ECLI:CZ:NSS:2021:8.AS.210.2019:36
sp. zn. 8 As 210/2019 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Petra
Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: Libertariánský institut z. s., se sídlem
Holečkova 36/1265, Praha 5, zastoupený Mgr. Šárkou Oharkovou, advokátkou se sídlem
Průběžná 1826/63, Praha 10, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem
Palackého nám. 4, Praha 2, proti rozhodnutí ministra zdravotnictví ze dne 7. 4. 2017,
čj. MZDR 13237/2017-3/PRO, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 7. 6. 2019, čj. 3 Ad 15/2017-30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalobkyni se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný usnesením ze dne 20. 1. 2017, čj. 2435/2017-2/OPL, zastavil podle §66 odst. 1
písm. b) správního řádu řízení o žádosti žalobce o vydání povolení k obchodování, výrobě,
dovozu, vývozu a skladování omamných a psychotropních látek, přípravků je obsahujících
či prekursorů (zej. marihuany, hašiše, kokainu, cracku, pervitinu, LSD, opia, extáze, kathy
a dalších). Podle žalobce svobodný přístup ke drogám povede k poklesu jejich užívání, zvýšení
bezpečnosti jejich užívání, likvidaci černého trhu a kriminality a snížení nákladů státu
vynakládaných na boj s drogami. Žalovaný dospěl k závěru, že taková žádost je zjevně právně
nepřípustná, protože je v rozporu s účely, pro které lze povolit nakládání s návykovými látkami
dle §3 odst. 2 zákona č. 167/1998 Sb., o návykových látkách a o změně některých dalších zákonů
(dále jen „zákon o návykových látkách“). Žalobce proti rozhodnutí žalovaného podal rozklad,
který ministr zdravotnictví zamítl v záhlaví uvedeným rozhodnutím, a ztotožnil se závěry
žalovaného.
[2] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou. V ní předestřel svůj náhled na legalizaci
drog a popsal společenské benefity, který by s sebou legalizace podle jeho názoru nesla. Vyjádřil
rovněž nesouhlas s odlišným přístupem státu k alkoholu a tabáku na straně jedné a jiným drogám
na straně druhé. Tímto rozdílným zacházením se cítí být diskriminován. Namítl, že §3 odst. 2
zákona o návykových látkách je nulitní, protože odkazuje na přílohy, které nejsou součástí
právního řádu. Poukázal na to, že trestní zákoník v některých skutkových podstatách nesleduje
trestání jakéhokoliv zacházení s omamnými látkami, nýbrž jen takového, které je neoprávněné.
Oprávněné je takové zacházení, které žalovaný na základě §3 odst. 2 zákona o návykových
látkách povolí. Podle čl. 2 odst. 4 Listiny může každý činit, co není zákonem zakázáno. Žalobou
napadené rozhodnutí je proto nezákonné, protože §3 odst. 2 zákona o návykových látkách
umožňuje nakládání s návykovými látkami na základě povolení. Ministr zdravotnictví věc
nehodnotil v souladu s veřejným zájmem a principy dobré správy, ale pouze z pohledu současné
nesprávné právní úpravy.
[3] Městský soud v Praze v záhlaví označeným rozsudkem žalobu zamítl. Uvedl,
že mu nepřísluší posuzovat funkčnost zákonných ustanovení a jejich dopad na řešení drogové
problematiky a na celkovou drogovou politiku státu. Stanovení pravidel pro nakládání
s omamnými a psychotropními látkami je věcí moci zákonodárné, nikoli soudní. Věcí
zákonodárce je i to, jakým způsobem vymezí určité pojmy v jednotlivých právních předpisech.
