správce postupoval v souladu se zákonem. Pokud
správce své povinnosti porušuje, je nejúčinnější ochranou zmíněných legitimních zájmů zbavit
správce jeho pravomocí.
[24] Nejvyšší správní soud však nepopírá, že zrušení povolení insolvenčnímu správci má na jeho
činnost zcela zásadní vliv. Z pohledu §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích však jde
pouze o sekundární důsledek ochrany jiných zájmů. Zrušení povolení insolvenčnímu správci
dle citovaného ustanovení není svou povahou dle druhého kritéria trestním přečinem.
[25] V třetím kroku se kasační soud zabýval povahou a závažností hrozící sankce.
[26] Zrušení povolení k určité činnosti není typicky trestněprávní sankcí, jakou jsou naopak
například trest odnětí svobody či peněžité tresty. Přestože trestní zákoník v §52 odst. 1 písm. g)
upravuje trest zákazu činnosti, historicky vychází uvedené opatření z práva administrativního,
dle kterého správní orgány udělují různá povolení, licence či koncese a dbají nad dodržováním
jejich podmínek. Při neplnění podmínek je mohou zase odejmout, jak je běžné i v současném
právu. Odejmutí povolení nesleduje primárně represivní cíl, ale zájem na řádném vykonávání
činnosti, ke které bylo povolení vydáno.
[27] K závažnosti opatření je nutné uvést, že efektivně zabraňuje stěžovateli ve výkonu
činnosti, která byla zdrojem jeho obživy. To se na první pohled zdá být tvrdou sankcí, nicméně
jejím účelem primárně není trestat správce, ale chránit jiné zájmy (srov. body [19] a [20] tohoto
rozsudku). Samotná závažnost opatření pak nestačí k tomu, aby se ve věci jednalo o trestní
obvinění.
[28] Obdobným opatřením, které také zasáhlo do zdroje obživy, se zabýval ESLP v rozsudku
ze dne 7. 7. 1989 ve věci Tre Traktörer Aktiebolag proti Švédsku, stížnost č. 10873/84. Zde úřady
odejmuly stěžovatelce licenci k prodeji alkoholických nápojů, a to proto, že účetnictví prodejce
bylo neúplné a různě upravované, což znemožňovalo kontrolu prodeje alkoholických nápojů.
V důsledku odejmutí licence došlo hned následující den k ukončení podnikání prodejce. Přesto
ESLP nedovodil, že by se jednalo o trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jakkoliv
nepopíral závažnost dopadů odnětí licence na stěžovatelku (bod 46 citovaného rozsudku).
[29] V nálezu ze dne 29. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 33/09, dospěl Ústavní soud ve věci soudců
k závěru: „Ani třetí kritérium (povaha a závažnost sankce) Engelova testu naplněno není, byť právě jeho
splnění je zpravidla s to „vtáhnout“ disciplinární řízení do kategorie řízení o trestních obviněních. Za porušení
povinností soudce totiž může být uložena pouze sankce měnící podmínky právního vztahu mezi soudcem
a státem či tento právní vztah ukončující“. Zrušení povolení dle §13 odst. 2 zákona o insolvenčních
správcích je svou povahou a závažností srovnatelné se zbavením funkce soudce. Po zbavení
funkce nemůže soudce vykonávat soudní pravomoc, stejně tak po zrušení povolení nemůže
insolvenční správce vykonávat mu svěřené pravomoci. Nedosahuje-li tedy zbavení funkce
soudce intenzity nutné pro trestní sankci, nedosahuje jí ani zrušení povolení vykonávat činnost
insolvenčního správce. Ani dle třetího kritéria Engelova testu nejde ve věci o trestní obvinění
dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
[30] Stěžovateli lze však dát za pravdu, že nyní projednávaná věc se částečně liší od věcí
posuzovaných kasačním soudem pod sp. zn. 10 Ads 38/2016 a 8 Ads 207/2017, na které
odkázal městský soud. V uvedených věcech šlo o odejmutí povolení ke zprostředkování
zaměstnání z důvodu opakovaného neplnění oznamovací povinnosti dle §59 odst. 2 zákona
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Zásadní rozdíl spočívá dle stěžovatele v tom, že správní
orgán nemá při výkonu dohledového opatření dle zákona o zaměstnanosti k dispozici žádné
správní uvážení, zatímco dle zákona o insolvenčních správcích správní orgán povolení zrušit
pouze „může“ a zároveň má diskreci k posouzení splnění podmínek dle §13 odst. 2 uvedeného
zákona.
