ECLI:CZ:NSS:2021:8.AS.190.2019:39
sp. zn. 8 As 190/2019 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana
Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: RegioJet a.s., se sídlem náměstí
Svobody 86/17, Brno, zastoupena JUDr. Zdeňkem Hrouzkem, advokátem se sídlem
Pražákova 1008/69, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka
Svobody 1222/12, Praha 1, proti rozhodnutí ministra dopravy ze dne 22. 12. 2015,
čj. 45/2012-510-RK/43, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 25. 4. 2019, čj. 6 A 33/2016 - 52,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 4. 2019, čj. 6 A 33/2016 - 52, se r uší a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) požádala dne 10. 10. 2011 podle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 23. 4. 2019 (dále jen „zákon
o svobodném přístupu k informacím“), žalovaného a) o výkaz nákladů a výnosů z přepravní
činnosti společnosti České dráhy, a.s., vztažený na jednotlivé linky dálkové dopravy za rok 2010,
a b) o informace o výši výdajů žalovaného na krytí kompenzační platby za provozování
jednotlivých linek dálkové dopravy za rok 2010. Žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 10. 2011,
čj. 317/2011-030-Z106/2, žádost odmítl. Toto rozhodnutí zrušil ministr dopravy k rozkladu
stěžovatelky rozhodnutím ze dne 2. 4. 2012, čj. 52/2011-510-RK/4. Žalovaný posléze
rozhodnutím ze dne 14. 5. 2012, čj. 317/2011-030-Z106/4, žádost znovu odmítl. Ministr
dopravy rozhodnutím ze dne 26. 11. 2012, čj. 45/2012-510-RK/4, k rozkladu stěžovatelky
rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení se závazným právním
názorem, že má poskytnout informace v bodě a) žádosti a ve zbytku žádost odmítnout. Dne
18. 12. 2012 žalovaný zaslal stěžovatelce informace uvedené v bodě a) žádosti. V bodě b) žádost
odmítl rozhodnutím ze dne 13. 2. 2013, čj. 317/2011-030-Z106/17, které nabylo právní moci dne
2. 3. 2013.
[2] Proti rozhodnutí ministra dopravy ze dne 26. 11. 2012, čj. 45/2012-510-RK/4, podala
společnost České dráhy, a.s., žalobu k Městskému soudu v Praze. Městský soud žalobu
usnesením ze dne 19. 12. 2012, čj. 10 A 187/2012 - 67, odmítl. Toto usnesení bylo ke kasační
stížnosti společnosti České dráhy zrušeno rozsudkem NSS ze dne 11. 10. 2013,
čj. 7 As 4/2013 - 81. Následně městský soud rozsudkem ze dne 12. 2. 2015,
čj. 10 A 187/2012 - 164, zmíněné rozhodnutí ministra dopravy zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení, jelikož společnost České dráhy měla být jako dotčená osoba uvědomena o tom,
že byla podána žádost o informace, a měl jí být dán prostor k tomu, aby se mohla k věci vyjádřit.
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný kasační stížnost, která byla zamítnuta rozsudkem NSS
ze dne 30. 6. 2015, čj. 7 As 49/2015 - 57.
[3] Následně ministr dopravy rozhodnutím ze dne 22. 12. 2015, čj. 45/2012-510-RK/43,
opětovně rozhodl o rozkladu stěžovatelky tak, že zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne
14. 5. 2012, čj. 317/2011-030-Z106/4, a řízení ve věci žádosti stěžovatelky o poskytnutí
informací zastavil. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka k městskému soudu žalobu,
který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem jako nedůvodnou zamítl.
