ECLI:CZ:NSS:2021:8.AS.171.2020:36
sp. zn. 8 As 171/2020 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců
JUDr. Milana Podházkého, Ph.D., a Mgr. Jitky Zavřelové, v právní věci žalobce: Povodí Ohře,
státní podnik, se sídlem Bezručova 4219, Chomutov, proti žalovanému: Krajský úřad
Ústeckého kraje, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 8. 2017, čj. 402/KP/2017, JID: 128722/KUUK/2017,
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne
24. 8. 2020, čj. 15 A 228/2017 - 47,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 24. 8. 2020, čj. 15 A 228/2017 - 47,
se zru š u je .
II. Žaloba se od m í t á .
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Úvod:
Městský úřad Litoměřice, odbor školství, kultury, sportu a památkové péče vydal závazné
stanovisko dle §14 odst. 1 zákona o státní památkové péči. Žalobce podal proti rozhodnutí
odvolání, které Krajský úřad Ústeckého kraje zamítl jako nepřípustné. Nejvyšší správní soud
se opětovně zabývá možností soudního přezkumu rozhodnutí o odvolání proti závaznému
stanovisku vydanému orgánem státní památkové péče. Zvažuje přitom, zda na posouzení dané
věci má vliv změna právního názoru, kterou v mezidobí vyslovil ve svém usnesení rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu.
I.
[1] Městský úřad Litoměřice, odbor školství, kultury, sportu a památkové péče vydal závazné
stanovisko dle §14 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči. Uvedl, že archeologický
průzkum území dotčeného záměrem výstavby MVE Terezín se z hlediska státní památkové péče
považuje za nepřípustný. Poučil žalobce, že závazné stanovisko nemá povahu samostatného
správního rozhodnutí, a proto se proti němu nelze odvolat.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí odvolání ke Krajskému úřadu Ústeckého kraje, který jej
zamítl jako nepřípustné. Krajský úřad uvedl, že podle sdělení městského úřadu jako správního
orgánu státní památkové péče podléhá provedení archeologického průzkumu vydání územního
souhlasu a ohlášení, neboť provedení prací má být realizováno na kulturní památce. Odvolání
proti vydanému závaznému stanovisku není přípustné; stanovisko je vydáno dotčeným orgánem
a konečné rozhodnutí ve věci náleží stavebnímu úřadu.
II.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Ústí
nad Labem. Namítl, že závazné stanovisko dle §14 odst. 3 zákona o státní památkové péči je
po materiální stránce zásadně rozhodnutím. Žalovaný tedy měl odvolání po materiální stránce
přezkoumat, nikoliv zamítnout jako nepřípustné.
[4] Krajský soud žalobu odmítl. Uvedl, že závazné stanovisko městského úřadu není
samostatným rozhodnutím ve věci, ale závazným stanoviskem dle §149 spr. ř. v rámci řízení
o vydání územního souhlasu k provedení archeologického průzkumu. Ve věci bude rozhodovat
stavební úřad a ve smyslu §44a odst. 3 zákona o státní památkové péči tedy nejde o rozhodnutí.
Závazná stanoviska, která nejsou samostatnými rozhodnutími dle §65 s. ř. s., nepodléhají
samostatně přezkumu ve správním soudnictví. Jestliže závazné stanovisko není rozhodnutím
dle §65 s. ř. s., pak ani rozhodnutí o odvolání proti takovému úkonu není rozhodnutím, protože
jím nedochází ke vzniku, změně, zrušení či závaznému určení práva nebo povinnosti.
III.
[5] Žalobce napadl usnesení krajského soudu kasační stížností. Nejvyšší správní soud
následně svým rozsudkem vedeným pod sp. zn. 8 As 241/2017 usnesení Krajského soudu v Ústí
nad Labem zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku uvedl,
že v projednávané věci po závazném stanovisku nenásleduje správní řízení, ve kterém by bylo
vydáváno rozhodnutí, neboť územní souhlas dle právního názoru uvedeného v jeho rozsudku
není rozhodnutím, ale jiným úkonem dle části IV. správního řádu. Odkázal přitom na usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vedené pod čj. 2 As 86/2010 - 76. Zavázal
přitom krajský soud právním názorem uvedeným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[6] Krajský soud vázán v novém řízení právním názorem Nejvyššího správního soudu zrušil
pro nezákonnost rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Shrnul v něm závěry
výše uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu. Zároveň se zabýval použitelností
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, čj. 1 As 436/2017 - 43, podle kterého
jsou souhlasy vydávané stavebním úřadem rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Krajský
soud zdůraznil, že územní souhlas však dle závěru rozšířeného senátu není rozhodnutím
ve smyslu §67 spr. ř. a na územní souhlas tak nelze nahlížet jako na rozhodnutí z perspektivy
správního řízení.
IV.
[7] Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností opírající
se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[8] Stěžovatel je přesvědčen, že vázanost právního názoru uvedeného v předchozím
zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu je prolomena z důvodu podstatné změny
judikatury, kterou představuje usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vedené
pod čj. 1 As 436/2017 - 43. Nesouhlasí s názorem uvedeným v napadeném rozsudku krajského
soudu. Naopak je přesvědčen, že skutečnou povahu územních souhlasů je potřeba posuzovat
nejen z hlediska formálního, ale z hlediska materiálně-formálního. Územní souhlas
má materiálně-formální povahu správního rozhodnutí, které je podmíněno závazným
stanoviskem ve smyslu §149 spr. ř. Pro §44a odst. 3 zákona o památkové péči je podstatná
existence navazujícího rozhodování stavebního úřadu. Odkaz zrušujícího rozsudku Nejvyššího
správního soudu na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věci
„Kopřivnická vzorkovna“ již dnes kvůli podstatné změně judikatury neobstojí. Stěžovatel taktéž
ve své kasační stížnosti odkázal na rozpornou judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající
se vztahu územních souhlasů a závazných stanovisek.
[9] Stěžovatel na závěr své kasační stížnosti navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
krajského soudu v celém jeho rozsahu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
V.
[10] Žalobce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu
a předchozím závazným právním názorem uvedeném v rozsudku Nejvyššího správního soudu
v této věci. Upozornil, že stěžovatel neuvedl žádný důvod stanovený v §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., jak uvádí ve své kasační stížnosti. Žalobce dále uvedl, že stěžovatel nesprávně
vykládá smysl usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, čj. 1 As 436/2017 - 43.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se totiž snažil zajistit určitou procesní ochranu
u územních souhlasů jako u procesních úkonů konečných. To ovšem neznamená, že by neměla
být zajištěna žádná procesní obrana proti určitým, v praxi velmi zásadním a závažným správním
úkonům.
VI.
[11] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou.
Nejvyšší správní soud proto posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Před věcným přezkumem se soud nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností
rozhodnutí krajského soudu. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou, ke které jsou správní
soudy povinny přihlížet i bez námitky, tedy z úřední povinnosti. Vlastní přezkum rozhodnutí
soudu je možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria
přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek
relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku
rozhodnutí. Tato kritéria rozhodnutí krajského soudu splňuje. Je z něj plně patrné, proč soud
dospěl k závěru, že je rozhodnutí správního orgánu nezákonné. Krajský soud se přitom vypořádal
se všemi relevantními skutečnostmi daného případu. V tomto bodě lze navíc dát za pravdu
žalobci, neboť stěžovatel nijak konkrétně ve své kasační stížnosti neuvedl, v čem spatřuje
nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu.
[14] Co se týče samotné právní otázky dané věci, stěžovatel má za to, že s ohledem
na podstatnou změnu judikatury, ke které došlo po vydání zrušujícího rozsudku Nejvyššího
správního soudu, byla prolomena vázanost krajského soudu právním názorem Nejvyššího
správního soudu v této věci. Na územní souhlasy je dle nové judikatury rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu (čj. 1 As 436/2017 - 43) potřeba nahlížet jako na rozhodnutí
správního orgánu dle §65 s. ř. s. Původní argumentace usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu (čj. 2 As 86/2010 - 76) tak již v dnešní době neobstojí.
[15] Podstatné je v daném případě posoudit, zda převáží právní názor vyslovený Nejvyšším
správním soudem v konkrétní věci dle §110 odst. 4 s. ř. s. či podstatná změna judikatury, ke které
došlo dle §17 s. ř. s. usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní
soud v tomto ohledu odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu,
čj. 9 Afs 59/2007 - 56, který se zabýval prolomením vázanosti právního názoru učiněným
Nejvyšším správním soudem v konkrétní věci: „Tato vázanost právním názorem je prolomena v případě
změny skutkových zjištění či právních poměrů nebo dojde-li k podstatné změně judikatury, a to na úrovni, kterou
by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu povinen respektovat v novém rozhodnutí. Takový
případ nastane např. tehdy, uváží-li v mezidobí mezi prvním zrušujícím rozsudkem Nejvyššího správního soudu
a jeho rozhodováním v téže věci o opětovné kasační stížnosti o rozhodné právní otázce jinak Ústavní soud,
Evropský soud pro lidská práva, Evropský soudní dvůr, ale i rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu v řízení podle §17 s. ř. s. nebo plénum či kolegium ve stanovisku přijatém podle §19 s. ř. s.“
(zvýrazněno soudem) Z tohoto usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyplývá,
že krajský soud v případě podstatné změny judikatury není již vázán právním názorem
Nejvyššího správního soudu vysloveným v konkrétní věci a krajský soud tak měl přistupovat
k navazujícímu územnímu souhlasu jako k rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 s. ř. s.
[16] V této souvislosti Nejvyšší správní soud považuje za vhodné se rovněž vyjádřit k bodu 11
napadeného rozsudku krajského soudu, ve kterém krajský soud polemizuje s použitelností
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu na danou věc, neboť se zde nejedná
o rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §67 spr. ř. a na územní souhlas tak nelze nahlížet
optikou správního řízení.
[17] Z §44a odst. 3 věty první zákona o státní památkové péči vyplývá, že: „Závazné stanovisko
podle §14 odst. 1 a 2, je-li vydáno orgánem státní památkové péče ve věci, o které není příslušný rozhodovat
stavební úřad podle zvláštního právního předpisu, je samostatným rozhodnutím ve správním řízení, jinak
je úkonem učiněným dotčeným orgánem pro řízení vedené stavebním úř adem.“ (zvýrazněno soudem)
Dané ustanovení zákona o státní památkové péči neklade žádné formální požadavky
na navazující řízení vedené stavebním úřadem.
[18] Správní orgány při posuzování územních souhlasů nevydávají po proběhlém řízení pouze
správní rozhodnutí ve smyslu §9 a §67 spr. ř. upravené v jeho II. a III. části, ale činí celou řadu
dalších specifických úkonů upravených v části IV. tohoto zákona. Tyto úkony jsou vydávány
v rámci méně formálního postupu a mají za cíl snížit administrativní a finanční zátěž žadatele
a zrychlit činnost správních orgánů.
[19] Určité řízení o vydání územního souhlasu v širším smyslu zde však probíhat bude
i v případě nepoužití části II. a III. správního řádu, neboť stavební úřad musí posoudit splnění
podmínek dle §96 odst. 3 stavebního zákona, mezi něž patří i souhlasná závazná stanoviska,
popřípadě souhlasná rozhodnutí dotčených orgánů podle zvláštních právních předpisů.
[20] Nejvyšší správní soud dále doplňuje, že §65 s. ř. s. a §67 spr. ř. je potřeba vnímat
jednotně a provázaně. V opačném případě by jeden právní pojem rozhodnutí správního orgánu
byl pokaždé vykládán jinak, což by nepřispělo ke srozumitelnosti práva jako takového. Zároveň
je potřeba především vnímat konečný výsledek posuzovacího procesu, nikoliv otázku toho, zda je
vedeno formalizované správní řízení. Je potřeba si položit otázku, zda závazné stanovisko orgánu
státní památkové péče samostatně zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti adresátů práva.
V daném případě takto činí až stavební úřad vydáním či nevydáním územního souhlasu.
[21] V tomto ohledu Nejvyšší správní soud odkazuje i na závěry uvedené v usnesení jeho
rozšířeného senátu, čj. 2 As 75/2009 - 113, ve kterém se rozšířený senát zabývá problematikou
závazných stanovisek: „Skutečnost, že dle §149 odst. 1 správního řádu z roku 2004 je obsah závazného
stanoviska závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, se týká samotného procesu tvorby konečného
rozhodnutí. Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a povinností vyplývajících ze závazného stanoviska
a materializuje se v rozhodnutí konečném. Kdyby je závazné stanovisko zakládalo přímo, nebylo by vydání
rozhodnutí konečného zapotřebí. Procesní úprava uvedená v §149 odst. 3 správního řádu z roku 2004,
tedy ‚Jestliže bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět,
neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne.‘, je jen projevem zásady ekonomie řízení.“
[22] Krajský soud postupoval vadně, pokud nepřihlédl k aktuálnímu usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu, kterým došlo ke změně právního názoru k charakteru
územních souhlasů, čímž taktéž došlo k odlišnému náhledu na závazná stanoviska, která vydání
územních souhlasů předchází.
VII.
[23] Jelikož v posuzovaném případě byl již v řízení před krajským soudem dán důvod
pro odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. d) v návaznosti na §68 písm. e) a na §70 písm. a)
s. ř. s., Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 větou první s. ř. s. napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a žalobu odmítl.
[24] V případě, že Nejvyšší správní soud zruší rozsudek krajského soudu a současně rozhodne
o žalobě, je povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení,
které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.).
Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek
a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich náhradě jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s.
Byla-li však žaloba odmítnuta, nemá podle §60 odst. 3 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. žádný
z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 29. října 2021
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu