ECLI:CZ:NSS:2021:8.AS.248.2021:85
sp. zn. 8 As 248/2021-85
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Petra
Mikeše a Jitky Zavřelové žalobců: a) M. K., a 88 dalších, všichni zastoupeni Mgr. Zdeňkem
Honzíkem, advokátem se sídlem Rooseveltova 16, Plzeň, proti žalovanému: generální ředitel
Vězeňské služby ČR, se sídlem Soudní 1672/1a, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
20. 3. 2020, čj. VS-88415-24/ČJ-2018-80000L, o návrhu na přiznání odkladného účinku v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 13. 7. 2021,
čj. 55 Ad 2/2020-147,
takto:
Návrh žalovaného na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se zamí t á.
Odůvodnění:
[1] Ředitel Věznice Vinařice (dále jen „správní orgán I. stupně“) rozhodnutím ze dne
3. 5. 2019, čj. VS-54559-60/ČJ-2018-800520, zamítl žádost žalobců o proplacení odpracovaných
hodin za dobu přiměřené doby na jídlo a odpočinek ve smyslu §60 odst. 3 zákona
č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon
o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů“). Žalobci totiž tvrdí, že nemají možnost
čerpat přestávku na jídlo a odpočinek podle §60 odst. 1 daného zákona, a přesto jsou jim tyto
přestávky odečítány z pracovní doby. Jejich odvolání žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím
zamítl a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
[2] Rozhodnutí žalovaného napadli žalobci žalobou, které Krajský soud v Praze shora
označeným rozsudkem vyhověl, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Proti tomuto rozsudku nyní žalovaný (dále „stěžovatel“) brojí kasační stížností, ve které současně
navrhl, aby jí Nejvyšší správní soud přiznal odkladný účinek. V návrhu nejprve vylíčil, z jakých
důvodů považuje napadený rozsudek za nesprávný. Tímto rozsudkem krajský soud stěžovateli
uložil povinnost nahradit žalobcům náklady řízení, jejichž celková výše činí 313 102 Kč. Pokud
by Nejvyšší správní soud odkladný účinek nepřiznal, musel by stěžovatel rozhodnutí správního
orgánu I. stupně zrušit, neboť s ohledem na závěry krajského soudu je třeba učinit množství
úkonů ke zjištění skutkového stavu. Pokud by ale byla kasační stížnost úspěšná, došlo by
k obživnutí původního (krajským soudem zrušeného) rozhodnutí stěžovatele a stála by vedle sebe
dvě rozdílná rozhodnutí v téže věci. Správní řád ani jiný právní předpis neupravují způsob řešení
takovéto situace a hrozí tak vznik stavu právní nejistoty (k tomu odkázal na usnesení NSS ze dne
2. 5. 2013, čj. 6 As 61/2013-20). Pokud by navíc stěžovatel rozhodnutí správního orgánu I.
stupně zrušil, musel by v souladu s §177 odst. 2 zákona o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů uhradit žalobcům i náklady odvolacího řízení, které lze předběžně
odhadovat také v řádu stovek tisíc korun českých. Poukázal na to, že ani krajský soud nerozhodl,
že žalobci neměli možnost čerpat přestávku na jídlo a odpočinek, ale rozhodnutí zrušil kvůli
nedostatečnému zjištění skutkového stavu. Je proto opodstatněné a účelné, aby k náhradě
nákladů správního a soudního řízení došlo až po rozhodnutí o kasační stížnosti. Je ve veřejném
zájmu, aby s prostředky ze státního rozpočtu bylo nakládáno účelně. Zpětné vymáhání nákladů
řízení jako bezdůvodného obohacení by oproti tomu bylo neúměrné. Přiznáním odkladného
účinku by ani žalobcům nevznikla újma a nebylo by v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
Přiznání odkladného účinku by bylo důležité také proto, že je v současné době vedeno více
obdobných soudních řízení, na které bude mít rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vliv.