Zákon o návykových látkách v §2 písm. a) pro své účely pojem návyková látka vymezuje. Pokud
je tento pojem v jiných právních předpisech vymezen odlišně, nemá to vliv na zákonnost žalobou
napadeného rozhodnutí. Tvrzení žalobce o nulitě odkazu na přílohu nařízení vlády v §3 odst. 2
zákona o návykových látkách nemůže obstát, protože není pochyb o tom, že dané ustanovení
odkazuje na nařízení vlády č. 463/2013 Sb., o seznamech návykových látek (dál jen „nařízení
vlády“), k jehož vydání byla zmocněna §44c zákona o návykových látkách. Městský soud
upozornil též na to, že nakládání s návykovými látkami je upraveno i mezinárodními úmluvami,
jež jsou s ohledem na čl. 10 Ústavy České republiky součástí našeho právního řádu. Závěr
o zjevné právní nepřípustnosti žádosti je správný. Nepřípustnost byla s ohledem na cíl žádosti
očividná, žádost byla v rozporu s účelem zákona, státní protidrogovou politikou i mezinárodními
smluvními závazky. Žalovaný proto nepochybil, jestliže řízení zastavil.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost. Tvrdí,
že se soud dostatečně nezabýval jeho žalobní argumentací a celou věc, pravděpodobně kvůli její
kontroverznosti, bez dostatečného odůvodnění zamítl. Stěžovatel nesouhlasí s tím, že soudu
nepřísluší posuzovat funkčnost zákonných ustanovení a jejich dopad na řešení drogové
problematiky. Stěžovatel se nedomáhal změny drogové politiky jako takové, ale spíše změny
výkladu zákona, protože současný výklad nestíhá reagovat na dynamický vývoj v drogové oblasti.
I výklad contra legem lze považovat za legitimní a možný, pokud se pohybuje nikoli pouze v rámci
účelu právní normy, ale celého právního řádu či systému. Rozhodování praeter legem nebo contra
legem je v konkrétních případech dokonce ústavní povinností soudu. Výslovné dodržování zákona
nesmí být důvodem pro ospravedlnění nemravnosti. Současný výklad zákona podporující
prohibici drog nefunguje a je v rozporu s dobrými mravy. Městský soud měl rovněž provést test
proporcionality, ve kterém by dospěl k závěru, že převládá veřejný zájem na ochraně společnosti.
Z hlediska této ochrany není současný systém vhodný. Žádný zákon navíc výrobu, prodej či jiné
nakládání s drogami nezakazuje. Pouze tyto činnosti váže na povolení udělené žalovaným.
Stěžovatel si v souladu se zákonem o povolení požádal, ale všechny orgány argumentují tím,
že je vydání takového povolení ze zákona zakázané.
[5] Stěžovatel dále předestřel svůj pohled na nedostatky současné drogové politiky a popsal
důvody, které jej vedou k prosazování legalizace drog. Poukázal také na rozdílný náhled právních
předpisů na různé druhy drog. Cílem stěžovatele není volné zpřístupnění drog (což na některých
místech napadeného rozsudku uvádí i městský soud), ale jejich legalizace za legislativně určených
podmínek a pod dozorem státu.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na závěry správních rozhodnutí. Účel
použití návykových látek je třeba vykládat v souladu s účelem právní úpravy jako celku, nikoliv
zcela libovolně. Požadované povolení lze vydat pouze za účelem legálního využití
k terapeutickým, vědeckým nebo obdobným účelům. Řízení o žádosti žalovaný zastavil z důvodu,
že účel žádosti zcela jednoznačně směřoval proti smyslu nastaveného systému. Stěžovatel nyní
sice popírá, že by chtěl měnit státní protidrogovou politiku, ale své politické a jiné cíle v žádosti
vyjadřoval, což bylo důvodem, proč správní orgány na žádost pohlížely jako na právně
nepřípustnou, byla navíc v rozporu se zákonem a mezinárodní smlouvami. Požadavek na soudní
rozhodování contra legem či praeter legem je nepřijatelný, neboť soudy podle §75 s. ř. s. vychází
z právního stavu, jaký tu byl v době rozhodování správního orgánu. V dalších částech stěžovatel
neuvádí žádnou argumentaci na vrub právního posouzení městského soudu. Pouze opakuje
kritiku přístupu státu k návykovým látkám a vyjadřuje své politické přesvědčení o výhodnosti
regulované legalizace drog. Mimoběžná je také argumentace testem proporcionality. Jeho účelem
není posuzovat, zda se přiklonit k respektování účelu zákona nebo naopak právní úpravu vyložit
podle pravidel, která zde nejsou a která by byla v rozporu se současnou právní úpravou.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Stěžovatel uplatnil kasační námitku zpochybňující posouzení právní otázky městským
soudem v předchozím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Má za to, že nebyly dány důvody pro
zastavení řízení o jeho žádosti o povolení k obchodování, výrobě, dovozu, vývozu a skladování
omamných a psychotropních látek pro zjevnou právní nepřípustnost. Uvedl sice též,
že se městský soud jeho argumentací dostatečně nezaobíral, nicméně námitku
nepřezkoumatelnosti výslovně neuplatnil a se závěry městského soudu věcně polemizoval, tedy
lze vyjít z toho, že sám stěžovatel o přezkoumatelnosti závěrů napadeného rozsudku neměl
pochyb.