[31] Diskrece správního orgánu se dle výslovného znění §13 odst. 2 zákona o insolvenčních
správcích týká možnosti zrušit povolení k výkonu činnosti při splnění zákonných podmínek.
Správní uvážení však nic nemění na povaze uplatňovaného institutu. Pouze zakládá žalovanému
možnost jej uplatnit či neuplatnit a případně odstranit přílišnou tvrdost jeho automatické
aplikace v konkrétní věci. Vázaná diskrece správního orgánu není v rozporu se zásadami
právního státu, ale rozhodnutí správního orgánu musí být odůvodněné a přesvědčivé. V nyní
projednávané věci tomuto požadavku správní orgány dostály, přičemž přihlédly rovněž
k vhodnosti, potřebnosti a přiměřenosti ukládaného opatření.
[32] Zrušení povolení vykonávat činnost insolvenčního správce nepodléhá zcela libovůli
žalovaného, jak naznačuje stěžovatel. Samotné znění §13 odst. 2 zákona o insolvenčních
správcích mu staví hranice. Obsahuje neurčité právní pojmy, které musí správní orgán vyložit,
a odůvodnit jejich aplikaci. Žalovaný tedy nemá možnost libovolně zrušit povolení bez naplnění
podmínek §13 odst. 2 citovaného zákona. Povinnost odůvodněné aplikace v projednávané věci
správní orgány splnily, protože ve svých rozhodnutích jednání stěžovatele podrobně popsaly
a zdůvodnily, proč je považují za závažné a opakované porušování povinností. Stejně tak učinil
městský soud.
[33] Výklad stěžovatele by vedl k absurdním závěrům. Pokud by totiž byl stěžovatel postižen
za odpovídající přestupek (§36b zákona o insolvenčních správcích), nemohlo by mu již nikdy
být odejmuto povolení dle §13 odst. 2 téhož zákona, neboť by se muselo jednat o dvojí trestání
za tentýž skutek. Zákon je však koncipován jinak, jak plyne z jeho systematiky a předcházejících
úvah kasačního soudu, a umožňuje jednak potrestat držitele povolení za správní delikt, jednak
zrušit toto povolení.
[34] Na okraj kasační soud poznamená, že rozhodnutí čj. 7 As 208/2018-71, na které
stěžovatel odkazoval v žalobě, konkrétně na body 25. a 29., závěr o trestní povaze zrušení
povolení neobsahuje. V rozsudku nikde není zrušení výslovně označeno za sankci, ani z něj
takovýto závěr neplyne. Kasační soud se pouze v bodě 29. k námitce stěžovatele zabýval
judikaturou týkající se likvidačního charakteru sankce, sám však hovoří o „uloženém opatření“.
[35] Nejvyšší správní soud uzavírá, že zrušení povolení insolvenčního správce dle §13 odst. 2
zákona o insolvenčních správcích není správním deliktem či trestním obviněním ve smyslu čl. 6
odst. 1 Úmluvy.
Nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu
[36] Nejvyšší správní soud se dále zabýval nepřezkoumatelností rozsudku městského soudu,
a to jak z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), tak i k námitkám stěžovatele.
[37] Správní soud není správním orgánem třetího stupně a soudní řízení správní není
správním řízením. Úkol soudu spočívá zásadně v posouzení věci v mezích vymezených
žalobními body, přičemž přezkoumává správní rozhodnutí z pohledu zákonnosti. Ve správním
soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům. Úkolem soudu není
odpovědět na každou dílčí námitku žalobce a provést všechny jím navrhované důkazy,
ale vynést celkově přesvědčivé a odůvodněné rozhodnutí. Zvláště mimo oblast správního
trestání pak nemusí podrobně vyvracet každé žalobní tvrzení, jak správně poznamenal městský
soud s oporou v nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/09.
[38] Stěžovatel namítl, že 1) jeho důkazní návrhy městský soud zamítl s paušálním
zdůvodněním a tvrdí, že se jedná o opomenuté důkazy. Opomenutým důkazem je takový,
kterým se soud vůbec nezabývá, opomene jej. Jak však plyne z kasační stížnosti (bod 12),
stěžovateli vadí způsob zamítnutí jeho návrhů, nejedná se tedy ve skutečnosti o opomenuté
důkazy.