[3] Žalobci ve vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti sdělili,
že s jeho přiznáním nesouhlasí. Přiznaná náhrada nákladů řízení se skládá jen z nákladů právního
zastoupení, které byly krajským soudem přiznány ve snížené výši, a ze zaplacených soudních
poplatků.
[4] Nejvyšší správní soud k návrhu předně uvádí, že kasační stížnost nemá odkladný účinek
(§107 odst. 1 s. ř. s.), může jej však na návrh stěžovatele přiznat za přiměřeného užití §73 odst. 2
až 5 s. ř. s. Odkladný účinek lze tedy kasační stížnosti přiznat tehdy, jestliže by výkon nebo jiné
právní následky napadeného rozhodnutí krajského soudu znamenaly pro stěžovatele nepoměrně
větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže
to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[5] Kromě formální podmínky, jíž je vznesení příslušného návrhu, je pro přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti nutné splnění tří podmínek: (1) výkon nebo jiné právní
následky musejí pro stěžovatele znamenat újmu, (2) újma musí být pro stěžovatele nepoměrně
větší, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a (3) přiznání
odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem (srov. usnesení
rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 7. 2015, čj. 10 Ads 99/2014-58, č. 3270/2015 Sb. NSS).
Povinnost tvrdit a osvědčit hrozbu újmy přitom tíží stěžovatele (viz usnesení NSS ze dne
29. 2. 2012, čj. 1 As 27/2012-32, nebo ze dne 24. 9. 2015, čj. 2 As 218/2015-50). Návrh
na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti musí být proto dostatečně individualizovaný
a podepřený konkrétními důkazy (srov. usnesení NSS ze dne 30. 1. 2012, čj. 8 As 65/2011-74),
přičemž stěžovatelem tvrzená a prokazovaná újma musí být závažná a reálná, nikoli pouze
hypotetická a bagatelní (srov. usnesení NSS ze dne 3. 10. 2017, čj. 9 Afs 275/2017-20). Nejvyšší
správní soud již v minulosti konstatoval, že „s ohledem na postavení správního orgánu v systému veřejné
správy bude přiznání odkladného účinku kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno zpravidla ojedinělým
případům” (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 4. 2007, čj. 2 Ans 3/2006-49,
č. 1255/2007 Sb. NSS).
[6] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, zda stěžovatel uvádí skutečnosti, které
by nasvědčovaly možnosti vzniku újmy ve výše vyloženém smyslu. Předně je třeba zdůraznit,
že povinnost správního orgánu rozhodnout v souladu s právním názorem krajského soudu
vysloveným v rušícím rozsudku (vydaném v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu)
a z toho plynoucí hrozba existence dvou odlišných rozhodnutí v téže věci není sama o sobě
důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (srov. již citované usnesení
rozšířeného senátu, čj. 2 Ans 3/2006-49, č. 1255/2007 Sb. NSS, a usnesení ze dne 1. 7. 2015,
čj. 10 Ads 99/2014-58, č. 3270/2015 Sb. NSS). Nadto zdejší soud již v citovaném usnesení
ve věci sp. zn. 10 Ads 99/2014 uvedl: „Vylíčení podstatných skutečností o nepoměrně větší újmě musí
svědčit o tom, že negativní následek, jehož se v souvislosti s napadeným rozsudkem krajského soudu žalovaný
obává, by pro něj byl zásadním zásahem, kterým by byl důležitý veřejný zájem skutečně ohrožen. (…) Obtížně
řešitelná procesní situace není bezprostředním ohrožením důležitého veřejného zájmu. Dodržení závazného
právního názoru a v tomto důsledku pouhá hrozba existence dvou rozhodnutí ve stejné věci, včetně dvou
protichůdných hmotněprávních rozhodnutí, nemůže proto pro žalovaného bez dalšího představovat újmu dosahující
intenzity požadované pro přiznání odkladného účinku. (…) Považovala-li by se pouhá hrozba existence dvou
odlišných rozhodnutí sama o sobě za újmu, musel by být odkladný účinek přiznáván téměř ke každé žádosti
správního orgánu, jehož rozhodnutí bylo krajským soudem zrušeno. Tento postup by odporoval shora popsanému
smyslu a účelu zákonné úpravy a mohl by vést i k nerovnosti stran.“ Tímto usnesením bylo také překonáno
usnesení čj. 6 As 61/2013-20, kterého se stěžovatel v návrhu dovolává.