[10] Nejvyšší správní soud již ve své judikatuře vymezil, že za zjevně právně nepřípustnou
žádost ve smyslu §66 odst. 1 písm. b) správního řádu lze považovat takovou žádost, u níž je již
na první pohled zřejmé, že jí nelze vyhovět. To především znamená, že tato nepřípustnost musí
být patrná již ze samotné žádosti, nikoliv teprve z výsledků dalšího dokazování či zjišťování
(viz rozsudek ze dne 7. 5. 2008, čj. 2 As 74/2007-55, č. 1633/2008 Sb. NSS). Za zjevně právně
nepřípustnou žádost je možné považovat podání žádající provedení něčeho, co není právně
možné nebo k čemu není žadatel vůbec oprávněn (viz rozsudek ze dne 15. 11. 2013,
čj. 2 As 71/2013-65, č. 6963/2013 Sb. NSS).
[11] V návaznosti na uplatněnou kasační argumentaci v nynější věci Nejvyšší správní soud
úvodem zdůrazňuje, že úkolem správních soudů je poskytovat ochranu veřejným subjektivním
právům fyzickým a právnických osob (§2 s. ř. s.). Veřejná subjektivní práva musí vycházet
z práva objektivního, v naší právní kultuře tedy zpravidla z právních předpisů. V kontextu
vznesených námitek je navíc podstatné, že se musí jednat o právo, které bylo platné a účinné
v době rozhodování správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud se proto stejně
jako městský soud nemůže zabývat rozsáhlou polemikou, jejíž jádro tvoří představy a vize
stěžovatele o lepším nastavení drogové politiky a související právní úpravy. Tyto úvahy totiž
soudu nepřísluší, ostatně není ani zřejmé, jak reagují na konkrétní závěry městského soudu,
na základě nichž žalobu zamítl, což je ovšem nutný předpoklad posouzení uplatněné argumentace
jako přípustné kasační námitky (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 6. 2020, čj. 10 As 181/2019-63, č. 4051/2020 Sb. NSS). K výše uvedenému lze pouze dodat,
že úkolem správních soudů není posuzovat, zda je platná právní úprava tou nejlepší možnou
a na základě svého úsudku nahrazovat vůli zákonodárce. Stěžovatel sice v kasační stížnosti tvrdí,
že mu nejde o změnu protidrogové politiky státu, ale jen o změnu výkladu v současnosti platného
zákona, nelze však přehlédnout, že tato jeho argumentace je do určité míry protichůdná.
V kasační stížnosti totiž dále tvrdí, že svou žádostí sleduje změnu současné právní úpravy
a změna dosavadního přístupu státu k problematice drog je dle jeho názoru nutná.
[12] Stěžovatel se v kasační stížnosti v reakci na závěry městského soudu konkrétně dovolává
výkladu contra legem, který je podle něj nejen výsostnou možností, ale dokonce ústavní povinností
soudu. V této souvislosti lze připomenout, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v usnesení ze dne 29. 8. 2017, čj. 5 As 154/2016-62, č. 3632/2017 Sb. NSS, výslovně uzavřel,
že „možnost výkladu contra legem, tj. v rozporu s výslovným zněním právního předpisu (aniž by takový závěr
byl textem vykládaných ustanovení, byť i chápaným do jisté míry volněji, umožněn), připadá v úvahu pouze
výjimečně, např. v případě nutnosti zaplnění mezery v právu nebo naopak teleologické redukce…, a to výlučně
v případech, kdy si takový aplikační postup vyžaduje důležitý důvod vyplývající z ústavního pořádku.“ Soud
neshledal, že by v posuzované věci existovala jakákoliv mezera v právu, kterou by bylo nutné
výkladem překonávat, natož aby pro takový postup existoval jakýkoliv ústavněprávně relevantní
důvod. Současná právní úprava je totiž jasná. Podle §3 odst. 2 zákona o návykových látkách
návykové látky uvedené v příloze č. 3 nebo 4 nařízení vlády o seznamu návykových látek a přípravky je obsahující
mohou být použity pouze k omezeným výzkumným, vědeckým a velmi omezeným terapeutickým účelům
vymezeným v povolení k zacházení. Ostatní návykové látky a přípravky je obsahující mohou být použity pouze
k terapeutickým, vědeckým, výukovým, veterinárním účelům nebo i k jiným účelům na základě povolení