[39] Rozsudek soudu je třeba číst jako celek. Městský soud se v bodech 107. až 151. svého
rozhodnutí podrobně věnuje stěžovateli vytýkaným porušením povinností. Je zcela jasné
z jakých skutkových okolností vychází, jak je hodnotí a k jakému dochází závěru. Všechny
stěžovatelovy důkazní návrhy směřovaly, jeho slovy, k tomu, „aby soudu prokázal, že v jeho případě
nešlo ani o závažné, ani o opakované porušení povinností správce“. Konkrétně měly výslech Mgr. B. a
důkaz soudními spisy Krajského soudu v Českých Budějovicích prokázat, že majetkové
podstatě nevznikla škoda. Městský soud však v bodě 152. svého rozsudku uvedl, že porušení
povinností správce nevyžaduje vznik škodlivého následku. Prokazování těchto skutečností
proto není pro věc relevantní. Další důkazní návrh výslechem H. O. měl prokázat, jaké
informace měl stěžovatel k dispozici před uzavřením smluv se společností TEKEN a. s.
Městský soud však považoval zjištěný skutkový stav za dostatečný a podrobně, konzistentně a
uceleně jej popsal zejména v bodech 120. až 122. svého rozsudku. Úkolem soudu není
opakovaně komplexně zjišťovat skutkový stav, který již jednou zjistil správní orgán. Soud pouze
dohlíží na to, zda byl skutkový stav zjištěn dostatečně a odpovídá podkladům ve správním spise.
Z rozsudku městského soudu je patrné, jaký skutkový stav vzal za prokázaný, o jaké podklady
se přitom opíral a proč by byl navrhovaný výslech nadbytečný. Nemohl by například vyvrátit
zjištění soudu plynoucí z předložené smlouvy citované městským soudem na konci bodu 121.
jeho rozsudku.
[40] Neprovedení důkazních návrhů městským soudem není nezákonné ani nepřezkoumatelné.
Paušální zamítnutí důkazních návrhů v kombinaci s podrobným, bezrozporným a komplexním
popisem skutkového stavu, z kterého implicitně plynou konkrétní důvody pro zamítnutí
jednotlivých návrhů, je zvláště mimo oblast správního trestání přípustným postupem. Námitka
1) není důvodná.
[41] V souvislosti se zamítnutím důkazních návrhů stěžovatel namítl 2), že městský
soud přihlédl k rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 11. 2018, čj. ICm 181/2018-104
VSPH 761/2018-118, který byl vyhlášen až po vydání správního rozhodnutí a vyznívá v jeho
neprospěch. V kombinaci se zamítnutím důkazních návrhu mělo dojít k porušení principu
rovnosti zbraní.
[42] Městský soud své rozhodnutí o rozsudek vrchního soudu neopřel, pouze v bodě 78.
svého rozsudku podpůrně uvedl, že vrchní soud dospěl ke stejným závěrům jako on. Nepřevzal
tedy závěry vrchního soudu, ale dospěl k nim sám (viz bod 77. jeho rozhodnutí). Městský soud
svým postupem neporušil ani §75 s. ř. s., dle kterého soud vychází při přezkoumání rozhodnutí
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
[43] Rozhodnutí vrchního soudu nevytváří nové skutkové ani právní okolnosti, naopak
hodnotí již proběhlé děje, které zde byly v době rozhodování správního orgánu, dokonce byly
jeho předmětem. Ustanovení §75 odst. 1 pak nebrání tomu, aby soud při svém rozhodování
vycházel z dokumentů, které vznikly až po vydání žalobou napadeného správního rozhodnutí,
pokud popisují stav, jež ke dni rozhodování správního orgánu objektivně existoval
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 141/2013-28). Stejně tak může soud
přihlížet k vývoji judikatury, která vznikla až po vydání správního rozhodnutí.
[44] Není pravda, že by městský soud podstatně znevýhodnil stěžovatele. Jeho důkazní návrhy
důvodně zamítl (viz body [38] až [40] tohoto rozhodnutí) a pouze podpůrně přihlédl
k rozhodnutí jiného soudu, čímž neporušil žádné ustanovení o řízení. K porušení zásad
spravedlivého procesu nedošlo; námitka 2) není důvodná.