[7] Stejně tak důvodem pro přiznání odkladného účinku není skutečnost, že by budoucí
věcné závěry Nejvyššího správního soudu mohly mít vliv na další obdobná řízení, případně,
že by k závěrům nyní napadeného rozsudku mohlo být přihlíženo v jiných soudních či správních
řízeních. Z rozhodovací praxe zdejšího soudu plyne, že přiznáním odkladného účinku kasační
stížnosti nelze dosáhnout dočasné změny či „neexistence“ právního názoru již jednou
vysloveného v napadeném rozhodnutí krajského soudu. Přiznání odkladného účinku vůči kasační
stížností napadenému zrušujícímu rozsudku krajského soudu má pouze ten důsledek, že se na
rozhodnutí správního orgánu hledí po dobu řízení o kasační stížnosti, jakoby zrušeno nebylo.
To mj. znamená, že správní orgán nemá povinnost v dané konkrétní věci vydat do rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu o jeho kasační stížnosti nové rozhodnutí. Právní názor vyslovený
krajským soudem ve zrušujícím rozsudku však zůstává přiznáním odkladného účinku kasační
stížnosti nedotčen, je tedy pouze na správním orgánu, resp. soudu, jakým způsobem bude
postupovat v jiných obdobných věcech. Jinými slovy, přiznáním odkladného účinku kasační
stížnosti nelze dosáhnout toho, aby právní názor již jednou vyslovený v pravomocném rozsudku
krajského soudu přestal po dobu řízení o kasační stížnosti „existovat“ (srov. např. usnesení NSS
ze dne 13. 3. 2013, čj. 5 Afs 3/2013-34).
[8] Hrozící újmu stěžovatel dále spatřuje v tom, že mu krajský soud napadeným rozsudkem
uložil povinnost nahradit žalobcům náklady řízení v řádu stovek tisíc korun a další stovky tisíc
korun by musel platit v rámci náhrady nákladů správního řízení. Nejvyšší správní soud v této
souvislosti předesílá, že pojetí odkladného účinku jako výjimky z pravidla znamená, že újma, která
má hrozit žadateli o jeho přiznání, nesmí být vzhledem k jeho poměrům bagatelní. Musí být
naopak natolik významná, aby v daném případě pravidlo, že kasační stížnost odkladný účinek
nemá mít, nebylo výjimečně uplatněno. Významnou bude újma spíše tehdy, nebude-li možno
v případě, že bude napadené správní rozhodnutí naplněno a poté shledáno nezákonným
a zrušeno, v podstatných ohledech navrátit v původní stav jím způsobené následky či dopady.
Významnou bude též tehdy, půjde-li sice při uplatnění rozhodnutí o následky vratné
či napravitelné, avšak takového rázu, že způsobí žadateli vážné obtíže či významné poruchy
v jeho životě, fungování, činnosti apod. (srov. usnesení NSS ze dne 21. 5. 2014,
čj. 6 Afs 73/2014-56).