Ministerstva zdravotnictví. Z hlediska konstrukce zákona je zřejmé, že zákonodárce postupoval
cestou vymezení návykových látek v nařízení vlády, s nimiž je možné zacházet pouze na základě
povolení a pro účely v zákoně vymezené. V případě návykových látek v nařízení nevymezených
zákon stanovuje, že je lze použít na základě povolení opět k některým konkrétně vymezeným
účelům, ale také pro „účely v zákoně nevymezené“. Z důvodové zprávy k zákonu o návykových
látkách plyne, že se touto úpravou „sleduje minimalizace právního prostoru pro obchodování
s předmětnými látkami bez úředního povolení a pro obcházení zákona.“
[13] Z výše uvedeného plyne, že zákon o návykových látkách zakotvuje demonstrativní výčet
účelů, pro které lze zacházení s návykovými látkami povolit. Povahou demonstrativního výčtu
se zdejší soud zabýval např. v rozsudku ze dne 30. 8. 2011, čj. 2 Afs 12/2011-98, kde s odkazem
na odbornou literaturu konstatoval, že „omezení tkví v tom, že další případy, které je možno do výčtu
zahrnout, se podobají těm, které jsou příkladmo vzpomenuty.“ Jestliže zákon stanoví, že lze povolit
zacházení také pro účely v zákoně nevymezené, je třeba tuto možnost chápat tak, že by se mělo
jednat o účely, které jsou typově podobné účelům v zákoně konkrétně vymezeným. Naopak,
v žádném případě se nemůže jednat o účely, které by byly v přímém rozporu se smyslem
a účelem zákona jako takového. Ačkoliv stěžovatel v kasační stížnosti tvrdí, že mu nejde o volné
nakládání s návykovými látkami, nelze přehlédnout, že ve sporné žádosti označil některé
návykové látky s tím, že s nimi hodlá obchodovat, vyrábět je, dovážet, vyvážet a skladovat. Svou
žádost pak odůvodnil tím, že „věří, že svobodný přístup ke drogám, jejich volná možnost výroby, nákupu
a užívání, tedy úplná legalizace, povede k celkovému snížení jejich užívání“ a dalším blahodárným
důsledkům. Je tedy zjevné, že stěžovatelova žádost byla v rozporu se smyslem a účelem celého
zákona, resp. je jeho popřením (proto ani nelze hovořit o možnosti postupu praeter legem,
o kterém se stěžovatel taktéž zmiňuje). Kasační námitka, podle níž měl městský soud přistoupit
k výkladu contra legem (praeter legem) a v návaznosti na to zrušit napadená správní rozhodnutí, tedy
není důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud rovněž neshledal, že by v důsledku zastavení řízení ve věci
stěžovatelovy žádosti, které městský soud aproboval, mělo dojít k porušení dobrých mravů.
Stěžovatelem zmiňovaná judikatura Ústavního soudu (nález sp. zn. IV. ÚS 1735/07 ze dne
21. 10. 2008) se týká principu výkonu práv v souladu s dobrými mravy jako určitého korektivu
tvrdosti zákona, nicméně oporu pro postup správního orgánu ve zjevném rozporu s účelem
zákona zde nalézt nejde.
[15] Zbývá dodat, že pro nyní projednávanou věc a zákonnost napadeného rozsudku nemá
význam ani nesouhlas stěžovatele s odlišným právním rámcem nakládání s různými drogami,
stejně jako jeho úvahy stran rozdílné úpravy v trestním zákoníku a zákoně o návykových látkách,
jejichž neopodstatněnost pro danou věc již přesvědčivě odůvodnil městský soud a stěžovatel jeho
závěry nad rámec opakování totožných námitek nijak nezpochybňuje. Taktéž argumentace
stěžovatele, kterou označil jako „test proporcionality“, představuje pouze opakování toho, proč
by byla legalizace drog ve srovnání se současnou právní úpravou vhodnější a potřebná. Tedy míjí
se s podstatou závěrů městského soudu i správních orgánů.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto
ji dle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[17] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a právo na náhradu nákladů řízení proto nemá.
Žalovanému, který měl ve věci úspěch, nevznikly v řízení náklady přesahující rámec nákladů jeho
běžné úřední činnosti, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 29. dubna 2021
Milan Podhrázký
předseda senátu