Nezákonnost rozsudku městského soudu
[45] Protože Nejvyšší správní soud neshledal rozsudek městského soudu nepřezkoumatelným,
přistoupil k věcnému přezkoumání kasačních námitek.
[46] Námitku 4), že řízení nebylo řádně zahájeno a jeho předmět byl nedostatečně vymezen,
vyvozuje stěžovatel výslovně (bod 33. kasační stížnosti) z nesprávného posouzení povahy
opatření dle 13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích. Jelikož však tato stěžení námitka 3)
není důvodná a městský soud věc posoudil správně, nemůže být důvodná ani argumentace
námitky 4).
[47] Na okraj lze uvést, že Nejvyšší správní soud shrnul v rozsudku čj. 6 As 266/2014-41 svou
judikaturu ve věci správního trestání ohledně totožnosti skutku při zahájení řízení a ve správním
rozhodnutí do dvou závěrů: 1. skutek musí být v oznámení o zahájení řízení definován natolik
určitě, aby bylo „obviněnému“ zřejmé, jaké jednání je mu kladeno za vinu tak, aby se mohl
účinně hájit; 2. mezi skutkem vymezeným v oznámení o zahájení řízení a skutkem vymezeným
v rozhodnutí nemusí být naprostá shoda, neboť řízení před správním orgánem slouží právě
k „ustálení“ jak skutkového vymezení, tak právní kvalifikace. Městský soud na základě
vymezených kritérií dospěl ke správnému závěru, že předmět řízení byl vymezen dostatečně,
a to přestože aplikoval vysoký standard správního trestání ve věci, která správním trestáním
není.
[48] Námitku 5), že výrok správního rozhodnutí byl vadný, vyvozuje stěžovatel rovněž
výslovně (bod 33. kasační stížnosti) z nesprávného posouzení povahy opatření dle 13 odst. 2
zákona o insolvenčních správcích. Jelikož však tato stěžení námitka 3) není důvodná, nemůže
být důvodná ani argumentace námitky 5).
[49] Městský soud při vypořádání námitky 5) odkázal na usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 165/2016-46, které se týkalo věci správního trestání.
Správně pak upozornil, že ve věci nejde o správní trestání, a proto je vada výroku jen formální
a nezpůsobuje nezákonnost napadeného rozhodnutí. Proti závěru soudu stěžovatel brojí pouze
v úzké souvislosti s námitkou 3) a jinou argumentaci nepředkládá. Nemůže tedy být, jak již bylo
řečeno, úspěšný. Námitka 5) není důvodná.
[50] Námitkou 6) týkající se subsidiarity při ukládání sankce se Nejvyšší správní soud věcně
nezabýval, protože ve věci nejde o správní trestání. Argumentace stěžovatele je vystavěna právě
na této premise, přičemž odkazuje ke vztahu sankcí dle §13 odst. 2 a §36b odst. 1 písm. k)
zákona o insolvenčních správcích. Dle kasačního soudu se nejedná o souběh možných sankcí.
[51] Pokud jde o vztah uvedených ustanovení, souběh nápravných prostředků a sankcí
je obecně možný. Nejvyšší správní soud již rozsudku čj. 9 As 202/2014-236 vyslovil,
že „[s]právní úřady disponují nejen sankčními oprávněními, ale řadou mocenských oprávnění, kterými mohou
velmi účinně prosadit plnění právních povinností, zabránit jejich dalšímu porušování nebo odstranit protiprávní
stav (např. exekuční prostředky, možnost bezprostředních zásahů, oprávnění zakázat určité činnosti, vyloučit
věci z užívání, zastavit provoz, zrušit, pozastavit, omezit vydaná povolení, rozhodnout o odstranění nepovolené
stavby, vyslovit zákaz pobytu cizince z důvodu nedodržování stanovených povinností). Plnění právních povinností
ve veřejné správě lze proto zajistit i jinými způsoby než správními tresty.“ Rozhodnutí o uložení sankce
za přestupek a rozhodnutí ochranném opatření jsou proto zcela odlišné a samostatné právní
instituty. Námitka 6) není důvodná.