[9] Podle již existující judikatury povinnost nahradit náklady řízení v řádech tisíců Kč
a nutnost jejich případného zpětného vymáhání jako bezdůvodného obohacení nepředstavuje
nepoměrně větší újmu v případě akciové společnosti, jejímž jediným akcionářem je ministerstvo
zemědělství a jejíž základní kapitál je 500 000 000 Kč (viz usnesení NSS ze dne 27. 2. 2019,
čj. 7 As 28/2019-36). Např. v otázkách důchodového pojištění soud dále vyslovil, že ohrožení
veřejného zájmu nemůže zpravidla představovat přiznání a vyplacení určité částky důchodu,
protože náklady důchodového pojištění jsou součástí nákladů státního rozpočtu a s ohledem
na jeho rozsah a obsah je i případné vyplacení neprávem přiznané dávky újmou spíše
zanedbatelnou (srov. výše již citované usnesení sp. zn. 10 Ads 99/2014). Podle Nejvyššího
správního soudu je nepochybné, že důvodem pro přiznání odkladného účinku nemůže být pouze
povinnost hradit úspěšnému žalobci (žalobcům) náklady řízení před krajským soudem jako
taková, neboť v takovém případě by bylo nutné přiznat odkladný účinek každé kasační stížnosti
žalovaného, což by bylo v rozporu s výjimečnou povahou tohoto institutu. Taktéž je na jedné
straně zřejmé, že v nyní posuzované věci se na rozdíl od problematiky sociálního zabezpečení
jedná o vyplacení částek ze státního rozpočtu, které jsou řádově vyšší než „jen“ jednotky
či desítky tisíc korun. Objem peněz, který je nyní „ve hře“, proto není zanedbatelný. Na straně
druhé ale s ohledem na rozsah státního rozpočtu počítajícího s příjmy a výdaji v řádech bilionů
Kč jej nelze objektivně považovat za tak významný, aby státní rozpočet nynější rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu významněji pocítil. Ostatně stěžovatel ani nijak nekonkretizoval
a neosvědčil, jak konkrétně by se vyplacení této částky mělo negativně promítnout
do hospodaření a chodu státu či konkrétně do fungování jeho samotného. V případě,
že by kasační stížnost byla úspěšná, by na straně žalobců sice vzniklo bezdůvodné obohacení, což
je ale situace, k níž dochází běžně v mnoha řízeních a k jejímuž řešení právní řád poskytuje
stěžovateli řadu nástrojů. Stěžovatel sice tvrdí, že zpětné vymáhání těchto finančních prostředků
by bylo „zcela neúměrné“ a musel by kvůli tomu vést „další zdlouhavá řízení“. V kontextu výše
citované judikatury lze nicméně uzavřít, že se jedná o hrozící újmu, která není nevratná
(stěžovatel netvrdí, že by finanční prostředky mohly být z nějakého konkrétního důvodu
od žalobců v budoucnu nevymahatelné) a stěžovatel nepředestřel ani žádné konkrétní
skutečnosti, které by svědčily o tom, že by její řešení způsobilo do budoucna vážné obtíže.
Je ostatně vybaven odborným (právním) personálním zázemím, pro které by i v případě (nyní
spekulativní) neochoty žalobců (působících navíc ve vztahu ke stěžovateli ve služebním poměru)
případné bezdůvodné obohacení vrátit, nemělo být jeho vymáhání zátěží mimořádně překračující
rámec jeho pracovní činnosti.
[10] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru o nenaplnění první
podmínky pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Nezabýval se proto dále naplněním
zbývajících dvou podmínek a návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
zamítl. Stejně tak se nyní nezabýval ani argumentací stěžovatele, která se netýkala důvodů pro
přiznání odkladného účinku, ale zpochybňovala závěry napadeného rozsudku. Usnesení
o odkladném účinku není rozhodnutím, v němž by byl Nejvyšší správní soud povolán
k předběžnému posuzování věcné správnosti těchto závěrů. To mu bude příslušet teprve
v rozsudku, jímž rozhodne ve věci samé.
[11] Zbývá doplnit, že rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku je rozhodnutím
dočasné povahy a nelze z něj jakkoli předjímat budoucí meritorní rozhodnutí o podané kasační
stížnosti (srov. usnesení NSS ze dne 4. 10. 2005, čj. 8 As 26/2005-76, č. 1072/2007 Sb. NSS).
Rovněž lze dodat, že usnesení o odkladném účinku s ohledem na svůj procesní charakter
nezakládá překážku věci rozhodnuté, a proto v případě posunu ve skutkových okolnostech lze
o návrhu na přiznání odkladného účinku rozhodnout i opětovně, stejně jako lze již přiznaný
odkladný účinek i bez návrhu zrušit, odpadnou-li v mezidobí důvody pro jeho přiznání (§73
odst. 5 s. ř. s. ve spojení s §107 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně 19. srpna 2021
Milan Podhrázký
předseda senátu