[4] Městský soud uvedl, že rozsudkem městského soudu ze dne 12. 2. 2015,
čj. 10 A 187/2012 - 164, nedošlo k odstranění pravomocného rozhodnutí žalovaného ze dne
13. 2. 2013, čj. 317/2011-030-Z106/17. Soud totiž může zrušit pouze to rozhodnutí,
proti kterému směřuje žaloba. Uvedené rozhodnutí žalovaného proto nadále existuje a dopadá
na něj presumpce správnosti a zákonnosti správního aktu. Žalovaný nebyl povinen o žádosti
znovu rozhodnout. V rozsahu, v jakém byla žádost pravomocně odmítnuta, je vydání nového
rozhodnutí s ohledem na zásadu ne bis in idem vyloučeno. Žalovaný měl výrokem rozhodnout
o zastavení řízení o rozkladu. Jedná se však o formální pochybení bez dopadu do právní sféry
stěžovatelky.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a replika stěžovatelky
[5] Stěžovatelka napadla rozsudek městského soudu kasační stížností, podle jejího obsahu
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[6] Namítá, že rozsudkem městského soudu ze dne 12. 2. 2015, čj. 10 A 187/2012 - 164,
došlo k přerušení linie rozhodnutí žalovaného o žádosti. Rozhodnutí žalovaného ze dne
13. 2. 2013, čj. 317/2011-030-Z106/17, proto mělo být zrušeno spolu s rozhodnutím ministra
dopravy ze dne 26. 11. 2012, čj. 45/2012-510-RK/4, neboť je na něm závislé. Ministr dopravy
měl znovu projednat rozklad. Po zrušení uvedeného rozhodnutí ministra dopravy se vedle sebe
ocitla v platnosti dvě rozhodnutí žalovaného. Novější rozhodnutí nemůže obstát, protože stojí
mimo aktuálně platná rozhodnutí. Pravomocné rozhodnutí žalovaného je proto nicotné.
Žalovaný byl povinen poskytnout informace alespoň v takovém členění, v jakém informacemi
disponuje. Požadované informace nenaplňují definici obchodního tajemství. Nadto se týkají
používání veřejných prostředků. Poskytnutí informací o rozsahu a příjemci těchto prostředků
se nepovažuje za porušení obchodního tajemství. Řízení o žádosti o informace nelze
podle zákona o svobodném přístupu k informacím zastavit.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že rozsudkem městského soudu sice
došlo k přerušení linie rozhodnutí žalovaného, nikoliv však k navrácení v předešlý stav.
Pravomocné rozhodnutí žalovaného není nicotné. Opětovnému rozhodnutí o žádosti brání
překážka věci pravomocně rozhodnuté a s tím spojená zásada ne bis in idem. Stěžovatelka se sama
zkrátila na svých právech tím, že nevyčerpala všechny opravné prostředky. Může však podat
novou žádost o poskytnutí informací.
[8] Stěžovatelka v replice k vyjádření žalovaného uvedla, že pravomocné rozhodnutí
žalovaného v návaznosti na rozsudek městského soudu ztratilo podklad pro svou existenci.
Nemůže proto v právním prostředí obstát. Stěžovatelka nemusí podávat novou žádost, pakliže je
řešena žádost původní. Pokud důvod pro odmítnutí odpadl, je žalovaný povinen žádosti vyhovět.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud je vázán důvody kasační stížnosti. To neplatí, bylo-li řízení
před soudem zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé
(§109 odst. 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud přezkoumal řízení před městským soudem,
které předcházelo vydání nyní napadeného rozsudku, a dospěl k závěru, že je dán důvod pro jeho
zrušení z úřední povinnosti.
[10] Podle §34 odst. 1 s. ř. s. platí, že osobami zúčastněnými na řízení jsou osoby, které byly přímo
dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno,
a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li
účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat.
[11] Podle §34 odst. 2 s. ř. s. platí, že navrhovatel je povinen v návrhu označit osoby, které přicházejí
v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, jsou-li mu známy. Předseda senátu takové osoby vyrozumí
o probíhajícím řízení a vyzve je, aby ve lhůtě, kterou jim k tomu současně stanoví, oznámily, zda v řízení budou
uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení; takové oznámení lze učinit pouze v této lhůtě. Současně
s vyrozuměním je poučí o jejich právech. Obdobně předseda senátu postupuje, zjistí-li se v průběhu řízení, že je
tu další taková osoba. O osobních údajích, o těchto osobách uváděných, platí přiměřeně ustanovení §37 odst. 3.
[12] Ustanovení §34 odst. 2 s. ř. s. předpokládá aktivní postup soudu při zjišťování okruhu
možných osob zúčastněných na řízení, a to i v případě, že žalobce tyto osoby v žalobě neoznačí.
Jestliže krajský soud nevyrozumí všechny potenciální osoby zúčastněné o probíhajícím řízení, tyto
nepoučí a nevyzve, aby oznámily, zda budou v soudním řízení práva osoby zúčastněné na řízení
uplatňovat, zatíží řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé
(srov. rozsudky NSS ze dne 21. 12. 2005, čj. 1 As 39/2004 - 75, č. 1479/2008 Sb. NSS, ze dne
2. 5. 2007, čj. 5 As 3/2007 - 68, ze dne 17. 1. 2014, čj. 5 As 140/2012 - 22, či ze dne 9. 11. 2016,
čj. 2 As 256/2016 - 92). K takové vadě Nejvyšší správní soud přihlédne z úřední povinnosti
(usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 5. 2006, čj. 8 As 32/2005 - 81, nebo rozsudky NSS
ze dne 14. 1. 2016, čj. 7 Azs 301/2015 - 26, a ze dne 17. 1. 2014, čj. 5 As 140/2012 - 22).
[13] Nejvyšší správní soud z obsahu správního spisu zjistil, že stěžovatelka požádala
žalovaného o poskytnutí informací, které se přímo dotýkají činnosti společnosti České dráhy
(viz bod [1] tohoto rozsudku). Tato společnost proto mohla být jejich případným poskytnutím
dotčena. Otázkou, jaká práva přísluší osobám, které by mohly být dotčeny poskytnutím
požadované informace, se zabýval rozšířený senát NSS v rozsudku ze dne 22. 10. 2014,
čj. 8 As 55/2012 - 62, č. 3155/2015 Sb. NSS, platy zaměstnanců. Co se týče samotného procesu
jejich poskytnutí, mají právo na to, aby je povinný subjekt bez zbytečného odkladu informoval
o tom, že hodlá poskytnout informace, které se jich mohou dotknout, a umožnil jim vyjádřit
se k tomu (rozsudek platy zaměstnanců, bod 108). To ostatně městský soud reflektoval v rozsudku
ze dne 12. 2. 2015, čj. 10 A 187/2012 - 164 (viz bod [2] tohoto rozsudku).
[14] Pokud jde o soudní ochranu ve správním soudnictví, rozšířený senát dospěl k závěru,
že „[p]ovinný subjekt jedná při poskytování informace jako správní orgán (v materiálním smyslu),
neboť na základě kogentní normy veřejného práva vykonává svoji pravomoc tím, že žadateli poskytne informaci,
kterou mu zákon ukládá poskytnout. Poskytne-li informaci, kterou mu zákon poskytnout neumožňuje, a zároveň
takovéto poskytnutí bude představovat zásah do práv konkrétní osoby (viz zejm. poskytnutí informací v rozporu
s §8a, v rozsahu vybočujícím z rámce §8b či v rozporu s §9 nebo §10 zákona o svobodném přístupu
k informacím), může se dotčená osoba bránit zásahovou žalobou, neboť úkon povinného subjektu spočívající
v poskytnutí informací nemá povahu „rozhodnutí“ ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. […] Pokud povinný subjekt
žádosti o informaci zcela nebo zčásti nevyhoví, vydává o tom rozhodnutí o odmítnutí žádosti (§15 zákona
o svobodném přístupu k informacím), proti kterému lze podat odvolání (§16 téhož zákona). Ze subsidiární
použitelnosti správního řádu, jak je zakotvena v §20 odst. 4 písm. a) a b) zákona o svobodném přístupu
k informacím, plyne účastenství dalších osob, které by mohly být účastníky řízení podle §27 odst. 2 správního
řádu kvůli svému dotčení poskytnutím informace, v řízení o vydání rozhodnutí o neposkytnutí informace
či v odvolacím řízení. Soudní ochrana je pak zajištěna zásadně řízením o žalobě proti rozhodnutím správního
orgánu podle §65 a násl. s. ř. s., v němž může být dotčená osoba podle okolností žalobcem, anebo osobou
zúčastněnou na řízení (§34 odst. 1 s. ř. s.).“ (rozsudek platy zaměstnanců, bod 109 a 110).
[15] Z výše citovaného tak vyplývá, že osoba, která by mohla být dotčena poskytnutím
informací povinným subjektem, může uplatňovat svá práva v řízení o žalobě proti rozhodnutí
odvolacího orgánu vydaném v návaznosti na odmítavé rozhodnutí povinného subjektu jako
osoba zúčastněná na řízení podle §34 odst. 1 s. ř. s. V takovém případě je předseda senátu
povinen postupovat podle §34 odst. 2 s. ř. s. a dotčenou osobu vyzvat, aby mu oznámila,
zda bude v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení.
[16] Jak již Nejvyšší správní soud uvedl v bodě [13] tohoto rozsudku, společnost České dráhy
mohla být poskytnutím informací dotčena. Současně stěžovatelka podala žalobu proti rozhodnutí
ministra dopravy, kterým bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného o odmítnutí žádosti a kterým bylo
současně rozhodnuto o zastavení řízení o žádosti stěžovatelky. Pakliže by městský soud žalobou
napadené rozhodnutí ministra dopravy zrušil, došlo by k obnovení řízení o rozkladu, ve kterém
by případně mohl ministr dopravy zrušit rozhodnutí žalovaného o odmítnutí poskytnutí
informací a zavázat žalovaného novým závazným právním názorem, aby požadované informace
poskytl. Není vyloučeno, že by tak mohl postupovat již městský soud, pakliže by shledal, že jsou
dány podmínky pro postup podle §16 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím
ve znění účinném od 24. 4. 2019. V těchto případech by práva společnosti České dráhy mohla být
dotčena ve smyslu §34 odst. 1 s. ř. s., neboť by hrozilo, že by žalovaný požadované informace,
které se jí dotýkají, stěžovatelce byl povinen poskytnout. I kdyby však městský soud žalobu
zamítl, bylo namístě, aby společnosti České dráhy byla dána možnost hájit její zájem v řízení
o žalobě a bylo jí umožněno předkládat argumenty, které mohli přinést jiný pohled na věc.
Jak totiž vyplývá z bodu [2] tohoto rozsudku, společnost České dráhy aktivně svá práva v řízení
o žádosti o poskytnutí informací hájila. Tím, že městský soud neumožnil společnosti České dráhy
uplatňovat práva v pozici osoby zúčastněné na řízení, současně vyloučil, aby mohla hájit svůj
zájem v řízení o kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud by však mohl postupovat podle §110
odst. 2 písm. a) s. ř. s. a zrušit rozsudek městského soudu spolu s rozhodnutím ministra dopravy.
V takovém případě by společnost České dráhy přišla o možnost uplatnit své argumenty ve dvou
instancích, přestože by se jí zrušení rozhodnutí ministra dopravy dotýkalo. Nejvyšší správní
soudu proto uzavírá, že společnost České dráhy naplňovala materiální definici osoby zúčastněné
na řízení dle §34 odst. 1 s. ř. s. a městský soud ji proto měl vyzvat, zda chce tato práva
uplatňovat.
[17] Nejvyšší správní soud ze spisu městského soudu zjistil, že žalovaný ve vyjádření k žalobě
na tuto skutečnost městský soud upozornil. Odkázal v tomto směru na závěry rozsudku platy
zaměstnanců. Přesto předseda senátu městského soudu v rozporu s §34 odst. 2 s. ř. s. společnost
České dráhy nevyrozuměl o probíhajícím řízení a nevyzval ji, aby oznámila, zda bude v soudním
řízení práva osoby zúčastněné na řízení uplatňovat. Tímto tak zatížil řízení před městským
soudem vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (viz bod [12]
tohoto rozsudku). Neumožnil totiž této společnosti, aby uplatňovala svá práva v soudním řízení
jako osoba zúčastněná na řízení.
IV. Závěr a náklady řízení
[18] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že řízení
před městským soudem bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé (§109 odst. 4 s. ř. s.). Nezabýval se proto z důvodu předčasnosti kasačními
námitkami a napadený rozsudek městského soudu dle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s. zrušil a věc
vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán právními závěry
uvedenými v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[19] Předseda senátu městského soudu bude v dalším řízení postupovat podle §34 odst. 2
s. ř. s. Vyrozumí společnost České dráhy o probíhajícím řízení a vyzve ji, aby ve lhůtě, kterou jí
k tomu současně stanoví, oznámila, zda v řízení bude uplatňovat práva osoby zúčastněné
na řízení. Současně ji poučí o jejích právech. V novém rozhodnutí o věci rozhodne městský soud
i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 13. října 2021
Petr Mikeš
předseda senátu