[52] Stěžovatel dále namítl, že 7) se správní orgán měl zabývat tím, jaké následky mělo
porušení povinností insolvenčního správce, respektive vyčkat, jaké důsledky bude jednání
stěžovatele mít. Městský soud k tomu uvedl, že škodlivé následky jednání stěžovatele nejsou pro
věc podstatné, protože je §36 odst. 1 a §5 písm. a) nevyžadují.
[53] Stěžovatel měl svým jednáním porušit §140 odst. 2, §217 odst. 1, §224 odst. 3 a §230
odst. 1 písm. a), b) c) a d) insolvenčního zákona. Tím v důsledku porušil zásady insolvenční
řízení dle §5 písm. a) citovaného zákona a §36 odst. 1 uvedeného zákona, dle kterého
je povinen při výkonu funkce postupovat svědomitě a s odbornou péčí; je povinen vyvinout
veškeré úsilí, které lze po něm spravedlivě požadovat, aby věřitelé byli uspokojeni v co nejvyšší
míře; společnému zájmu věřitelů je povinen dát při výkonu funkce přednost před zájmy
vlastními i před zájmy jiných osob.
[54] Ustanovení §140 odst. 2 insolvenčního zákona upravuje předběžná opatření a započtení;
§217 odst. 1 soupis majetkové podstaty, §224 odst. 3 vyrozumění katastru nemovitostí
o zápisu nemovitosti do soupisu, §230 odst. 1 písm. a), b) c) a d) správu majetkové podstaty.
Jedná se tedy o konkrétní zákonná ustanovení, které stěžovatel porušil.
[55] Ustanovení §5 písm. a) a §36 odst. 1 insolvenčního zákona stanoví obecné povinnosti
správce. Ani jedno z nich však nevyžaduje vznik škody jako podmínku svého porušení. Naopak
dbají na předběžnou svědomitost a odbornou péči insolvenčního správce, respektive zásady
rychlosti a hospodárnosti řízení a rovnosti jeho účastníků. Všechny uvedené aspekty lze porušit
i bez vzniku škody, a to včetně hospodárnosti.
[56] Zásady insolvenčního řízení nesmí být ani ohroženy; nestačí, pokud pouze nebudou
porušeny. Tomu odpovídá například §24 odst. 1 insolvenčního zákona, dle kterého je správce
z insolvenčního řízení vyloučen, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci nebo k osobám
účastníků je tu důvod pochybovat o jeho nepodjatosti. Stačí tedy ohrožení zásady rovnosti, není
nutné, aby správce skutečně podjatě jednal. Stejně je nutné přistupovat k zásadám rychlosti
a hospodárnosti.
[57] Co se svědomitosti a odborné péče týče, ani zde není následek porušení povinností
rozhodující. Insolvenční správce s nimi může jednat v rozporu, souhrou okolností ke škodě
nemusí dojít, ale to přece nemůže znamenat, že s nimi správce nakonec jednal v souladu.
[58] Ze znění §5 písm. a) a §36 odst. 1 insolvenčního zákona neplyne nutnost vzniku škody.
Pokud by soud přistoupil na argumentaci stěžovatele, doplnil by do zákona podmínku, která
v něm není. Z uvedených důvodů není pro věc relevantní ani rozsudek Vrchního soudu v Praze
čj. 104 VSPH 106/2021-66, kterým se stěžovatel snažil prokázat, že ke vzniku škody nedošlo.
Městský soud věc posoudil správně; námitka 7) není důvodná.
[59] Soud nepřihlédl ke skutečnostem uvedeným v replice stěžovatele z 16. 12. 2019 [námitka
8)]. Dle §109 odst. 5 s. ř. s. nemůže kasační soud přihlížet ke skutečnostem uplatněným poté,
co krajský soud vydal napadené rozhodnutí. Dle §75 odst. 1 s. ř. s. pak při přezkoumání
rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování
správního orgánu. Obě tato ustanovení vylučují možnost Nejvyššího správního soudu zabývat
se skutečnostmi namítanými v replice stěžovatele.
[60] Stejně tak kasační soud nepřihlédl k usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích,
čj. KSCB 25 INS 2531/2012-B-198, zaslanému žalovaným spolu s doplněním vyjádření
ke kasační stížnosti. Uvedené usnesení totiž odkazuje na napadený rozsudek městského soudu
a nemůže tak sloužit k jeho podpoře, jednalo by se o argumentaci kruhem.
VI.
[61] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[62] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 29. září 2021
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu